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摘要：文章对中央级农业科研机构财政投入结构从基本支出情况和项目支出情况进行了分析，并对优化财政投入结构、优化基本支出投入结构和优化项目支出投入结构三个方面提出了对策建议。
关键词：投入结构 基本支出 项目支出
中图分类号：F810.4 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2011)05-140-02
近年来，国家对中央级农业科研机构的投入力度逐步加大，有效地促进了中央级农业科研机构的发展。2007年与2001年相比，财政拨款增长了2.28倍，财政拨款占单位总收入的比重增长了12％，人均财政经费增长了2.26倍。“十一五”期间财政投入增长速度明显加快，2007年财政拨款占单位总收入的比重达55％，已成为中央级农业科研机构经费收入的主要来源。但是。在财政拨款中，自2006年起项目支出取代了基本支出的主体地位，项目支出(不含基本建设拨款)与基本支出(不含住房拨款)投入基本维持在6：4的结构。这种投入结构致使科研机构处于“有钱打仗，无钱养兵”的尴尬境地。本文以某中央级农业科研机构(以下简称A单位)数据为例，拟对中央级农业科研机构财政投入结构进行分析，旨在为更好地调整财政投入结构提供参考建议，使国家投人在中央级农业科研机构中发挥更大的作用。
一、基本支出投入情况分析
中央级农业科研机构财政投入分为基本支出和项目支出，其中基本支出是中央级农业科研机构运转的基本保证，也是本文研究的重点。基本支出财政投入主要分为人员经费与日常公用经费。如图1所示，A单位基本支出财政拨款中人员经费一直处于主体地位，同时也呈现年度间波动的情况，2002年至2007年期间人员经费与公用经费的比例基本保持在6：4的水平。
2007年与2001年相比，A单位基本支出财政拨款增长了1.39倍，其中，人员经费增长了1.11倍，日常公用经费增长了2.11倍。这说明基本支出财政拨款中的日常公用经费投入力度比人员经费大。我们用该单位的基本支出财政拨款与实际基本支出对比，可以得到这些年A单位基本支出的缺口情况。2007年与2001年相比，该单位基本支出缺口呈现出逐年拉大的情况，2007年增长1.23倍，其中，人员经费缺口增长3.02倍，日常公用经费缺口增长0.71倍。出现这种情况的原因有两个，一是近年来财政投入的日常公用经费明显高于人员经费；二是项目支出中如运转费、非营利性科研机构改革专项启动费等可以用于日常公用支出，在一定程度上弥补了日常公用经费的不足。同时，我们还发现，每年基本支出的缺口都大于当年财政拨款，特别是人员经费，在项目支出不允许列支本单位人员费的政策下，中央级农业科研机构有一半以上的人员费都是依靠非财政资金解决的，而且这种情况有逐年加大的趋势。
(一)人员经费收支情况分析
人员经费是中央级农业科研机构基本支出的重要组成部分，是科技人才队伍稳定的基本保障。我们对A单位人员经费拨款与人员经费缺口情况进行分析，从图2可以看出，人员经费财政拨款增长的同时实际支出规模也在进一步扩大，并且实际支出增长的速度明显快于财政投入的速度。到目前为止，人员经费缺口仍在继续增加。出现这种情况的原因主要有两个，一是自从1997年财政拨款制度改革到2007年，除了在2006年对中央级农业科研机构中非营利科研机构的离退休经费拨款有一定程度的增加外，在职人员经费财政拨款增长幅度较小，而2007年以后新增退休人员经费财政拨款是零增长。二是十几年来，社会经济和物价水平不断提高，中央级农业科研机构为了稳定这支国家科技创新队伍，只能想办法组织创收活动，提高科技人员的收入水平。弥补财政拨款不足。但是这样做削弱了中央级农业科研机构承担国家科技重任的力量。由此可见，目前中央级农业科研机构基本支出中人员经费缺口问题较为严重，已成为影响中央级农业科研机构稳定、持续发展的瓶颈。
此外，医疗经费是中央级农业科研机构人员经费支出的重要组成部分，其投入是否能够满足需要已成为中央级农业科研机构发展进程中不容忽视的问题。以A单位2007年医疗经费财政投入、支出情况为例，人均财政医疗经费拨款(以中央财政与地方财政按年末财政补助实有人数计算)为0.14万元，人均实际支出0.24万元(指符合地方医疗政策规定开支范围的支出)，人均医疗经费缺口0.10万元。因此，目前中央级农业科研机构医疗经费投入对实际支出的满足程度不足60％。医疗经费投入不足使中央级农业科研机构人员经费支出负担加重。
(二)日常公用经费收支情况分析
日常公用经费是中央级农业科研机构基本支出中用于单位正常运转的基本保证。2007年与2001年相比，A单位日常公用经费财政拨款增长2.11倍，日常公用经费支出增长98％。近年来尽管日常公用经费拨款有所增长，但是，由于长期以来基数低，加之水、电、暖等各种公用支出物价水平不断上涨，导致中央级农业科研机构的日常公用经费缺口仍然存在逐年加大的趋势，到2007年，A单位日常公用经费缺口与2001年相比增长70.87％。
二、项目支出投入情况分析
项目支出是中央级农业科研机构各项事业发展的来源，近年来这项支出呈现出大幅度增长的趋势。以A单位为例，2001年—2007年项目支出财政投入总量逐年递增(见图3)，从图3中可以看出，特别是从2006年开始，增长速度迅猛，2007年项目支出财政投入总量是2001年的5.3倍。是2005年的2.4倍。从项目支出构成上看。2007年主要包括中央级科研单位修缮购置专项、中央级公益性科研院所基本科研业务费、科技支撑计划经费、科技基础条件平台建设经费和公益性行业科研专项经费等。从项目投入的特点来看，“十一五”与“十五”相比，一是中央级农业科研机构新增了稳定支出的项目经费，如非营利性科研机构改革专项启动费、中央级公益性科研院所基本科研业务费等；二是新增了中央级科研单位修缮购置专项经费、公益性行业科研专项经费和中央级科研单位研究生培养专项补助经费等，新增经费渠道的重点支持不仅促使中央级农业科研机构原有陈旧落后的面貌得到明显改观，科技基础条件长期积欠过多的状况逐渐获得改善，而且帮助科研单位不断蓄积条件、储备能量，自主安排符合学科发展方向和公益服务职能的研究，激發了各单位引进人才、培育人才的积极性。为青年骨干提供了良好的科研平台，为提高科研机构的自主创新能力发挥了积极有效的作用。这些投入对中央级农业科研机构无论在科研条件建设、还是科技创新能力的提升，以及在科研成果的取得等方面都有比较大的突破。
三、对策建议
通过上述分析，我们可以看出，近年来中央级农业科研机构财政投入呈现出总量快速增长，综合实力逐步增强；基本支出投入增加，单位运转效率提高；项目支出投入增加，单位整体科研实力增强等特点。财政投入的增加，缓解了中央级农业科研机构经费支出的压力，促进了科研创 新能力的提高。但与此同时通过前述问题的分析我们也清醒地认识到，财政投入中的结构性问题依然存在，特别是基本支出缺口较大、人员经费严重不足等问题，是当前环境下关系财政资金使用效益和中央级农业科研机构发展的突出问题。为此，笔者提出以下几点建议，愿与同仁商榷。
(一)优化财政投入结构
根据农业是国民经济的基础和其公益性特点，在现有中央级农业科研机构财政投入格局的基础上，新增财政投入应有重点地优化投入结构。按目前的实际情况，应首先保证基本支出需求，其次增加项目支出投入。
应参照市场经济国家的做法并结合我国实际情况，将基本支出的财政保障比例逐步提高到80％左右。解决由于基本支出严重不足带来的如人才流失、机构运行不畅等问题，使科研人员能够摆脱后顾之忧，潜心科研，早出成果，多出成果，出大成果。
加大对公益性科研机构的项目资助力度。对修缮购置、基本科研业务费、运转费之类的项目继续加大投入，并实行长期稳定的支持；对行业科研、国家科技计划等项目加大支持力度，持续提高科研能力和创新能力。
(二)优化基本支出投入结构
为体现中央级农业科研机构承担公益性科研任务、服务“三农”的职能，中央财政应逐步提高中央级农业科研机构基本支出的保障水平，按照“零基预算”的方式，基本满足人员支出和日常公用支出等开支需求，从根本上解决“养兵”问题。根据目前的实际情况，基本支出投入应首先满足人员经费支出的需要，其次用于增加公用经费支出。
(三)优化项目支出投入结构
为保障中央级农业科研机构科技创新能力的持续提高，对基本科研业务费、修购专项经费、运转费项目应持续稳定地加大投入。在基本科研业务费的投入方面，应适度放宽课题主持人的年龄限制，保障科研创新自主性的发挥；在修购专项经费的投入方面，在连续几年的投入之后，应将重点转向各研究机构的公共试验平台建设、试验基地建设和成果示范基地建设方面，使有限的财政资金发挥更广泛的作用。在运转费项目投入方面，应建立有效的衔接机制，使符合运转费支持条件的项目能顺利列入预算，而不是靠多方申请获得。
设立人才专项经费。人才是强院之本。通过设立人才专项经费，在住房、收入、科研经费等方面进行支持，在国内同类研究机构和国际范围内，为竞争性人才提供可比性的待遇，打造中央级农业科研机构的领军人才，改善现有人才队伍结构，从而提高科技创新能力和对外竞争实力。
加强对重点科技领域和重点科技项目的支持力度。圍绕国家中长期科技发展规划纲要，在确定优先领域、重点领域、前沿技术研究和重大科技专项的基础上，加大财政投入力度，努力实现以科技发展的局部跃升带动生产力的跨越发展。具体到中央级农业科研机构，应首先加大对国家实验室的投入，在仪器设备购置、科研经费和运行费等方面进行全力支持，提高竞争力。
关键词：投入结构 基本支出 项目支出
中图分类号：F810.4 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2011)05-140-02
近年来，国家对中央级农业科研机构的投入力度逐步加大，有效地促进了中央级农业科研机构的发展。2007年与2001年相比，财政拨款增长了2.28倍，财政拨款占单位总收入的比重增长了12％，人均财政经费增长了2.26倍。“十一五”期间财政投入增长速度明显加快，2007年财政拨款占单位总收入的比重达55％，已成为中央级农业科研机构经费收入的主要来源。但是。在财政拨款中，自2006年起项目支出取代了基本支出的主体地位，项目支出(不含基本建设拨款)与基本支出(不含住房拨款)投入基本维持在6：4的结构。这种投入结构致使科研机构处于“有钱打仗，无钱养兵”的尴尬境地。本文以某中央级农业科研机构(以下简称A单位)数据为例，拟对中央级农业科研机构财政投入结构进行分析，旨在为更好地调整财政投入结构提供参考建议，使国家投人在中央级农业科研机构中发挥更大的作用。
一、基本支出投入情况分析
中央级农业科研机构财政投入分为基本支出和项目支出，其中基本支出是中央级农业科研机构运转的基本保证，也是本文研究的重点。基本支出财政投入主要分为人员经费与日常公用经费。如图1所示，A单位基本支出财政拨款中人员经费一直处于主体地位，同时也呈现年度间波动的情况，2002年至2007年期间人员经费与公用经费的比例基本保持在6：4的水平。
2007年与2001年相比，A单位基本支出财政拨款增长了1.39倍，其中，人员经费增长了1.11倍，日常公用经费增长了2.11倍。这说明基本支出财政拨款中的日常公用经费投入力度比人员经费大。我们用该单位的基本支出财政拨款与实际基本支出对比，可以得到这些年A单位基本支出的缺口情况。2007年与2001年相比，该单位基本支出缺口呈现出逐年拉大的情况，2007年增长1.23倍，其中，人员经费缺口增长3.02倍，日常公用经费缺口增长0.71倍。出现这种情况的原因有两个，一是近年来财政投入的日常公用经费明显高于人员经费；二是项目支出中如运转费、非营利性科研机构改革专项启动费等可以用于日常公用支出，在一定程度上弥补了日常公用经费的不足。同时，我们还发现，每年基本支出的缺口都大于当年财政拨款，特别是人员经费，在项目支出不允许列支本单位人员费的政策下，中央级农业科研机构有一半以上的人员费都是依靠非财政资金解决的，而且这种情况有逐年加大的趋势。
(一)人员经费收支情况分析
人员经费是中央级农业科研机构基本支出的重要组成部分，是科技人才队伍稳定的基本保障。我们对A单位人员经费拨款与人员经费缺口情况进行分析，从图2可以看出，人员经费财政拨款增长的同时实际支出规模也在进一步扩大，并且实际支出增长的速度明显快于财政投入的速度。到目前为止，人员经费缺口仍在继续增加。出现这种情况的原因主要有两个，一是自从1997年财政拨款制度改革到2007年，除了在2006年对中央级农业科研机构中非营利科研机构的离退休经费拨款有一定程度的增加外，在职人员经费财政拨款增长幅度较小，而2007年以后新增退休人员经费财政拨款是零增长。二是十几年来，社会经济和物价水平不断提高，中央级农业科研机构为了稳定这支国家科技创新队伍，只能想办法组织创收活动，提高科技人员的收入水平。弥补财政拨款不足。但是这样做削弱了中央级农业科研机构承担国家科技重任的力量。由此可见，目前中央级农业科研机构基本支出中人员经费缺口问题较为严重，已成为影响中央级农业科研机构稳定、持续发展的瓶颈。
此外，医疗经费是中央级农业科研机构人员经费支出的重要组成部分，其投入是否能够满足需要已成为中央级农业科研机构发展进程中不容忽视的问题。以A单位2007年医疗经费财政投入、支出情况为例，人均财政医疗经费拨款(以中央财政与地方财政按年末财政补助实有人数计算)为0.14万元，人均实际支出0.24万元(指符合地方医疗政策规定开支范围的支出)，人均医疗经费缺口0.10万元。因此，目前中央级农业科研机构医疗经费投入对实际支出的满足程度不足60％。医疗经费投入不足使中央级农业科研机构人员经费支出负担加重。
(二)日常公用经费收支情况分析
日常公用经费是中央级农业科研机构基本支出中用于单位正常运转的基本保证。2007年与2001年相比，A单位日常公用经费财政拨款增长2.11倍，日常公用经费支出增长98％。近年来尽管日常公用经费拨款有所增长，但是，由于长期以来基数低，加之水、电、暖等各种公用支出物价水平不断上涨，导致中央级农业科研机构的日常公用经费缺口仍然存在逐年加大的趋势，到2007年，A单位日常公用经费缺口与2001年相比增长70.87％。
二、项目支出投入情况分析
项目支出是中央级农业科研机构各项事业发展的来源，近年来这项支出呈现出大幅度增长的趋势。以A单位为例，2001年—2007年项目支出财政投入总量逐年递增(见图3)，从图3中可以看出，特别是从2006年开始，增长速度迅猛，2007年项目支出财政投入总量是2001年的5.3倍。是2005年的2.4倍。从项目支出构成上看。2007年主要包括中央级科研单位修缮购置专项、中央级公益性科研院所基本科研业务费、科技支撑计划经费、科技基础条件平台建设经费和公益性行业科研专项经费等。从项目投入的特点来看，“十一五”与“十五”相比，一是中央级农业科研机构新增了稳定支出的项目经费，如非营利性科研机构改革专项启动费、中央级公益性科研院所基本科研业务费等；二是新增了中央级科研单位修缮购置专项经费、公益性行业科研专项经费和中央级科研单位研究生培养专项补助经费等，新增经费渠道的重点支持不仅促使中央级农业科研机构原有陈旧落后的面貌得到明显改观，科技基础条件长期积欠过多的状况逐渐获得改善，而且帮助科研单位不断蓄积条件、储备能量，自主安排符合学科发展方向和公益服务职能的研究，激發了各单位引进人才、培育人才的积极性。为青年骨干提供了良好的科研平台，为提高科研机构的自主创新能力发挥了积极有效的作用。这些投入对中央级农业科研机构无论在科研条件建设、还是科技创新能力的提升，以及在科研成果的取得等方面都有比较大的突破。
三、对策建议
通过上述分析，我们可以看出，近年来中央级农业科研机构财政投入呈现出总量快速增长，综合实力逐步增强；基本支出投入增加，单位运转效率提高；项目支出投入增加，单位整体科研实力增强等特点。财政投入的增加，缓解了中央级农业科研机构经费支出的压力，促进了科研创 新能力的提高。但与此同时通过前述问题的分析我们也清醒地认识到，财政投入中的结构性问题依然存在，特别是基本支出缺口较大、人员经费严重不足等问题，是当前环境下关系财政资金使用效益和中央级农业科研机构发展的突出问题。为此，笔者提出以下几点建议，愿与同仁商榷。
(一)优化财政投入结构
根据农业是国民经济的基础和其公益性特点，在现有中央级农业科研机构财政投入格局的基础上，新增财政投入应有重点地优化投入结构。按目前的实际情况，应首先保证基本支出需求，其次增加项目支出投入。
应参照市场经济国家的做法并结合我国实际情况，将基本支出的财政保障比例逐步提高到80％左右。解决由于基本支出严重不足带来的如人才流失、机构运行不畅等问题，使科研人员能够摆脱后顾之忧，潜心科研，早出成果，多出成果，出大成果。
加大对公益性科研机构的项目资助力度。对修缮购置、基本科研业务费、运转费之类的项目继续加大投入，并实行长期稳定的支持；对行业科研、国家科技计划等项目加大支持力度，持续提高科研能力和创新能力。
(二)优化基本支出投入结构
为体现中央级农业科研机构承担公益性科研任务、服务“三农”的职能，中央财政应逐步提高中央级农业科研机构基本支出的保障水平，按照“零基预算”的方式，基本满足人员支出和日常公用支出等开支需求，从根本上解决“养兵”问题。根据目前的实际情况，基本支出投入应首先满足人员经费支出的需要，其次用于增加公用经费支出。
(三)优化项目支出投入结构
为保障中央级农业科研机构科技创新能力的持续提高，对基本科研业务费、修购专项经费、运转费项目应持续稳定地加大投入。在基本科研业务费的投入方面，应适度放宽课题主持人的年龄限制，保障科研创新自主性的发挥；在修购专项经费的投入方面，在连续几年的投入之后，应将重点转向各研究机构的公共试验平台建设、试验基地建设和成果示范基地建设方面，使有限的财政资金发挥更广泛的作用。在运转费项目投入方面，应建立有效的衔接机制，使符合运转费支持条件的项目能顺利列入预算，而不是靠多方申请获得。
设立人才专项经费。人才是强院之本。通过设立人才专项经费，在住房、收入、科研经费等方面进行支持，在国内同类研究机构和国际范围内，为竞争性人才提供可比性的待遇，打造中央级农业科研机构的领军人才，改善现有人才队伍结构，从而提高科技创新能力和对外竞争实力。
加强对重点科技领域和重点科技项目的支持力度。圍绕国家中长期科技发展规划纲要，在确定优先领域、重点领域、前沿技术研究和重大科技专项的基础上，加大财政投入力度，努力实现以科技发展的局部跃升带动生产力的跨越发展。具体到中央级农业科研机构，应首先加大对国家实验室的投入，在仪器设备购置、科研经费和运行费等方面进行全力支持，提高竞争力。