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[摘 要]《职业教育法》已颁布的十年中，极大地保护和促进了职业教育的发展。在这十年中，国家的经济、教育等方面都发生了很大的变化，《职业教育法》中许多款项存在着与当前职业教育发展不相适应的情况，急需修改、完善，以加强我国职业教育的法制建设。本文拟对《职业教育法》中与现实不相适应的方面进行分析，并提出修改建议。
[关键词]职业教育法；建议
1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）是推动职业教育的重要法律武器，对我国职业教育的体系、实施和保障条件都做出了明确规定。它的颁布和实施加快了职业教育的发展。表现在职业技术学校数量的增加、办学规模的扩大、办学层次的提高、招生人数的扩大，办学质量也有很大的改善。然而随着社会的发展进步，职业教育也发生了很大的变化，职业教育法存在着与现阶段职业教育发展不相适应的方面。
一、《职业教育法》在实施过程中存在的不足
（一）职业教育法对职业教育定位不明确
《职业教育法》中第三条对职业教育地位的描述是：“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”这一表述还需进一步的完善。社会上存在对职教的偏见，重普教，轻职教。社会对职教的认同感比较低，普通高中与职教一起招生，学生考不上普高才来考职中。有些家长认为只要有初中毕业文凭就够了，就可出去打工。总是认为上技校没有什么前途和发展，是浪费时间和精力。职教招生，都是排在录取批次的最后，社会上普遍认为职教只能录取成绩差、素质低的学生，明显违背了素质教育的初衷，使得职教的生源质量不高。从全国范围上来看，大多数人对职业教育认识还很肤浅，总觉得比普通教育低人一等，这种观念还没有转变过来。实际上，应强调职业教育在促进经济、社会发展和劳动就业中具有不可代替的地位。
（二）职业教育的经费支持没有刚性立法
按照《职业教育法》，职业教育的经费主要来自政府拨款和多渠道的筹集，还规定：“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。”然而由于政府及社会各方面对职业教育的地位和作用认识不足，经济界对职业教育参与不够，这两条渠道难以畅通。在四川师范大学成人教育研究所组织全体研究生对四川省的职业技术学校的调查中，半数以上的学校谈到政府的投入不足，支持不够。职业技术学校高成本与受教育者本身经济实力弱存在矛盾，各类办学资源的建设落实很不到位，国家兴办职教投入的人力、物力资源与学校的膨胀发展不成比例。学校的经费来源一般都是自筹，职教的发展主要是要社会来承担职教的成本，靠收取学生的学费，也就是把职教的成本转给了老百姓。经费不足一直是制约我国职业教育发展的一个重要因素。如何增加投入总额，如何多渠道筹措职业教育经费，应增加制度上的刚性，以法律做保障，加强职业教育经费的立法。
（三）跨部门合作，多部门管理不协调
在《中华人民共和国职业教育法》的第十一条中规定：“国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。”职业教育的发展受到多部门的管理，然而却没有明确他们的具体职责。存在各部门管理脱节，互相不沟通，造成职业教育管理的混乱。如多部门批学校，甚至一些不具备条件的学校也开始兴办职业教育。现阶段对于职业教育的准入门槛也比较低，很多民办职业教育就涌现出来了。《职业教育法》对职业学校和培训机构设立条件没有规定具体量化标准，对审批部门的不合格的审批行为处罚太轻，致使某些办学条件差、专业师资水平不高、教学水平较低的各级各类职业学校纷纷涌现。没有严格按照《职业教育法》中对职业技术学校和职业培训机构的要求审批学校，出现许多“皮包”，甚至有些是“皮包”也不带的学校。学校对职业教育的准入，劳动部门和教育部门都有审批的权利。例如在四川省峨眉山市就出现了两所同名的学校。一所是教育部门审批的，一所又具有劳动局审发的办学许可证。这样随意审批学校造成职业技术学校泛滥，应该严格控制职业技术学校的审批。
在有关职教的优惠政策涉及跨部门时，部门与部门之间有体制的障碍。如修建学校，有基本建设的行政性收费，执行这个规定的是建设部门。按教育部门的规定，职业学校、民办学校都应该是减免的。同样修建学校，修建普通中小学就减免，而修建职业技术学校和民办学校就不减免。
（四）师资队伍亟需加强
《职业教育法》中规定：“县级以上各级人民政府和有关部门应当将职业教育教师的培养和培训工作纳入教师队伍建设规划”，这是国家对职业教育师资的重视，是职业教育的教师法律地位的体现，但是却缺乏对职业教师师资的特殊规定。在职业学校中师资建设存在的问题具体有：在师资数量上，数量不够，专业课师资力量不足，缺乏技术性的师资；师资质量达不到要求，教师知识老化，专业结构失调；一线专业技术人员、实训教师严重缺编，许多教师专业不对口。人才引进困难，学校的外聘教师多，费用大，本来职业学校的经费紧张，难以支付兼职教师的费用。职业学校要根据社会的发展和需要，不断地变化专业设置，对教师的要求就比较高，因此需要加强教师的培训，要求教师经常去 企业 或高校进修，然而目前的师资培训没有跟上。由于专业设置变化快，职业教育师资的流动性也比较大。《职业教育法》中对教师的管理也应该灵活，教师能进能出，学校有权解聘自己不需要的教师，对学校急需的人才又能请进来。
职业教育中聘用一部分兼职教师任教是解决职业教育师资短缺的行之有效的办法。然而《职业教育法》、《教师法》中对兼职教师的资格认定、权利和义务等都未加以规定，因而对兼职教师的管理处于无法可依的状态，《职业教育法》中应增加对兼职教师的规定。
（五）忽视社会上的民办职教力量
《民办教育促进法》规定民办与公办同等待遇，但实际上并没有认真贯彻落实，社会上存在歧视民办教育的现象。国家规定民办与公办同等待遇，但是政府对民办学校不投入资金。虽然政策上说的是平等对待，但政府在各方面都倾向于公办学校。《职业教育法》中规定：“对农村、企业 、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办的职业学校和职业培训机构给予指导和扶持。”中央对民办职业教育只是引导性、奖励性投入，只有部分好的学校得到了资助，仍有大部分一般学校得不到投入。出现了两级分化，好的越好，差的越差。民办职业学校的经费要自筹，主要靠收取学生的学费，民办职业教育的生存空间狭小。于是出现了许多学校不规范的招生现象，如有偿招生、不负责任地承诺毕业包分配等等。民办职业教育是职业教育中的重要组成部分，要加速民办职业教育的立法，规范民办职业教育，使其健康发展。 （六）缺乏监管，职业教育行政执法的力度不够，确实相应处罚规定
关于违反职业教育的处罚规定只在附则中列出来，《职业教育法》中规定：“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。”而在职业教育领域没有单独地说明，对相关主体在职业教育领域的违法行为也没有规定。职业教育活动虽然也是教育活动，受到教育法的约束，但是职业教育有它自身的特点，教育法不能对职业教育的违法行为做出具体的处罚规定。这既显现了职业教育行政执法的软弱，又给一些个人和组织以可乘之机，在一定程度上影响了《职业教育法》的贯彻和执行效果。应增加违反《职业教育法》的相关处罚条例，明确规定不履行职业教育义务和违反职业教育法律规定要承担的行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。
二、基于以上分析，现试提出完善《职业教育法》的几点建议
（一）结合本地实际，完善职业教育法的体系建设
对现行的《职业教育法》进行修订，从宏观上把握职业教育的方向；国务院就职业教育发展的重大具体问题，制定新的《职业教育法》的行政法规；各省、自治区、直辖市结合本地实际，由地方或其常委会制定本地观察落实。再以《职业教育法》为职业教育方面的基本法，以此为前提，制定各种单项法，对职业教育的各方面进行规定和规范。这样就能构建起一个宏观和微观紧密结合、和谐的职业教育体系，促使职业教育向法制化发展。
在《职业教育法》的内容上充实高等职业教育的内容，明确高等职业教育是职业教育的重要层次。增加民办职业教育的立法，依法加强管理，规范办学行为，使其在师资队伍建设、招生和学生待遇等方面实现与公办职业学校法律地位的完全平等，促进民办职业教育可持续发展。
（二）加强职业教育体制的可操作性，完善运行机制
在完善《职业教育法》时，应该与时俱进地对职业教育的体制、实现多元化办学、调整职业教育所有制结构以及股份制、合作制、集团化等各种职业教育予以详细规定，并对职业学校在政府的宏观指导下，面向社会，根据市场规律自主办学、自我发展、自我约束做出明文规定。职业教育的运行一方面是宏观管理问题。随着政府职能的变革，目前政府主管部门对职业技术教育包得太严、管得太多、政出多门的现象要改变；另一方面是职业教育机构的活动。要破除计划 经济 体制下部门的界限和学校类型的界限等体制障碍，从规范和制度层面改变职业学校条块分割、多头管理、重复建设的状况。通过布局结构调整，积极整合和优化职业教育资源。修改和增加对职业技术教育宏观管理和对职业技术教育机构的组织和活动的规范。在市场经济条件下，需要明确职业技术教育机构独立法人的资格，扩大自主办学的范围和权利，以利于他们的发展。
我国职业教育的管理体制是不同的职业教育层次、类型由不同的部委、司局管理，甚至同一层次、同一类型的职业教育亦有不同主管部门，存在多头管理、职业交叉的现象，并且劳动保障部门、政府业务部门、行业协会与教育部门缺乏沟通衔接，教育、就业与培训之间相互分离。这种管理体制影响了职业教育的有效管理，妨碍了《职业教育法》的实施。应通过立法理顺他们之间的关系，打破部门界限，使职业教育顺利发展。
（三）确保法律的实施，强化法律检查、监督制度
有法不依，有法难依，是我国职业教育法制建设中的薄弱环节。我国现行的职业教育法律体系中缺少法律监督的明确规定，这不利于法律的实施。应结合我国实际，修改制定职业教育法律监督的主体、客体和内容，并建立教育执法与监督机制，健全和完善教师申诉制度、教育行政复议制度、教育仲裁制度、学生处分和申诉制度，探索适应我国职业教育发展的教育执法与监督制度，使一切从事职业教育的组织和个人，以及一切职业教育活动都在法律监督的范围内，保证职业教育法律法规的贯彻实施。根据全国人大常委会关于加强对法律实施情况监督的若干精神，各级人大也应定期开展对《职业教育法》的执法检查工作，强化法律监督制度。
职业教育要执法必严、违法必究。因此修改《职业教育法》时要充实违反《职业教育法》的法律责任和处罚条款，建立健全职业教育行政违法的责任承担与追究体系，对职业教育方面的违法犯罪要严厉打击，为职业教育的持续和健康发展提供良好的环境。
[关键词]职业教育法；建议
1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）是推动职业教育的重要法律武器，对我国职业教育的体系、实施和保障条件都做出了明确规定。它的颁布和实施加快了职业教育的发展。表现在职业技术学校数量的增加、办学规模的扩大、办学层次的提高、招生人数的扩大，办学质量也有很大的改善。然而随着社会的发展进步，职业教育也发生了很大的变化，职业教育法存在着与现阶段职业教育发展不相适应的方面。
一、《职业教育法》在实施过程中存在的不足
（一）职业教育法对职业教育定位不明确
《职业教育法》中第三条对职业教育地位的描述是：“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”这一表述还需进一步的完善。社会上存在对职教的偏见，重普教，轻职教。社会对职教的认同感比较低，普通高中与职教一起招生，学生考不上普高才来考职中。有些家长认为只要有初中毕业文凭就够了，就可出去打工。总是认为上技校没有什么前途和发展，是浪费时间和精力。职教招生，都是排在录取批次的最后，社会上普遍认为职教只能录取成绩差、素质低的学生，明显违背了素质教育的初衷，使得职教的生源质量不高。从全国范围上来看，大多数人对职业教育认识还很肤浅，总觉得比普通教育低人一等，这种观念还没有转变过来。实际上，应强调职业教育在促进经济、社会发展和劳动就业中具有不可代替的地位。
（二）职业教育的经费支持没有刚性立法
按照《职业教育法》，职业教育的经费主要来自政府拨款和多渠道的筹集，还规定：“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。”然而由于政府及社会各方面对职业教育的地位和作用认识不足，经济界对职业教育参与不够，这两条渠道难以畅通。在四川师范大学成人教育研究所组织全体研究生对四川省的职业技术学校的调查中，半数以上的学校谈到政府的投入不足，支持不够。职业技术学校高成本与受教育者本身经济实力弱存在矛盾，各类办学资源的建设落实很不到位，国家兴办职教投入的人力、物力资源与学校的膨胀发展不成比例。学校的经费来源一般都是自筹，职教的发展主要是要社会来承担职教的成本，靠收取学生的学费，也就是把职教的成本转给了老百姓。经费不足一直是制约我国职业教育发展的一个重要因素。如何增加投入总额，如何多渠道筹措职业教育经费，应增加制度上的刚性，以法律做保障，加强职业教育经费的立法。
（三）跨部门合作，多部门管理不协调
在《中华人民共和国职业教育法》的第十一条中规定：“国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。”职业教育的发展受到多部门的管理，然而却没有明确他们的具体职责。存在各部门管理脱节，互相不沟通，造成职业教育管理的混乱。如多部门批学校，甚至一些不具备条件的学校也开始兴办职业教育。现阶段对于职业教育的准入门槛也比较低，很多民办职业教育就涌现出来了。《职业教育法》对职业学校和培训机构设立条件没有规定具体量化标准，对审批部门的不合格的审批行为处罚太轻，致使某些办学条件差、专业师资水平不高、教学水平较低的各级各类职业学校纷纷涌现。没有严格按照《职业教育法》中对职业技术学校和职业培训机构的要求审批学校，出现许多“皮包”，甚至有些是“皮包”也不带的学校。学校对职业教育的准入，劳动部门和教育部门都有审批的权利。例如在四川省峨眉山市就出现了两所同名的学校。一所是教育部门审批的，一所又具有劳动局审发的办学许可证。这样随意审批学校造成职业技术学校泛滥，应该严格控制职业技术学校的审批。
在有关职教的优惠政策涉及跨部门时，部门与部门之间有体制的障碍。如修建学校，有基本建设的行政性收费，执行这个规定的是建设部门。按教育部门的规定，职业学校、民办学校都应该是减免的。同样修建学校，修建普通中小学就减免，而修建职业技术学校和民办学校就不减免。
（四）师资队伍亟需加强
《职业教育法》中规定：“县级以上各级人民政府和有关部门应当将职业教育教师的培养和培训工作纳入教师队伍建设规划”，这是国家对职业教育师资的重视，是职业教育的教师法律地位的体现，但是却缺乏对职业教师师资的特殊规定。在职业学校中师资建设存在的问题具体有：在师资数量上，数量不够，专业课师资力量不足，缺乏技术性的师资；师资质量达不到要求，教师知识老化，专业结构失调；一线专业技术人员、实训教师严重缺编，许多教师专业不对口。人才引进困难，学校的外聘教师多，费用大，本来职业学校的经费紧张，难以支付兼职教师的费用。职业学校要根据社会的发展和需要，不断地变化专业设置，对教师的要求就比较高，因此需要加强教师的培训，要求教师经常去 企业 或高校进修，然而目前的师资培训没有跟上。由于专业设置变化快，职业教育师资的流动性也比较大。《职业教育法》中对教师的管理也应该灵活，教师能进能出，学校有权解聘自己不需要的教师，对学校急需的人才又能请进来。
职业教育中聘用一部分兼职教师任教是解决职业教育师资短缺的行之有效的办法。然而《职业教育法》、《教师法》中对兼职教师的资格认定、权利和义务等都未加以规定，因而对兼职教师的管理处于无法可依的状态，《职业教育法》中应增加对兼职教师的规定。
（五）忽视社会上的民办职教力量
《民办教育促进法》规定民办与公办同等待遇，但实际上并没有认真贯彻落实，社会上存在歧视民办教育的现象。国家规定民办与公办同等待遇，但是政府对民办学校不投入资金。虽然政策上说的是平等对待，但政府在各方面都倾向于公办学校。《职业教育法》中规定：“对农村、企业 、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办的职业学校和职业培训机构给予指导和扶持。”中央对民办职业教育只是引导性、奖励性投入，只有部分好的学校得到了资助，仍有大部分一般学校得不到投入。出现了两级分化，好的越好，差的越差。民办职业学校的经费要自筹，主要靠收取学生的学费，民办职业教育的生存空间狭小。于是出现了许多学校不规范的招生现象，如有偿招生、不负责任地承诺毕业包分配等等。民办职业教育是职业教育中的重要组成部分，要加速民办职业教育的立法，规范民办职业教育，使其健康发展。 （六）缺乏监管，职业教育行政执法的力度不够，确实相应处罚规定
关于违反职业教育的处罚规定只在附则中列出来，《职业教育法》中规定：“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。”而在职业教育领域没有单独地说明，对相关主体在职业教育领域的违法行为也没有规定。职业教育活动虽然也是教育活动，受到教育法的约束，但是职业教育有它自身的特点，教育法不能对职业教育的违法行为做出具体的处罚规定。这既显现了职业教育行政执法的软弱，又给一些个人和组织以可乘之机，在一定程度上影响了《职业教育法》的贯彻和执行效果。应增加违反《职业教育法》的相关处罚条例，明确规定不履行职业教育义务和违反职业教育法律规定要承担的行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。
二、基于以上分析，现试提出完善《职业教育法》的几点建议
（一）结合本地实际，完善职业教育法的体系建设
对现行的《职业教育法》进行修订，从宏观上把握职业教育的方向；国务院就职业教育发展的重大具体问题，制定新的《职业教育法》的行政法规；各省、自治区、直辖市结合本地实际，由地方或其常委会制定本地观察落实。再以《职业教育法》为职业教育方面的基本法，以此为前提，制定各种单项法，对职业教育的各方面进行规定和规范。这样就能构建起一个宏观和微观紧密结合、和谐的职业教育体系，促使职业教育向法制化发展。
在《职业教育法》的内容上充实高等职业教育的内容，明确高等职业教育是职业教育的重要层次。增加民办职业教育的立法，依法加强管理，规范办学行为，使其在师资队伍建设、招生和学生待遇等方面实现与公办职业学校法律地位的完全平等，促进民办职业教育可持续发展。
（二）加强职业教育体制的可操作性，完善运行机制
在完善《职业教育法》时，应该与时俱进地对职业教育的体制、实现多元化办学、调整职业教育所有制结构以及股份制、合作制、集团化等各种职业教育予以详细规定，并对职业学校在政府的宏观指导下，面向社会，根据市场规律自主办学、自我发展、自我约束做出明文规定。职业教育的运行一方面是宏观管理问题。随着政府职能的变革，目前政府主管部门对职业技术教育包得太严、管得太多、政出多门的现象要改变；另一方面是职业教育机构的活动。要破除计划 经济 体制下部门的界限和学校类型的界限等体制障碍，从规范和制度层面改变职业学校条块分割、多头管理、重复建设的状况。通过布局结构调整，积极整合和优化职业教育资源。修改和增加对职业技术教育宏观管理和对职业技术教育机构的组织和活动的规范。在市场经济条件下，需要明确职业技术教育机构独立法人的资格，扩大自主办学的范围和权利，以利于他们的发展。
我国职业教育的管理体制是不同的职业教育层次、类型由不同的部委、司局管理，甚至同一层次、同一类型的职业教育亦有不同主管部门，存在多头管理、职业交叉的现象，并且劳动保障部门、政府业务部门、行业协会与教育部门缺乏沟通衔接，教育、就业与培训之间相互分离。这种管理体制影响了职业教育的有效管理，妨碍了《职业教育法》的实施。应通过立法理顺他们之间的关系，打破部门界限，使职业教育顺利发展。
（三）确保法律的实施，强化法律检查、监督制度
有法不依，有法难依，是我国职业教育法制建设中的薄弱环节。我国现行的职业教育法律体系中缺少法律监督的明确规定，这不利于法律的实施。应结合我国实际，修改制定职业教育法律监督的主体、客体和内容，并建立教育执法与监督机制，健全和完善教师申诉制度、教育行政复议制度、教育仲裁制度、学生处分和申诉制度，探索适应我国职业教育发展的教育执法与监督制度，使一切从事职业教育的组织和个人，以及一切职业教育活动都在法律监督的范围内，保证职业教育法律法规的贯彻实施。根据全国人大常委会关于加强对法律实施情况监督的若干精神，各级人大也应定期开展对《职业教育法》的执法检查工作，强化法律监督制度。
职业教育要执法必严、违法必究。因此修改《职业教育法》时要充实违反《职业教育法》的法律责任和处罚条款，建立健全职业教育行政违法的责任承担与追究体系，对职业教育方面的违法犯罪要严厉打击，为职业教育的持续和健康发展提供良好的环境。