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摘要：邻避设施由于对周围居民的负外部性影响较大，其在选址、建设和运行中会引发很多冲突。本文梳理和归纳了邻避设施的内涵、邻避效应形成的原因及解决措施，并一些冲突较为明显的邻避设施为例。建议邻避设施规划选址时应参考居民的心理可接受距离，给予适当的经济补偿或者在邻避设施附近建立具有正外部性的公共设施给予规划补偿，从而减少邻避设施带来的冲突。
关键词：邻避设施；产生原因；规划补偿；心理距离
1引言
邻避效应是指由于邻避设施的选址、兴建以及运营所引发的民众与建设方或政府之间的冲突。邻避设施通常是指那些有环境污染威胁的公用设施。近年来，随着城市化进程的快速推进，邻避冲突呈现出不断扩大的势头，从前些年北京和广州居民反对建立垃圾焚烧厂、大连居民反对Px项目的事件，到近年刚刚发生的四川省什邡市民众抵制钼铜项目和江苏省启东市抵制一家日资造纸企业排海工程项目的群体事件，邻避冲突在我国此起彼伏。而邻避运动在当今西方国家已不多见，这是因为政府部门在经历过的邻避时代中形成了一套完善的治理模式，而我国现在正在经历邻避冲突的多发时期，邻避问题还没有被纳入到常态的治理机制，有效治理邻避冲突面临着较大的困境。因此，本文通过对国外解决邻避冲突方法的探讨来分析国内邻避冲突兴起的原因和解决方案。
2国内外邻避事件兴起的原因分析
近十年中国邻避运动频发。自2002年始，中国进入改革开放以来第三轮经济增长大潮。本轮经济增长的特点，是靠发展重化工业和大规模投资驱动。各地政府也主要依靠钢铁、水泥、化工等大型工业建设项目来拉动GDP增长。重化工业生产过程中，产生大量的固体工业垃圾。
同时，因为我国的当时垃圾的处理结构主要体现在填埋比重过大，分类回收无法实现。考虑到垃圾填埋占地面积比较大，因而在分类回收循序发展的过程中，垃圾焚烧处理方式必然成为当时我国解决垃圾围城现象的优先考虑途径，因此垃圾焚烧厂建设数量不断提高。
近几年随着中国城市化推进速度很快。城市的迅速扩张，导致原来很多远离市区的工业企业和市政设施，慢慢被城市边界所包围。原来不应跟城市生活和消费功能发生严重冲突的，现在发生了冲突。例如上海浦东的黎明垃圾填埋场，原来地處偏远的农村地区，而今不到一千米就是大片经济适用房的生活社区。还有我市的城东垃圾填埋厂（图1）位于京口区、焦南闸东侧。该场周边居民住宅较多，距离江大仅1公里，今年夏季高温以来，由于垃圾向该场分流频次增多、持续时间延长，已数次引发周边居民的网上和热线投诉，强烈要求关闭该填埋场。可见，城市猛烈扩张，就对邻避事件的兴起起到了推波助澜的作用。
再加上中国民众对环境质量的要求越来越高，这是根本性因素。过去居民收入水平较低，人们的主要关注点，在于如何提高物质生活水平，而现在居民开始关注户外环境。尤其是浙江、广东、江苏这三个经济较为发达的省份，垃圾焚烧厂数量最多，反烧的呼声最强烈，由反对垃圾焚烧厂建设引发的社会事件数量也最多。
3破解邻避冲突治理困境的对策
3.1在城市规划方面，应该对邻避设施进行科学、合理的布局。
规划要提前布局，提前考虑，一个地区不能等到建得差不多了才发现变电站、加油站等设施还没有考虑。正所谓“人无远虑，必有近忧”。对于具有重大战略意义、影响半径大的邻避公用设施应在总规编制当时及早开展全面的選址论证和多方案比选工作。此外，规划是法就算未来有许多不确定性，但是邻避设施必须以“刚性”强制性条款作为战略性备用地予以明确和预留。二是对邻避公用设施周边防护距离的控制。目前的规划技术只注重考虑污染物（无组织排放源强）排放稀释扩散所需的环境防护距离，而忽略了消除视觉、景观影响和周边民众的主观心理障碍所需的控制距离。今后应注重通过调查问卷等公众参与途径获取距离控制依据。
3.2通过合理的补偿、引入居民参与的方式缓解居民的邻避情节
邻避设施具有使较大范围的居民受益、但成本却为少数人分担的特性，利益和成本的不对称是邻避冲突发生的重要原因。因此，从一般实践看，在居民获得满意的经济性补偿的情况下，邻避效应的发生概率和危害程度通常都是可控的，对利益受损的人进行补偿、形成“正外部性公用设施补偿”（表1）通常被认为是化解邻避冲突的重要途径。补偿存在两种方式：直接的金钱回馈包括补偿物业管理费、垃圾处理费等。间接的非金钱补偿包括提供新的公共设施，如在邻避设施附近小区修建小学、公园、图书馆、运动中心、游泳池等，供附近民众免费或打折使用。对于一些偏远农村的邻避设施所在地居民给予一定的耕地补偿。
结语
邻避效应是社会经济发展和城市化进程中不可避免的问题，中外学者均认识到邻避效应的发生机理较为复杂。因此，邻避效应的化解面临着较大的困境。但是，这并不意味着邻避效应是无解之物。一方面，西方国家经历的邻避时代为我们治理该类冲突提供了丰富的经验；另一方面，结合我国独特的环境深入分析邻避冲突产生的原因，能够找到缓解冲突的有效对策，如通过稳健推进城市化、合理布局邻避设施、充分发挥社区组织的作用化解冲突、合理的补偿和完善公众参与机制将在较大程度上减少邻避冲突的发生几率。
关键词：邻避设施；产生原因；规划补偿；心理距离
1引言
邻避效应是指由于邻避设施的选址、兴建以及运营所引发的民众与建设方或政府之间的冲突。邻避设施通常是指那些有环境污染威胁的公用设施。近年来，随着城市化进程的快速推进，邻避冲突呈现出不断扩大的势头，从前些年北京和广州居民反对建立垃圾焚烧厂、大连居民反对Px项目的事件，到近年刚刚发生的四川省什邡市民众抵制钼铜项目和江苏省启东市抵制一家日资造纸企业排海工程项目的群体事件，邻避冲突在我国此起彼伏。而邻避运动在当今西方国家已不多见，这是因为政府部门在经历过的邻避时代中形成了一套完善的治理模式，而我国现在正在经历邻避冲突的多发时期，邻避问题还没有被纳入到常态的治理机制，有效治理邻避冲突面临着较大的困境。因此，本文通过对国外解决邻避冲突方法的探讨来分析国内邻避冲突兴起的原因和解决方案。
2国内外邻避事件兴起的原因分析
近十年中国邻避运动频发。自2002年始，中国进入改革开放以来第三轮经济增长大潮。本轮经济增长的特点，是靠发展重化工业和大规模投资驱动。各地政府也主要依靠钢铁、水泥、化工等大型工业建设项目来拉动GDP增长。重化工业生产过程中，产生大量的固体工业垃圾。
同时，因为我国的当时垃圾的处理结构主要体现在填埋比重过大，分类回收无法实现。考虑到垃圾填埋占地面积比较大，因而在分类回收循序发展的过程中，垃圾焚烧处理方式必然成为当时我国解决垃圾围城现象的优先考虑途径，因此垃圾焚烧厂建设数量不断提高。
近几年随着中国城市化推进速度很快。城市的迅速扩张，导致原来很多远离市区的工业企业和市政设施，慢慢被城市边界所包围。原来不应跟城市生活和消费功能发生严重冲突的，现在发生了冲突。例如上海浦东的黎明垃圾填埋场，原来地處偏远的农村地区，而今不到一千米就是大片经济适用房的生活社区。还有我市的城东垃圾填埋厂（图1）位于京口区、焦南闸东侧。该场周边居民住宅较多，距离江大仅1公里，今年夏季高温以来，由于垃圾向该场分流频次增多、持续时间延长，已数次引发周边居民的网上和热线投诉，强烈要求关闭该填埋场。可见，城市猛烈扩张，就对邻避事件的兴起起到了推波助澜的作用。
再加上中国民众对环境质量的要求越来越高，这是根本性因素。过去居民收入水平较低，人们的主要关注点，在于如何提高物质生活水平，而现在居民开始关注户外环境。尤其是浙江、广东、江苏这三个经济较为发达的省份，垃圾焚烧厂数量最多，反烧的呼声最强烈，由反对垃圾焚烧厂建设引发的社会事件数量也最多。
3破解邻避冲突治理困境的对策
3.1在城市规划方面，应该对邻避设施进行科学、合理的布局。
规划要提前布局，提前考虑，一个地区不能等到建得差不多了才发现变电站、加油站等设施还没有考虑。正所谓“人无远虑，必有近忧”。对于具有重大战略意义、影响半径大的邻避公用设施应在总规编制当时及早开展全面的選址论证和多方案比选工作。此外，规划是法就算未来有许多不确定性，但是邻避设施必须以“刚性”强制性条款作为战略性备用地予以明确和预留。二是对邻避公用设施周边防护距离的控制。目前的规划技术只注重考虑污染物（无组织排放源强）排放稀释扩散所需的环境防护距离，而忽略了消除视觉、景观影响和周边民众的主观心理障碍所需的控制距离。今后应注重通过调查问卷等公众参与途径获取距离控制依据。
3.2通过合理的补偿、引入居民参与的方式缓解居民的邻避情节
邻避设施具有使较大范围的居民受益、但成本却为少数人分担的特性，利益和成本的不对称是邻避冲突发生的重要原因。因此，从一般实践看，在居民获得满意的经济性补偿的情况下，邻避效应的发生概率和危害程度通常都是可控的，对利益受损的人进行补偿、形成“正外部性公用设施补偿”（表1）通常被认为是化解邻避冲突的重要途径。补偿存在两种方式：直接的金钱回馈包括补偿物业管理费、垃圾处理费等。间接的非金钱补偿包括提供新的公共设施，如在邻避设施附近小区修建小学、公园、图书馆、运动中心、游泳池等，供附近民众免费或打折使用。对于一些偏远农村的邻避设施所在地居民给予一定的耕地补偿。
结语
邻避效应是社会经济发展和城市化进程中不可避免的问题，中外学者均认识到邻避效应的发生机理较为复杂。因此，邻避效应的化解面临着较大的困境。但是，这并不意味着邻避效应是无解之物。一方面，西方国家经历的邻避时代为我们治理该类冲突提供了丰富的经验；另一方面，结合我国独特的环境深入分析邻避冲突产生的原因，能够找到缓解冲突的有效对策，如通过稳健推进城市化、合理布局邻避设施、充分发挥社区组织的作用化解冲突、合理的补偿和完善公众参与机制将在较大程度上减少邻避冲突的发生几率。