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[摘要]《国家中长期科学和技术发展规划纲要》确定了我国科技发展的“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，明确了科技发展的重点领域、重大专项和前沿技术，提出了创新型国家建设的总体目标，是指导我国未来15年科技发展的纲领性文件。借鉴发达国家科技发展规划与科技政策的成功经验，对于进一步修订和完善我国科技政策，全面实施国家中长期科技发展规划，加快创新型国家建设具有重要的现实意义。
[关键词]科技发展规划；自主创新；创新型国家
[中图分类号]C93
[文献标志码]A
[文章编号]1008—942X(2007)02—0025—10
增强自主创新能力，努力建设创新型国家，是党中央、国务院在关键时期作出的重大决策。2006年2月9日，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《纲要》)，为努力建设创新型国家勾画了宏伟蓝图。《纲要》提出，到2020年，我国科学技术发展的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。《纲要》的编制具有全局性、战略性和前瞻性，国务院专门成立了以温家宝总理为组长的中长期科技发展规划领导小组，参加研究的人员汇集了我国科技、经济、教育、企业和管理各界的一大批精英，骨干研究人员总数达到1050人。《纲要》起草工作经历了前期准备、框架设计、任务凝练与政策梳理、草案形成和征求意见等五个阶段，草案形成以后，先后提交国务院常务会议、中共中央政治局常委会、中共中央政治局会议审议，并广泛征求了中央和国家机关各部委、各省、自治区、直辖市的意见，先后12易其稿，历时两年多，最终完成了《纲要》的编制工作。
一、《纲要》编制的意义、内容与特点
全文四万五千多字的《纲要》，站在历史的新高度，以增强自主创新能力为主线，以建设创新型国家为奋斗目标，对我国未来15年的科技发展作出了全面部署，是指导我国未来15年科技发展的纲领性文件。
(一)《纲要》编制的重大意义
从新世纪我国科技、经济和社会发展的战略全局来看，《纲要》编制具有深刻的历史背景和重大的现实意义，是应对世界科技革命、加快我国科技发展和实现我国经济可持续发展的迫切需要[1]。
一是应对世界科技革命的迫切需要。当今时代已步入了一个科技创新不断涌现的重要时期。从上世纪中叶开始的世界新科技革命和科学技术的重大发现、发明和广泛应用，推动了世界范围内生产力、生产方式、生活方式和经济社会结构的深刻变化，同时加快了全球生产要素的流动和产业转移，使经济格局和安全格局发生了巨变。进入21世纪以后，世界新科技革命发展的势头更加迅猛，正在孕育着新的重大突破。可以说，科技竞争已成为国家综合国力竞争的制高点。在当今的时代，谁在科技创新方面占据了优势，谁就在发展上掌握了主动。要掌握发展的主动权，就必须紧紧地把握世界科技发展的趋势，抓住机遇，迎接挑战，加快科技发展，提高国家的综合竞争力。因此，需要我们及时地对我国的科技发展作出战略性、全局性和前瞻性的部署。
二是加快我国科技发展的迫切需要。建国五十多年特别是改革开放以来，我国取得了一批以“两弹一星”、载人航天、杂交水稻、高性能计算机、基因组研究等为标志的重大科技成就，拥有了一批在农业、工业领域具有重要作用的自主知识产权技术，促进了一批高新技术产业群的迅速崛起。但我国在科技发展过程中还存在着不少问题：科技资源配置不合理、效率低下，科技管理体制难以适应新世纪经济社会发展的需求；科技投入强度较低，与发达国家还存在着较大的差距；科技发展的法律法规不健全，发展的政策环境欠佳；学术浮躁和学术腐败问题愈演愈烈。这些问题的存在严重地制约了我国的科技发展，影响了自主创新能力的提高，需要在国家中长期科技发展规划中予以通盘考虑，并以改革和创新的精神，从法律、体制和机制上予以根本解决。
三是实现我国经济可持续发展的迫切需要。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。1978—2005年，国内生产总值增长了12．2倍，年均增长率高达9．4％，是同期世界经济增长最快的国家。但同时我们也应该清醒地认识到，我国的经济增长是资源依赖型的粗放式增长。据预测，在我国45种主要矿产资源中，2010年可以保证消费需求的矿产只有21种；到2020年可以保证需求的矿产只有9种，我国的石油供需缺口将高达2．5—4．3亿吨。我国劳动力、资源、投资和土地等要素对经济增长的边际贡献率已出现了递减的趋势，科技创新的重要性明显上升。因此，我国必须走出一条资源消耗低、环境污染少、经济效益好的新型工业化道路，必须大力推进科技进步和科技创新，推动经济增长从资源依赖型转向创新驱动型，推动经济发展切实转入科学发展的轨道。这就迫切需要我们站在国家前途和民族命运的战略高度，制定新时期的国家中长期科技发展规划，对未来15年的科技发展进行总体安排。
(二)《纲要》的基本内容
《纲要》全文共分十个部分[2]，从全面贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的全局出发，确定了我国科技发展“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的十六字指导方针，提出了建设创新型国家的总体目标。《纲要》将能源、水和矿产资源、环境、农业、制造业、交通运输业、信息产业及现代服务业、人口与健康、城镇化与城市发展、公共安全和国防等11个国民经济和社会发展领域确定为“亟待科技提供支撑”的重点领域，并从中选择任务明确、有可能在近期取得技术突破的68项优先主题进行重点安排。
重大专项是为了实现国家目标，通过核心技术突破和资源集成，在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，是中国科技发展的重中之重。《纲要》部署了包括探月工程和载人航天在内的16个具有战略意义的重大专项，涉及信息、生物等战略产业领域，以及能源、资源、环境和人民健康等重大紧迫问题。前沿技术是高技术领域中具有前瞻性、先导性和探索性的重大技术，是未来高技术更新换代和新兴产业发展的重要基础。《纲要》重点安排了生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造技术、先进能源技术、海洋技术、激光技术和空天技术等8个技术领域的27项前沿技术。
从学科发展、科学前沿问题、国家重大战略需求和重大科学研究计划四个层面，《纲要》对我国未来15年的基础研究作了部署，遴选出8个科学前沿问题：生命过程的定量研究和系统整合，凝聚态物质与新效应，物质深层次结构和宇宙大尺度物理学规律，核心数学及其在交叉领域的应用，地球系统过程与资源、环境和灾害效应，脑科学与认知科学，新物质创造与转化的化学过程，以及科学实验与观测方法、技术和设备的创新；确定了包括人类健康与疾病的生物学基础、农业生物遗传改 良和农业可持续发展中的科学问题等10项面向国家重大战略需求的基础研究；重点部署了包括蛋白质、量子调控、纳米、发育与生殖研究等4项重大科学研究计划。
《纲要》确定了深化我国科技体制改革的指导思想，明确了未来15年科技体制改革的重点任务，包括支持和鼓励企业成为技术创新主体、建立现代科研院所制度、推进科技管理体制改革、全面推进中国特色国家创新体系建设。
针对当前我国科技发展的主要矛盾和突出问题，《纲要》研究制定了推进我国科技发展的系列政策，包括：实施激励企业技术创新的财税政策；加强对引进技术的消化、吸收和再创新；实施促进自主创新的政府采购；实施知识产权战略和技术标准战略；实施促进创新创业的金融政策。
《纲要》提出了加强我国科技投入和科技基础条件平台建设的基本措施：建立多元化、多渠道的科技投入体系；调整和优化投入结构；加强科技基础条件平台建设；建立科技基础条件平台的共享机制。
人才是最宝贵、最重要的战略资源。《纲要》提出了加强我国人才队伍建设的五方面措施：加快培养造就一批具有世界前沿水平的高级专家；充分发挥教育在创新人才培养中的重要作用；支持企业培养和吸引科技人才；加大吸引留学和海外高层次人才工作力度；构建有利于创新人才成长的文化环境。
(三)《纲要》的主要特点
建国以来，我国先后七次编制科技发展规划。这次《纲要》在发展思路上，明确提出了把自主创新作为未来科技发展指导方针的核心思想；在发展战略上，把解决国民经济和社会发展中的突出问题放在优先位置；在发展政策上，把建立以企业为主体的技术创新体系作为科技体制改革的重心。《纲要》的主要特点包括以下几个方面：
第一，把自主创新确定为国家战略。《纲要》突出自主创新，并以此为主线贯通全篇。《纲要》指出，必须把提高自主创新能力作为国家战略贯彻到现代化建设的各个方面，贯彻到各个产业、行业和地区，提高国家竞争力。第二，支持和鼓励企业成为技术创新主体。长期以来，我国的科技活动主要集中在科研院所，企业被边缘化。而今天在国际上展现国家竞争实力的恰恰是企业。《纲要》强调以建立企业为主体、产学研结合的技术创新体系为突破口，全面推进国家创新体系建设，提高国家的自主创新能力。第三，勾画了创新型国家建设的具体目标。到2020年，全社会研究开发投入占GDP的比重提高到2．5％以上，科技进步贡献率达到60％以上，对外技术依存度降低到30％以下，本国人发明专利年度授权量和国际科学论文被引用数均进入世界前五位。第四，明确了现阶段国家创新体系建设的重点任务。即，建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系；建设科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系；建设军民结合的国防科技创新体系；建设各具特色的区域创新体系；建设社会化、网络化的科技中介服务体系。第五，将科研道德建设列入规划之内。近年来，学术浮躁和学术腐败愈演愈烈，已引起全社会的普遍关注。政府将科研道德建设列入规划之内，旨在加强科研职业道德建设，遏制科学技术研究中的浮躁风气和学术中的不良风气。第六，突出了科普工作的重要地位。《纲要》提出，要以促进人的全面发展为目标，提高全民科学文化素质，并提出了具体的措施：实施全民科学素质行动计划，普及科学知识；加强国家科普能力建设，提高科普场馆运营质量；建立科普事业的良性运行机制，推进公益性科普事业体制与机制改革。第七，加强军民结合的统筹和协调。鼓励军口科研机构承担民用科技任务；国防研究开发工作向民口科研机构和企业开放；扩大军品采购向民口科研机构和企业采购的范围。统筹部署和协调军民基础研究，加强军民高技术研究开发力量的集成，建立军民有效互动的协作机制。
二、发达国家的科技规划与科技政策
发达国家都把推动科技创新作为国家战略，强化科技投入，加强基础研究，加快科技成果转化和高技术产业的发展，为经济社会发展注入持续的动力。20世纪90年代以来，发达国家纷纷制定新的科技发展规划，出台新的科技政策。
(一)美国
美国没有类似中国的国家中长期科技发展综合规划，但有类似的政府政策指导性文件。克林顿政府组阁后不久，美国就发表了一系列政策文件，如《技术为经济增长服务：增强经济实力的新方针》(1993年)、《科学与国家利益》(1994年)、《技术与国家政策》(1996年)、《改变21世纪的科学与技术：致国会的报告》。克林顿成立了内阁级的国家科学技术委员会(NSTC)，并亲自担任主席[3]194。
在科学政策上，《科学与国家利益》明确提出了美国政府发展科学的国家目标：保护在所有科学知识前沿的领先地位；增进基础研究与国家目标之间的联系；鼓励合作伙伴以推动对基础科学的工程学的投资，有效地利用人力、物力和财力资源；造就21世纪最优秀的科学家和工程师；提高美国人民的科学技术素养。五个目标的重点是对符合国家目标的基础研究和教育提供持续的支持。
在技术政策上，《技术与国家利益》明确提出了技术发展的国家目标：联邦政府在技术政策中的首要作用是为民间创造一个商业环境，包括为新技术发展与商业化消除法律、政府规则和经济上的障碍；鼓励民用技术的发展、商业化和应用。为研发21世纪的具有世界先进水平的技术，促进商业繁荣和发展，联邦政府必须加强对基础设施的投资；促进军事和商业、工业的合作与融合，使其既能满足国防，又能满足民用技术的需求，既有效率，又有效果；培育一批具有世界先进水平的、能适应知识经济快速发展的劳动大军。
美国政府明确提出，国家的目标之一就是在科学技术方面保持全面领先。为此，美国政府不断强化对R&D的投入。2004年，美国的R&D投入高达3125亿美元，远远超过日本、德国、法国和英国等其他发达国家，而且近十年间年均增长率高达6．3％，远远高于经济增长的速度(如表1所示)。为确保美国科技的领先地位，布什总统提出了科技发展的新方案，未来10年内，美国加倍扩增R&D经费，加强对纳米科技、超级计算机应用、新能源开发等领域的R&D投入；鼓励私人部门加强对R&D的长期投入，对民间企业的R&D投入实施税收优惠鼓励。
(二)日本
1996年，日本政府制定了第一个科技发展规划(1996—2000年)，旨在建立一个以科技创造力为基础的日本。通过实施第一个科技发展规划，日本大大提高了科技水平。1996—1999年，R&D经费持续增长，科技预算投入总额高达13．3万亿日元，R&D环境得以明显改善。
2001年，日本内阁会议通过了第二个科技发展规划(2001—2005年)，其主要特点是强化了科技投入力度，突出了生物技术、信息技术、环境技术和纳米技术等4个重点领域，并确保了重点领域对人才、资金和设施等战略资源的需求。在第二个科技发展规划中，日本政府提出要在50年内获得30个诺贝尔奖，这在世界上引起了很大的争论。但日本综合科技会议议员井村裕夫解释说，30 个诺贝尔奖这个数字是考虑到比英国少，但要比德国多而设定的，绝不是荒唐的举动。之所以设定这个目标，是要让受国家资助的科研人员有一个更明确的奋斗目标。
2006年起，日本开始实施第三个科技发展规划(2006—2010年)。该规划确定了生命科学、信息通讯、环境科学、纳米和材料科学等8个领域的273项具体政策目标，制定了62项重中之重的投资领域——“战略重点科学政策”。在“战略重点科学政策”中确立了四大国家重要骨干技术项目：下一代超级计算机、海洋地球观测勘查系统、高速增殖核反应堆(FBR)循环技术、宇宙空间输送系统。在第三个科技发展规划中，日本科技总投资将达到25万亿日元(约合2 126亿美元)[4]10。
(三)英国
在英国，科技发展主要是让市场发挥主导作用，让市场引导企业发展，长期以来政府并不制定中长期科技发展规划。2004年7月，英国发布了《2004—2014年科学与创新投入框架》(Science&Innovation Investment Framework 2004—2014)规划，这是英国第一次制定中长期科技发展规划。
该规划试图在未来几年中建立起英国科学、研究和创新体系，对知识基础(knowledge base)、更有效的知识转换和公共服务创新方面加强投入，将创新转变成商业机会，促进英国经济的增长。具体目标：(1)将英国最优秀的研究中心建设成为世界级的研究中心，继续保持世界第二大研究强国的地位；(2)继续改善大学和研究机构知识转移和产业化的能力，达到世界领先水平；(3)10年内，将企业的R&D投入从现在占GDP的1．25％提高到1．7％；(4)加强对科学家、工程师和技术专家的培养；(5)为英国优秀大学和国家实验室提供持续的财政支持；(6)改善公众对科学的认识和理解，引导公众对科学的态度，建立对科学的信心。
该规划还预测未来10年英国经济的年平均增长率为2．5％，通过贸工部和教育技能部对科技的投入年平均增长率将高达5．8％，R&D的投入强度从2002年的1．9％增加到2014年的2．5％，R&D投入总额由225亿英镑增加到390亿英镑，约增加165亿英镑，增幅达到75％[5]。
(四)德国
德国政府一贯不搞长远的科技发展规划，他们认为这既不切实际，也很难做到，因为科技发展速度往往难以预料，经常受到政府任期以及经济发展的限制。政府对国家科技发展的导向，是通过实施重点领域或重点专业的科学规划来实现的。科学预算以及重点领域、重点专业的科学规划由联邦教育研究部负责制定，保证计划决策、执行和监督三方的相互独立。
联邦德国的政府财政制度采用5年滚动性计划方法。主管教育和科学研究的联邦教育研究部负责汇总德国政府的科学预算，然后交议会审议通过。联邦教育研究部立足于经济与社会发展的需要，每4年向议会提交一份德国科学形势报告(即联邦政府研究报告)，介绍科技发展尤其是正在进行的各个重点科技领域的发展进程和目标，并提出下一届政府的重点科技领域及其发展规划。
(五)韩国
2000年6月，经韩国国家科学技术会议(NSTC)批准，韩国科技部公布了长期科技发展规划：《2025年构想：韩国科技发展长远规划》。规划中提出的重点领域有：信息技术、材料科学、生命科学、机械电子学、能源与环境科学。其远景目标是：到2015年，韩国要成为亚太地区的主要研究中心，巩固科学研究基础，营造一种推动科技发展的新氛围；到2025年，在一些与七大国水平相当的领域内，韩国将确保科技的竞争力。
为了实现这些目标，韩国政府确立了科技政策调整的新思路：一是要求科技开发战略由过去的跟踪模仿向创造转变；二是国家科技管理体制由过去部门分散型向综合协调型转变；三是科技开发由强调投入和拓展研究领域向提高研究质量和强化科技成果产业化转变；四是国家科技开发体制通过引入竞争机制，由政府资助研究机构为主向产学研均衡发展转变[6]。
三、国外的主要经验及对中国的借鉴作用
他山之石，可以攻玉。深入地认识和了解国外科技规划与科技政策的主要特点与成功经验，从中探讨出一些有价值的东西，对进一步修订和完善我国科技政策，全面实施国家中长期科技发展规划，加快创新型国家建设具有重要的意义。
(一)不断提高R&D投入强度
近年来，世界各国都在不断地加大对科技的投入力度，试图通过提高科技创新能力在国际竞争中胜出。R&D投入强度(研究发展经费投入占GDP比重)是国际通用的反映科技实力的重要指标，也是衡量一个国家自主创新能力和水平的重要标尺。2004年，世界上发达国家的R&D投入强度通常在2％以上，其中，以色列超过了4％，瑞典、芬兰、日本超过了3％，韩国达到2．85％，美国也达到了2．68％(如图1所示)。在发达国家当中，英国的R＆D投入强度相对较低，仅为1．88％。在此背景下，在《2004—2014年科学与创新投入框架》中，英国提出了加大科技投入的决定，到2014年，英国R&D投入强度达到2．5％的目标。
20世纪90年代，我国R&D投入强度一直在0．7％左右徘徊，1999年以后开始迅速提高，到2005年，我国的R&D投入强度达到1．34％，在发展中国家中处于首位，但与世界发达国家的水平还有较大差距。《纲要》明确规定，到2010年我国R&D投入强度达到2％，到2020年达到2．5％。因此，中国政府必须采取强有力的政策措施，在充分发挥政府引导作用的同时，建立多元化、多渠道的投入体系，以确保实现《纲要》提出的目标。
(二)强化对基础研究的投入
对于基础研究的重要性，各国已经形成了共识，普遍认为基础研究是创新的源头，国家综合国力的竞争已明显前移到基础研究。创新型国家无不重视基础研究，即使在预算紧张时期都不遗余力地加强基础研究的投入。
韩国计划将基础研究经费占R&D的比重从2003年的14．5％大幅度增加到2007年的25％，试图到2015年成为亚太地区的主要研究中心，到2025年成为世界七个科技强国之一。在财政紧缩的情况下，日本仍然持续增加对基础研究的投入，并在第三个科技发展规划中提出了基础研究战略。保持基础研究的高水平也是当前德国科技政策的核心目标。20世纪80年代以来，德国的基础研究投入约占R&D经费的20％，远超过美国(12％)、日本(13％)。在联邦政府提供的R&D经费中，基础研究投入持续增长，从1981年的25亿马克(占24％)增长到1990年的43亿马克(占28．2％)，至1991年又增长到49亿马克(占29．1％)。1992年以来，德国基础研究投入强度通常保持在30％左右。美国是世界上对基础研究投入最大的国家，这也是美国的科技实力和经济实力始终处于世界前列的重要原因。2005年，美国联邦政府的基础研究实际投入为268．4亿美元，2006年预算为265．36亿美元。2007年的“美国竞争力计划”提出，在未来10年，几个主要联邦科学机 构(国家科学基金会、能源部科学局、国家标准与技术研究院)的投入将翻一番，这些机构都资助物质科学与工程领域的基础研究。2007年，美国政府对基础研究的投入将达到282亿美元。
长期以来，我国基础研究不但在投入总量上与发达国家无法相比，而且在投入强度上也明显低于发达国家(如图2所示)。2005年，我国基础研究的投入强度为5．4％，而发达国家通常为20％左右，相对较低的日本也在10％以上。
基础研究作为新知识产生的源泉和新发明创造的先导，是国家长期科技发展和国际竞争力提升的重要基础。基础研究投入不足，不仅难以实现《纲要》提出的基础研究发展目标，也难以支撑我国进入创新型国家的行列。因此，我国需要建立强有力的保障机制，在逐步提高R&D投入强度的同时，稳定地增加对基础研究的投入，使基础研究投入强度尽快达到10％以上的水平。
(三)突出人才战略的重要地位
20世纪80年代以来，随着高科技的迅猛发展，美国加大了人才战略实施的力度，在培养人才、吸引人才、争夺人才和使用人才等诸多环节都采取了一系列强有力的措施，包括：(1)以加强名牌大学建设为依托，加快培养人才；(2)以高科技园区和众多研发机构为载体，多方吸引国外人才；(3)抓住特殊机遇，争夺和抢购人才；(4)实施跨国办学，推动人才的流动。日本也意识到，确保一流人才的质和量是实现科技立国战略的当务之急。为此，日本在第三个科技发展规划中将人才战略置于首要地位，并制定有利于优秀人才辈出的激励性政策，构筑新形势下人才战略支撑体系。英国在《2004—2014年科学与创新投入框架》中提出，要加大对科技与工程人才的培养力度，大幅度提高从事科技与工程教育教师的待遇，吸引更多优秀人才从事科技与工程教育，以满足英国经济增长的需求。
我国科技人才规模近6000万，位居世界首位，但高层次人才十分短缺，能跻身国际前沿、参与国际竞争的战略科学家更是凤毛麟角。据统计，在158个国际一级科学组织及其包含的1566个主要二级组织中，我国参与领导层的科学家仅占总数的2．26％，其中在一级科学组织担任主席的仅1名，在二级组织担任主席的仅占1％。因此，我们必须认真地借鉴发达国家的经验，加快实施人才强国战略，加强人才队伍建设，培养造就一批具有世界前沿水平的高级人才。
(四)高度重视科技成果转化和产业化
美国于20世纪80年代初，创建了专门为中小企业提供全方位服务的小企业发展中心、中小企业信息中心和生产力促进中心等科技中介机构。小企业发展中心得到政府的高度重视和支持，被明确为非营利性机构，运行经费来自联邦政府和州政府等。目前已形成庞大的全国性网络，共有57个州中心和950个分中心，成为推动美国科技成果产业化和经济持续增长的重要力量。英国建立了多层次、全方位的科技成果产业化服务体系，可分为三个层面：政府层面、公共层面和私人层面。政府在全国各地建立了240个地区性的“企业联系办公室”，旨在促进当地企业与大学、研究机构以及金融机构等的联系，快速实现科技成果的转化与推广。公共科技中介咨询机构是最核心的科技咨询群体，如英国皇家学会、皇家工程院、研究理事会和大学科技政策研究机构等都具有科技咨询的职能。私人中介公司是以盈利为目的的独立科技中介机构，是英国科技中介机构的主体。德国制定了一系列重点支持科技成果转化和产业化的政策，主要包括：积极资助向中小企业转让科技成果；创建面向科技成果转化的风险投资基金；强化中小企业与科研单位的合作。1996年，德国政府出台了支持中小企业的信贷计划，所筹集的低息贷款资金突破了10亿马克。德国政府非常重视风险投资，政府提供的经费主要用于风险担保，政府以12％的风险担保引来了88％的私人投资。
目前，我国的科技成果转化率和产业化率都很低，许多成果仅仅停留在实验室的阶段。发达国家科技成果的转化率通常在50％—60％，而我国还不到30％。因此，我们必须加强应用研究的力量，激励企业研究开发，将产学研有机地结合起来，克服科研机构与企业脱节的弊端，提高科技转化成生产力的能力。这是我国目前加快创新型国家建设中的当务之急。
(五)建立健全科技法律法规体系
美国联邦政府在科技发展中的主要作用体现在：以间接干预为主，主要是通过制定强有力的科技法律法规，创造一个有利于科技发展的大环境。从理论上讲，美国的一切科技活动都是有法律依据的。美国的科技立法分为五大类：基本法(1976年的《国家科技政策、组织和重点法》)、机构法、税法、授权法、专项法(如促进科技成果转化的法律、知识产权法、专利法等)，这些法律为美国的科技发展提供了坚实的保障。美国每制定一个科技计划或成立一个研究机构，都会制定相应的法律进行管理，并及时地对法律进行废、改、立。1995年，日本出台了《科学技术基本法》，这是日本科学技术政策的基本框架，是推动日本在21世纪实现“科学技术创造立国”、振兴科学技术的强有力的纲领性法律。其主要内容包括：发挥研究人员的创造性，发展基础研究、应用研究以及产品开发，实现科学技术与社会的协调，振兴科学技术；明确规定国家以及地方公共团体在科学技术振兴方面的责任；为了全面推进科学技术振兴政策的实施，政府必须制定科学技术基本规划；为了创建一个良好的研究开发环境，国家必须制定与实施相关政策。在科技法律法规方面，韩国先后出台了《科技振兴法》、《技术开发促进法》、《技术开发投资促进法》等法律。2001年，韩国制定了《科学技术基本法》；2004年，修订了《政府组织法》和《科学技术基本法》，进一步提高了科技部的统筹协调能力。韩国政府提出了今后5年将科技投入翻一番的宏伟目标。
目前我国正在致力于建立社会主义市场经济体制，我们不能再走以前计划经济的老路，把政府作为科技投入和实施的最大实体。政府在推动科技发展中的主要作用是制定、修改和完善法律法规，建立健全法律法规体系，引导企业加强对技术创新的投入力度，使企业真正成为技术创新的主体。
[收稿日期]2006—10—25
[本刊网址·在线杂志]http：//www．journals．zju．edu．cn／soc
[基金项目]国家社会科学基金重点资助项目(06AJY006)；浙江省软科学重点资助项目(2006C25018)
[作者简介]1．范柏乃(1965-)，男，浙江兰溪人，浙江大学公共管理学院政府管理系教授，管理学博士，主要从事地方政府管理、技术创新管理和创业投资管理研究；2．蓝志勇(1956-)，男，美国亚利桑那州立大学公共管理系教授，行政学博士，主要从事行政学和公共政策研究。
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。
[关键词]科技发展规划；自主创新；创新型国家
[中图分类号]C93
[文献标志码]A
[文章编号]1008—942X(2007)02—0025—10
增强自主创新能力，努力建设创新型国家，是党中央、国务院在关键时期作出的重大决策。2006年2月9日，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《纲要》)，为努力建设创新型国家勾画了宏伟蓝图。《纲要》提出，到2020年，我国科学技术发展的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。《纲要》的编制具有全局性、战略性和前瞻性，国务院专门成立了以温家宝总理为组长的中长期科技发展规划领导小组，参加研究的人员汇集了我国科技、经济、教育、企业和管理各界的一大批精英，骨干研究人员总数达到1050人。《纲要》起草工作经历了前期准备、框架设计、任务凝练与政策梳理、草案形成和征求意见等五个阶段，草案形成以后，先后提交国务院常务会议、中共中央政治局常委会、中共中央政治局会议审议，并广泛征求了中央和国家机关各部委、各省、自治区、直辖市的意见，先后12易其稿，历时两年多，最终完成了《纲要》的编制工作。
一、《纲要》编制的意义、内容与特点
全文四万五千多字的《纲要》，站在历史的新高度，以增强自主创新能力为主线，以建设创新型国家为奋斗目标，对我国未来15年的科技发展作出了全面部署，是指导我国未来15年科技发展的纲领性文件。
(一)《纲要》编制的重大意义
从新世纪我国科技、经济和社会发展的战略全局来看，《纲要》编制具有深刻的历史背景和重大的现实意义，是应对世界科技革命、加快我国科技发展和实现我国经济可持续发展的迫切需要[1]。
一是应对世界科技革命的迫切需要。当今时代已步入了一个科技创新不断涌现的重要时期。从上世纪中叶开始的世界新科技革命和科学技术的重大发现、发明和广泛应用，推动了世界范围内生产力、生产方式、生活方式和经济社会结构的深刻变化，同时加快了全球生产要素的流动和产业转移，使经济格局和安全格局发生了巨变。进入21世纪以后，世界新科技革命发展的势头更加迅猛，正在孕育着新的重大突破。可以说，科技竞争已成为国家综合国力竞争的制高点。在当今的时代，谁在科技创新方面占据了优势，谁就在发展上掌握了主动。要掌握发展的主动权，就必须紧紧地把握世界科技发展的趋势，抓住机遇，迎接挑战，加快科技发展，提高国家的综合竞争力。因此，需要我们及时地对我国的科技发展作出战略性、全局性和前瞻性的部署。
二是加快我国科技发展的迫切需要。建国五十多年特别是改革开放以来，我国取得了一批以“两弹一星”、载人航天、杂交水稻、高性能计算机、基因组研究等为标志的重大科技成就，拥有了一批在农业、工业领域具有重要作用的自主知识产权技术，促进了一批高新技术产业群的迅速崛起。但我国在科技发展过程中还存在着不少问题：科技资源配置不合理、效率低下，科技管理体制难以适应新世纪经济社会发展的需求；科技投入强度较低，与发达国家还存在着较大的差距；科技发展的法律法规不健全，发展的政策环境欠佳；学术浮躁和学术腐败问题愈演愈烈。这些问题的存在严重地制约了我国的科技发展，影响了自主创新能力的提高，需要在国家中长期科技发展规划中予以通盘考虑，并以改革和创新的精神，从法律、体制和机制上予以根本解决。
三是实现我国经济可持续发展的迫切需要。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。1978—2005年，国内生产总值增长了12．2倍，年均增长率高达9．4％，是同期世界经济增长最快的国家。但同时我们也应该清醒地认识到，我国的经济增长是资源依赖型的粗放式增长。据预测，在我国45种主要矿产资源中，2010年可以保证消费需求的矿产只有21种；到2020年可以保证需求的矿产只有9种，我国的石油供需缺口将高达2．5—4．3亿吨。我国劳动力、资源、投资和土地等要素对经济增长的边际贡献率已出现了递减的趋势，科技创新的重要性明显上升。因此，我国必须走出一条资源消耗低、环境污染少、经济效益好的新型工业化道路，必须大力推进科技进步和科技创新，推动经济增长从资源依赖型转向创新驱动型，推动经济发展切实转入科学发展的轨道。这就迫切需要我们站在国家前途和民族命运的战略高度，制定新时期的国家中长期科技发展规划，对未来15年的科技发展进行总体安排。
(二)《纲要》的基本内容
《纲要》全文共分十个部分[2]，从全面贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的全局出发，确定了我国科技发展“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的十六字指导方针，提出了建设创新型国家的总体目标。《纲要》将能源、水和矿产资源、环境、农业、制造业、交通运输业、信息产业及现代服务业、人口与健康、城镇化与城市发展、公共安全和国防等11个国民经济和社会发展领域确定为“亟待科技提供支撑”的重点领域，并从中选择任务明确、有可能在近期取得技术突破的68项优先主题进行重点安排。
重大专项是为了实现国家目标，通过核心技术突破和资源集成，在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，是中国科技发展的重中之重。《纲要》部署了包括探月工程和载人航天在内的16个具有战略意义的重大专项，涉及信息、生物等战略产业领域，以及能源、资源、环境和人民健康等重大紧迫问题。前沿技术是高技术领域中具有前瞻性、先导性和探索性的重大技术，是未来高技术更新换代和新兴产业发展的重要基础。《纲要》重点安排了生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造技术、先进能源技术、海洋技术、激光技术和空天技术等8个技术领域的27项前沿技术。
从学科发展、科学前沿问题、国家重大战略需求和重大科学研究计划四个层面，《纲要》对我国未来15年的基础研究作了部署，遴选出8个科学前沿问题：生命过程的定量研究和系统整合，凝聚态物质与新效应，物质深层次结构和宇宙大尺度物理学规律，核心数学及其在交叉领域的应用，地球系统过程与资源、环境和灾害效应，脑科学与认知科学，新物质创造与转化的化学过程，以及科学实验与观测方法、技术和设备的创新；确定了包括人类健康与疾病的生物学基础、农业生物遗传改 良和农业可持续发展中的科学问题等10项面向国家重大战略需求的基础研究；重点部署了包括蛋白质、量子调控、纳米、发育与生殖研究等4项重大科学研究计划。
《纲要》确定了深化我国科技体制改革的指导思想，明确了未来15年科技体制改革的重点任务，包括支持和鼓励企业成为技术创新主体、建立现代科研院所制度、推进科技管理体制改革、全面推进中国特色国家创新体系建设。
针对当前我国科技发展的主要矛盾和突出问题，《纲要》研究制定了推进我国科技发展的系列政策，包括：实施激励企业技术创新的财税政策；加强对引进技术的消化、吸收和再创新；实施促进自主创新的政府采购；实施知识产权战略和技术标准战略；实施促进创新创业的金融政策。
《纲要》提出了加强我国科技投入和科技基础条件平台建设的基本措施：建立多元化、多渠道的科技投入体系；调整和优化投入结构；加强科技基础条件平台建设；建立科技基础条件平台的共享机制。
人才是最宝贵、最重要的战略资源。《纲要》提出了加强我国人才队伍建设的五方面措施：加快培养造就一批具有世界前沿水平的高级专家；充分发挥教育在创新人才培养中的重要作用；支持企业培养和吸引科技人才；加大吸引留学和海外高层次人才工作力度；构建有利于创新人才成长的文化环境。
(三)《纲要》的主要特点
建国以来，我国先后七次编制科技发展规划。这次《纲要》在发展思路上，明确提出了把自主创新作为未来科技发展指导方针的核心思想；在发展战略上，把解决国民经济和社会发展中的突出问题放在优先位置；在发展政策上，把建立以企业为主体的技术创新体系作为科技体制改革的重心。《纲要》的主要特点包括以下几个方面：
第一，把自主创新确定为国家战略。《纲要》突出自主创新，并以此为主线贯通全篇。《纲要》指出，必须把提高自主创新能力作为国家战略贯彻到现代化建设的各个方面，贯彻到各个产业、行业和地区，提高国家竞争力。第二，支持和鼓励企业成为技术创新主体。长期以来，我国的科技活动主要集中在科研院所，企业被边缘化。而今天在国际上展现国家竞争实力的恰恰是企业。《纲要》强调以建立企业为主体、产学研结合的技术创新体系为突破口，全面推进国家创新体系建设，提高国家的自主创新能力。第三，勾画了创新型国家建设的具体目标。到2020年，全社会研究开发投入占GDP的比重提高到2．5％以上，科技进步贡献率达到60％以上，对外技术依存度降低到30％以下，本国人发明专利年度授权量和国际科学论文被引用数均进入世界前五位。第四，明确了现阶段国家创新体系建设的重点任务。即，建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系；建设科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系；建设军民结合的国防科技创新体系；建设各具特色的区域创新体系；建设社会化、网络化的科技中介服务体系。第五，将科研道德建设列入规划之内。近年来，学术浮躁和学术腐败愈演愈烈，已引起全社会的普遍关注。政府将科研道德建设列入规划之内，旨在加强科研职业道德建设，遏制科学技术研究中的浮躁风气和学术中的不良风气。第六，突出了科普工作的重要地位。《纲要》提出，要以促进人的全面发展为目标，提高全民科学文化素质，并提出了具体的措施：实施全民科学素质行动计划，普及科学知识；加强国家科普能力建设，提高科普场馆运营质量；建立科普事业的良性运行机制，推进公益性科普事业体制与机制改革。第七，加强军民结合的统筹和协调。鼓励军口科研机构承担民用科技任务；国防研究开发工作向民口科研机构和企业开放；扩大军品采购向民口科研机构和企业采购的范围。统筹部署和协调军民基础研究，加强军民高技术研究开发力量的集成，建立军民有效互动的协作机制。
二、发达国家的科技规划与科技政策
发达国家都把推动科技创新作为国家战略，强化科技投入，加强基础研究，加快科技成果转化和高技术产业的发展，为经济社会发展注入持续的动力。20世纪90年代以来，发达国家纷纷制定新的科技发展规划，出台新的科技政策。
(一)美国
美国没有类似中国的国家中长期科技发展综合规划，但有类似的政府政策指导性文件。克林顿政府组阁后不久，美国就发表了一系列政策文件，如《技术为经济增长服务：增强经济实力的新方针》(1993年)、《科学与国家利益》(1994年)、《技术与国家政策》(1996年)、《改变21世纪的科学与技术：致国会的报告》。克林顿成立了内阁级的国家科学技术委员会(NSTC)，并亲自担任主席[3]194。
在科学政策上，《科学与国家利益》明确提出了美国政府发展科学的国家目标：保护在所有科学知识前沿的领先地位；增进基础研究与国家目标之间的联系；鼓励合作伙伴以推动对基础科学的工程学的投资，有效地利用人力、物力和财力资源；造就21世纪最优秀的科学家和工程师；提高美国人民的科学技术素养。五个目标的重点是对符合国家目标的基础研究和教育提供持续的支持。
在技术政策上，《技术与国家利益》明确提出了技术发展的国家目标：联邦政府在技术政策中的首要作用是为民间创造一个商业环境，包括为新技术发展与商业化消除法律、政府规则和经济上的障碍；鼓励民用技术的发展、商业化和应用。为研发21世纪的具有世界先进水平的技术，促进商业繁荣和发展，联邦政府必须加强对基础设施的投资；促进军事和商业、工业的合作与融合，使其既能满足国防，又能满足民用技术的需求，既有效率，又有效果；培育一批具有世界先进水平的、能适应知识经济快速发展的劳动大军。
美国政府明确提出，国家的目标之一就是在科学技术方面保持全面领先。为此，美国政府不断强化对R&D的投入。2004年，美国的R&D投入高达3125亿美元，远远超过日本、德国、法国和英国等其他发达国家，而且近十年间年均增长率高达6．3％，远远高于经济增长的速度(如表1所示)。为确保美国科技的领先地位，布什总统提出了科技发展的新方案，未来10年内，美国加倍扩增R&D经费，加强对纳米科技、超级计算机应用、新能源开发等领域的R&D投入；鼓励私人部门加强对R&D的长期投入，对民间企业的R&D投入实施税收优惠鼓励。
(二)日本
1996年，日本政府制定了第一个科技发展规划(1996—2000年)，旨在建立一个以科技创造力为基础的日本。通过实施第一个科技发展规划，日本大大提高了科技水平。1996—1999年，R&D经费持续增长，科技预算投入总额高达13．3万亿日元，R&D环境得以明显改善。
2001年，日本内阁会议通过了第二个科技发展规划(2001—2005年)，其主要特点是强化了科技投入力度，突出了生物技术、信息技术、环境技术和纳米技术等4个重点领域，并确保了重点领域对人才、资金和设施等战略资源的需求。在第二个科技发展规划中，日本政府提出要在50年内获得30个诺贝尔奖，这在世界上引起了很大的争论。但日本综合科技会议议员井村裕夫解释说，30 个诺贝尔奖这个数字是考虑到比英国少，但要比德国多而设定的，绝不是荒唐的举动。之所以设定这个目标，是要让受国家资助的科研人员有一个更明确的奋斗目标。
2006年起，日本开始实施第三个科技发展规划(2006—2010年)。该规划确定了生命科学、信息通讯、环境科学、纳米和材料科学等8个领域的273项具体政策目标，制定了62项重中之重的投资领域——“战略重点科学政策”。在“战略重点科学政策”中确立了四大国家重要骨干技术项目：下一代超级计算机、海洋地球观测勘查系统、高速增殖核反应堆(FBR)循环技术、宇宙空间输送系统。在第三个科技发展规划中，日本科技总投资将达到25万亿日元(约合2 126亿美元)[4]10。
(三)英国
在英国，科技发展主要是让市场发挥主导作用，让市场引导企业发展，长期以来政府并不制定中长期科技发展规划。2004年7月，英国发布了《2004—2014年科学与创新投入框架》(Science&Innovation Investment Framework 2004—2014)规划，这是英国第一次制定中长期科技发展规划。
该规划试图在未来几年中建立起英国科学、研究和创新体系，对知识基础(knowledge base)、更有效的知识转换和公共服务创新方面加强投入，将创新转变成商业机会，促进英国经济的增长。具体目标：(1)将英国最优秀的研究中心建设成为世界级的研究中心，继续保持世界第二大研究强国的地位；(2)继续改善大学和研究机构知识转移和产业化的能力，达到世界领先水平；(3)10年内，将企业的R&D投入从现在占GDP的1．25％提高到1．7％；(4)加强对科学家、工程师和技术专家的培养；(5)为英国优秀大学和国家实验室提供持续的财政支持；(6)改善公众对科学的认识和理解，引导公众对科学的态度，建立对科学的信心。
该规划还预测未来10年英国经济的年平均增长率为2．5％，通过贸工部和教育技能部对科技的投入年平均增长率将高达5．8％，R&D的投入强度从2002年的1．9％增加到2014年的2．5％，R&D投入总额由225亿英镑增加到390亿英镑，约增加165亿英镑，增幅达到75％[5]。
(四)德国
德国政府一贯不搞长远的科技发展规划，他们认为这既不切实际，也很难做到，因为科技发展速度往往难以预料，经常受到政府任期以及经济发展的限制。政府对国家科技发展的导向，是通过实施重点领域或重点专业的科学规划来实现的。科学预算以及重点领域、重点专业的科学规划由联邦教育研究部负责制定，保证计划决策、执行和监督三方的相互独立。
联邦德国的政府财政制度采用5年滚动性计划方法。主管教育和科学研究的联邦教育研究部负责汇总德国政府的科学预算，然后交议会审议通过。联邦教育研究部立足于经济与社会发展的需要，每4年向议会提交一份德国科学形势报告(即联邦政府研究报告)，介绍科技发展尤其是正在进行的各个重点科技领域的发展进程和目标，并提出下一届政府的重点科技领域及其发展规划。
(五)韩国
2000年6月，经韩国国家科学技术会议(NSTC)批准，韩国科技部公布了长期科技发展规划：《2025年构想：韩国科技发展长远规划》。规划中提出的重点领域有：信息技术、材料科学、生命科学、机械电子学、能源与环境科学。其远景目标是：到2015年，韩国要成为亚太地区的主要研究中心，巩固科学研究基础，营造一种推动科技发展的新氛围；到2025年，在一些与七大国水平相当的领域内，韩国将确保科技的竞争力。
为了实现这些目标，韩国政府确立了科技政策调整的新思路：一是要求科技开发战略由过去的跟踪模仿向创造转变；二是国家科技管理体制由过去部门分散型向综合协调型转变；三是科技开发由强调投入和拓展研究领域向提高研究质量和强化科技成果产业化转变；四是国家科技开发体制通过引入竞争机制，由政府资助研究机构为主向产学研均衡发展转变[6]。
三、国外的主要经验及对中国的借鉴作用
他山之石，可以攻玉。深入地认识和了解国外科技规划与科技政策的主要特点与成功经验，从中探讨出一些有价值的东西，对进一步修订和完善我国科技政策，全面实施国家中长期科技发展规划，加快创新型国家建设具有重要的意义。
(一)不断提高R&D投入强度
近年来，世界各国都在不断地加大对科技的投入力度，试图通过提高科技创新能力在国际竞争中胜出。R&D投入强度(研究发展经费投入占GDP比重)是国际通用的反映科技实力的重要指标，也是衡量一个国家自主创新能力和水平的重要标尺。2004年，世界上发达国家的R&D投入强度通常在2％以上，其中，以色列超过了4％，瑞典、芬兰、日本超过了3％，韩国达到2．85％，美国也达到了2．68％(如图1所示)。在发达国家当中，英国的R＆D投入强度相对较低，仅为1．88％。在此背景下，在《2004—2014年科学与创新投入框架》中，英国提出了加大科技投入的决定，到2014年，英国R&D投入强度达到2．5％的目标。
20世纪90年代，我国R&D投入强度一直在0．7％左右徘徊，1999年以后开始迅速提高，到2005年，我国的R&D投入强度达到1．34％，在发展中国家中处于首位，但与世界发达国家的水平还有较大差距。《纲要》明确规定，到2010年我国R&D投入强度达到2％，到2020年达到2．5％。因此，中国政府必须采取强有力的政策措施，在充分发挥政府引导作用的同时，建立多元化、多渠道的投入体系，以确保实现《纲要》提出的目标。
(二)强化对基础研究的投入
对于基础研究的重要性，各国已经形成了共识，普遍认为基础研究是创新的源头，国家综合国力的竞争已明显前移到基础研究。创新型国家无不重视基础研究，即使在预算紧张时期都不遗余力地加强基础研究的投入。
韩国计划将基础研究经费占R&D的比重从2003年的14．5％大幅度增加到2007年的25％，试图到2015年成为亚太地区的主要研究中心，到2025年成为世界七个科技强国之一。在财政紧缩的情况下，日本仍然持续增加对基础研究的投入，并在第三个科技发展规划中提出了基础研究战略。保持基础研究的高水平也是当前德国科技政策的核心目标。20世纪80年代以来，德国的基础研究投入约占R&D经费的20％，远超过美国(12％)、日本(13％)。在联邦政府提供的R&D经费中，基础研究投入持续增长，从1981年的25亿马克(占24％)增长到1990年的43亿马克(占28．2％)，至1991年又增长到49亿马克(占29．1％)。1992年以来，德国基础研究投入强度通常保持在30％左右。美国是世界上对基础研究投入最大的国家，这也是美国的科技实力和经济实力始终处于世界前列的重要原因。2005年，美国联邦政府的基础研究实际投入为268．4亿美元，2006年预算为265．36亿美元。2007年的“美国竞争力计划”提出，在未来10年，几个主要联邦科学机 构(国家科学基金会、能源部科学局、国家标准与技术研究院)的投入将翻一番，这些机构都资助物质科学与工程领域的基础研究。2007年，美国政府对基础研究的投入将达到282亿美元。
长期以来，我国基础研究不但在投入总量上与发达国家无法相比，而且在投入强度上也明显低于发达国家(如图2所示)。2005年，我国基础研究的投入强度为5．4％，而发达国家通常为20％左右，相对较低的日本也在10％以上。
基础研究作为新知识产生的源泉和新发明创造的先导，是国家长期科技发展和国际竞争力提升的重要基础。基础研究投入不足，不仅难以实现《纲要》提出的基础研究发展目标，也难以支撑我国进入创新型国家的行列。因此，我国需要建立强有力的保障机制，在逐步提高R&D投入强度的同时，稳定地增加对基础研究的投入，使基础研究投入强度尽快达到10％以上的水平。
(三)突出人才战略的重要地位
20世纪80年代以来，随着高科技的迅猛发展，美国加大了人才战略实施的力度，在培养人才、吸引人才、争夺人才和使用人才等诸多环节都采取了一系列强有力的措施，包括：(1)以加强名牌大学建设为依托，加快培养人才；(2)以高科技园区和众多研发机构为载体，多方吸引国外人才；(3)抓住特殊机遇，争夺和抢购人才；(4)实施跨国办学，推动人才的流动。日本也意识到，确保一流人才的质和量是实现科技立国战略的当务之急。为此，日本在第三个科技发展规划中将人才战略置于首要地位，并制定有利于优秀人才辈出的激励性政策，构筑新形势下人才战略支撑体系。英国在《2004—2014年科学与创新投入框架》中提出，要加大对科技与工程人才的培养力度，大幅度提高从事科技与工程教育教师的待遇，吸引更多优秀人才从事科技与工程教育，以满足英国经济增长的需求。
我国科技人才规模近6000万，位居世界首位，但高层次人才十分短缺，能跻身国际前沿、参与国际竞争的战略科学家更是凤毛麟角。据统计，在158个国际一级科学组织及其包含的1566个主要二级组织中，我国参与领导层的科学家仅占总数的2．26％，其中在一级科学组织担任主席的仅1名，在二级组织担任主席的仅占1％。因此，我们必须认真地借鉴发达国家的经验，加快实施人才强国战略，加强人才队伍建设，培养造就一批具有世界前沿水平的高级人才。
(四)高度重视科技成果转化和产业化
美国于20世纪80年代初，创建了专门为中小企业提供全方位服务的小企业发展中心、中小企业信息中心和生产力促进中心等科技中介机构。小企业发展中心得到政府的高度重视和支持，被明确为非营利性机构，运行经费来自联邦政府和州政府等。目前已形成庞大的全国性网络，共有57个州中心和950个分中心，成为推动美国科技成果产业化和经济持续增长的重要力量。英国建立了多层次、全方位的科技成果产业化服务体系，可分为三个层面：政府层面、公共层面和私人层面。政府在全国各地建立了240个地区性的“企业联系办公室”，旨在促进当地企业与大学、研究机构以及金融机构等的联系，快速实现科技成果的转化与推广。公共科技中介咨询机构是最核心的科技咨询群体，如英国皇家学会、皇家工程院、研究理事会和大学科技政策研究机构等都具有科技咨询的职能。私人中介公司是以盈利为目的的独立科技中介机构，是英国科技中介机构的主体。德国制定了一系列重点支持科技成果转化和产业化的政策，主要包括：积极资助向中小企业转让科技成果；创建面向科技成果转化的风险投资基金；强化中小企业与科研单位的合作。1996年，德国政府出台了支持中小企业的信贷计划，所筹集的低息贷款资金突破了10亿马克。德国政府非常重视风险投资，政府提供的经费主要用于风险担保，政府以12％的风险担保引来了88％的私人投资。
目前，我国的科技成果转化率和产业化率都很低，许多成果仅仅停留在实验室的阶段。发达国家科技成果的转化率通常在50％—60％，而我国还不到30％。因此，我们必须加强应用研究的力量，激励企业研究开发，将产学研有机地结合起来，克服科研机构与企业脱节的弊端，提高科技转化成生产力的能力。这是我国目前加快创新型国家建设中的当务之急。
(五)建立健全科技法律法规体系
美国联邦政府在科技发展中的主要作用体现在：以间接干预为主，主要是通过制定强有力的科技法律法规，创造一个有利于科技发展的大环境。从理论上讲，美国的一切科技活动都是有法律依据的。美国的科技立法分为五大类：基本法(1976年的《国家科技政策、组织和重点法》)、机构法、税法、授权法、专项法(如促进科技成果转化的法律、知识产权法、专利法等)，这些法律为美国的科技发展提供了坚实的保障。美国每制定一个科技计划或成立一个研究机构，都会制定相应的法律进行管理，并及时地对法律进行废、改、立。1995年，日本出台了《科学技术基本法》，这是日本科学技术政策的基本框架，是推动日本在21世纪实现“科学技术创造立国”、振兴科学技术的强有力的纲领性法律。其主要内容包括：发挥研究人员的创造性，发展基础研究、应用研究以及产品开发，实现科学技术与社会的协调，振兴科学技术；明确规定国家以及地方公共团体在科学技术振兴方面的责任；为了全面推进科学技术振兴政策的实施，政府必须制定科学技术基本规划；为了创建一个良好的研究开发环境，国家必须制定与实施相关政策。在科技法律法规方面，韩国先后出台了《科技振兴法》、《技术开发促进法》、《技术开发投资促进法》等法律。2001年，韩国制定了《科学技术基本法》；2004年，修订了《政府组织法》和《科学技术基本法》，进一步提高了科技部的统筹协调能力。韩国政府提出了今后5年将科技投入翻一番的宏伟目标。
目前我国正在致力于建立社会主义市场经济体制，我们不能再走以前计划经济的老路，把政府作为科技投入和实施的最大实体。政府在推动科技发展中的主要作用是制定、修改和完善法律法规，建立健全法律法规体系，引导企业加强对技术创新的投入力度，使企业真正成为技术创新的主体。
[收稿日期]2006—10—25
[本刊网址·在线杂志]http：//www．journals．zju．edu．cn／soc
[基金项目]国家社会科学基金重点资助项目(06AJY006)；浙江省软科学重点资助项目(2006C25018)
[作者简介]1．范柏乃(1965-)，男，浙江兰溪人，浙江大学公共管理学院政府管理系教授，管理学博士，主要从事地方政府管理、技术创新管理和创业投资管理研究；2．蓝志勇(1956-)，男，美国亚利桑那州立大学公共管理系教授，行政学博士，主要从事行政学和公共政策研究。
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。