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【摘 要】带动周边中小城市发展是中心城市的历史使命，而相邻城市之间同时存在竞争和合作关系，阻碍城际合作最大的问题是地方保护主义、各自为政，因此城市之间需要建立相互依赖的合作伙伴关系。广州作为国家中心城市，承担着扶助清远的行政任务，以深汕特别合作区为参考，可考虑在清远西南三镇建立广州全面主导的广清特别合作区，成为广州“第11+1区”，以最大限度地克服行政障碍，加速广清一体化。
【关键词】城际合作;广清一体化;广清特别合作区
【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）12-0017-03
1 带动周边中小城市发展是中心城市的历史使命
中心城市是指在一定区域的社会经济活动中处于重要地位、具有综合功能或多种主导功能、起着枢纽作用的大城市（城区人口>100万）、特大城市（城区人口为500万～1 000万）和超大城市（城区人口>1 000万）。而数量庞大、分布广泛的中小城市（城区人口<100万），集中了我国大量的人口、资源、产业等，大力发展中小城市对于推进我国城市化进程、全面建设小康社会具有重大意义。
目前，我国确立了北京、天津、上海、广州等九座国家中心城市。《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市建设报告（2018）》指出，国家中心城市都是所在区域城市群的核心龙头城市，除了关注自身功能提升以外，还需要充分加强与周边城市区域的优势互补和协同发展，建设高效联动、富有活力和竞争力的城市群，形成以中心城市为核心、带动区域整体均衡协同发展的良性格局[1]。
由此可见，国家设立中心城市的一个重要目的，就是希望中心城市帶动周边中小城市尤其是贫困落后地区的经济发展，从而促进我国经济整体均衡发展。
2 城际合作概述
一个城市同周边的城市必然存在密切联系，从而推动了城际关系的产生和发展。近年来，学者们对城际关系的研究主要是从城市间经济联系、功能分工和城际竞争合作关系等角度开展的。而随着城市群的发展，对城市群及群内城市间存在的竞争合作关系的研究成为热点。我国各地不断爆发的地方政府之间乃至民间自发的争抢铁路过境的事件，也印证了城市尤其是相邻城市之间的竞争关系。
城际关系主要是城际政府之间的关系。我国政府间关系包括纵向（如中央—省—地市—县—镇）和横向（如地方政府间的关系）两个维度。纵向关系具有政治意义，而横向关系主要具有经济意义，影响着国家和区域经济发展。横向关系不存在命令与服从、指导与被指导、管理与被管理的关系，而更多地体现为一种竞争与合作的关系[2]。
刘祖云参考美国学者多麦尔关于政府间关系的论述，认为我国地方政府间关系经历了由“恶性竞争”到“协商合作”的过程，提出治理我国地方政府间“府际恶性竞争”与“府际冲突”的有效办法是“建立相互依赖的伙伴合作关系”[3]。
目前，我国京津冀、长三角、珠三角等重要区域的一体化不断加速，然而在推进过程中，也遭遇到许多困难和阻碍。以2005年就正式开始的长株潭一体化为例，三市都以自身利益为出发点，缺少区域经济的自发性合作与分工，十多年过去了，一体化进展缓慢。
陈胜勇、马斌认为我国区域经济一体化发展的最大问题是地方保护主义、市场分割和地方政府的各自为政，它们的存在阻碍了生产要素的自由流动和跨地区的经济合作，建议地方政府构建强有力的政府合作机制、良好的制度环境、合理的利益分配机制，打破传统体制的制约，以促进区域一体化的发展[4]。
3 城际合作模式分类
3.1 融合式合作模式
融合式合作是指城市群内成员城市与中心城市融合在一起，分担中心城市的部分功能，成为中心城市的副中心，甚至成为一个整体。广州与佛山的“广佛同城”可归为此类，2010年即开通了国内第一条城际地铁，目前两市城区已连为一体，有近百万人上班在广州、居住在佛山。
3.2 互补式合作模式
互补式合作是指城市群内中心城市与行政区域不相连的城市，保持自己经济的相对独立性，以自己的比较优势与对方合作，以达到优势互补之目的。中心城市纽约与波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿的合作属于此类[5]。
3.3 飞地经济模式
“飞地经济”是指在经济发展过程中，两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等进行跨空间的行政管理和经济开发模式[6]。“飞地经济”大多是发达地区与欠发达地区的一种区域合作模式，成功的典型是深汕特别合作区。
深汕特别合作区的前身是2008年成立的深圳对汕尾进行帮扶的产业转移工业园，2011年正式成立两市共管的深汕特别合作区，由于规划未明确、体制未理顺等原因，所以合作区初期的发展也一度停滞。2017年9月，深圳全面主导特别合作区的建设和管理，合作区成为深圳的“第10+1区”，其创新经验有望为攻克区域协调发展难题、不断创新区域合作、发展“飞地经济”提供良好的示范和样板。
4 广清合作历史和现状分析
4.1 广清合作过程回顾
清远是广东省陆地面积最大的地级市，处于珠三角北缘，清远中心城区到广州白云机场大约40 km，到广州市区大约60 km，是广州及珠三角地区北上华中、华北、西南的主要通道。
2012年3月，清远、广州两市政府签署合作框架协议，提出了“广清一体化”的战略构想。2013年底，省委、省政府决定由广州全面对口帮扶清远;2015年，“广清一体化”成为省级战略;2016年2月，国务院批复同意《广州市城市总体规划》，要求深入推进广清一体化[7]。
2014年开建的广州（清远）产业转移工业园A区位于清远市清城区石角镇南部，总规划用地面积约13.6 km2。未来将扩到A、B、C三个区，面积达100 km2。2015年清远市城乡规划局发布《广清一体化交通专项规划》，重点规划区域为广州市花都区、从化区，清远市南部都市区及佛冈县，面积约6 138 km2（如图1所示）。 《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》提出，以广清一体化为示范，推动环珠三角地区与大湾区一体化融合发展，深化深汕特别合作区、广清产业园等区域合作平台建设。
4.2 广清合作遇到的问题
广州从自身位置考虑，提出“南拓、东进、西联、北优、中调”的发展战略，把发展重点放在南沙、番禺甚至增城上，对处于广州北部、远离大湾区的花都、从化则投入较少。而清远则积极向南发展，以对接大湾区，这样就造成“一方热来一方冷”的状况。需要广清两市配合完成的项目，广州的进度通常落后于清遠，例如在建设连接两市的交通设施上，通常是清远境内建设速度远远快于广州。
广州目前对清远的对口援助属于行政命令，所产生的GDP、财税收入都归清远，广州方面无经济收益，自然积极性也不高。广清合作还不可避免受到多头管理、地方保护主义等问题的困扰。
5 参考“飞地经济”模式，成立广清特别合作区
5.1 “飞地经济”模式政策支持
2017年6月，国家发展改革委等八部委联合下发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，正式肯定了“飞地经济”，支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作，在政府内部考核时，对于地区生产总值等经济指标，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例等因素，进行协商划分。2019年1月9日，广东清远市府新闻办透露，广州和清远已经开始借鉴深汕特别合作区，探索建设广清特别合作区。2019年2月18日，党中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出深化区域合作，有序发展“飞地经济”。
5.2 广清特别合作区模式规划思路
根据广东省发展改革委《广清一体化“十三五”规划》提出的“三步走”行动计划，本文建议选择靠近广州的清远西南角落的石角镇作为广清特别合作区起步区。石角镇位于清远市的最南端，清远、广州、佛山三市的交汇点，面积为177.88 km2，广清产业园A区位于该镇，具有良好的合作基础。此外，可规划与广州相邻的龙塘镇、源潭镇作为广清特别合作区发展区。武广高铁、京广线、广清高速及即将通车的广清轻轨、磁悬浮列车将特别合作区与广州乃至珠三角紧密相连。特别合作区距离清远中心城区大约10 km，到广州白云机场约30 km，距离广州核心城区约60 km，交通便捷，区位优势非常明显，属于珠三角一小时经济、生活圈（如图2所示）。
广清两市都直属广东省管辖，所以特别合作区的建设只有在省政府的直接领导下才能推进。而由广州全面主导和管理特别合作区的建设，有利于打破行政壁垒、消除行政分割。合作区GDP、税收存量归清远所有，增量部分由两市政府按协商的比例分成，其分配比例可与两市分摊的建设成本等挂钩，以提升两市参与特别合作区建设的动力。远期可参考深汕特别合作区，将广清特别合作区纳入广州管辖，成为广州“第11+1区”。
5.3 成立广州主导的广清特别合作区的好处
（1）可减少行政协调成本，根据特别合作区发展的需要，在坚持机构精简的原则下，充实人员配置。
（2）变临时性、援助性的合作体制为长效性的可持续的管理体制，在成果共享的基础上，鼓励广州将更多的人力、财力、物力投入特别合作区的开发建设。
（3）可以有效减少两市协商环节，推进特别合作区建设，如合作区原来是与广州各市直单位签订共建协议的方式争取支持，改为直接管理后，不但得到的支持力度更大，而且办事流程会更为顺畅快捷。
（4）清远一直在谋求将广州地铁延伸到清远，建设广清地铁，但与国家规定的地铁建设条件（地区生产总值达3 000亿元、市区常住人口300万等）对比，清远（2018年GDP为1 565亿元，2020年中心城镇规划人口156万）在10年内都很难达到。特别合作区归于广州管理后，广清地铁就达到了国家建设规定，可以申请建设。
（5）有利于广州的制造业、教育、医疗等进入特别合作区发展，拓展广州发展空间。
6 结语
虽然成立广州主导的广清特别合作区有利于两市发展，但是存在的阻碍不小。首先，清远经济实力强于汕尾，出让合作区管理权的动力不足;其次，广州面积是深圳的3倍多，缺地程度不算严重，很难得到高层的支持;最后，特别合作区的建设缺乏制度参考，其探索和相互博弈过程会非常艰难、反复和漫长。
参 考 文 献
[1]班娟娟.我国国家中心城市建设排行榜出炉[N].经济参考报，2018-09-26（2）.
[2]唐勇.长三角地方政府合作模式与机制[J].浙江省委党校学报，2007（2）.
[3]刘祖云.政府间关系：合作博弈与府际治理[J].学海，2007（1）.
[4]陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004（1）.
[5]王靖.山东半岛城市群内中心城市与其他城市的合作模式研究[D].青岛：中国海洋大学，2010.
[6]王倩.“飞地经济”治理中的地方政府合作研究——以深汕特别合作区为例[J].厦门特区党校学报，2017（5）.
[7]谭目兰.粤港澳大湾区背景下广清产业一体化探讨[J].清远职业技术学院学报，2018（2）.
【关键词】城际合作;广清一体化;广清特别合作区
【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）12-0017-03
1 带动周边中小城市发展是中心城市的历史使命
中心城市是指在一定区域的社会经济活动中处于重要地位、具有综合功能或多种主导功能、起着枢纽作用的大城市（城区人口>100万）、特大城市（城区人口为500万～1 000万）和超大城市（城区人口>1 000万）。而数量庞大、分布广泛的中小城市（城区人口<100万），集中了我国大量的人口、资源、产业等，大力发展中小城市对于推进我国城市化进程、全面建设小康社会具有重大意义。
目前，我国确立了北京、天津、上海、广州等九座国家中心城市。《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市建设报告（2018）》指出，国家中心城市都是所在区域城市群的核心龙头城市，除了关注自身功能提升以外，还需要充分加强与周边城市区域的优势互补和协同发展，建设高效联动、富有活力和竞争力的城市群，形成以中心城市为核心、带动区域整体均衡协同发展的良性格局[1]。
由此可见，国家设立中心城市的一个重要目的，就是希望中心城市帶动周边中小城市尤其是贫困落后地区的经济发展，从而促进我国经济整体均衡发展。
2 城际合作概述
一个城市同周边的城市必然存在密切联系，从而推动了城际关系的产生和发展。近年来，学者们对城际关系的研究主要是从城市间经济联系、功能分工和城际竞争合作关系等角度开展的。而随着城市群的发展，对城市群及群内城市间存在的竞争合作关系的研究成为热点。我国各地不断爆发的地方政府之间乃至民间自发的争抢铁路过境的事件，也印证了城市尤其是相邻城市之间的竞争关系。
城际关系主要是城际政府之间的关系。我国政府间关系包括纵向（如中央—省—地市—县—镇）和横向（如地方政府间的关系）两个维度。纵向关系具有政治意义，而横向关系主要具有经济意义，影响着国家和区域经济发展。横向关系不存在命令与服从、指导与被指导、管理与被管理的关系，而更多地体现为一种竞争与合作的关系[2]。
刘祖云参考美国学者多麦尔关于政府间关系的论述，认为我国地方政府间关系经历了由“恶性竞争”到“协商合作”的过程，提出治理我国地方政府间“府际恶性竞争”与“府际冲突”的有效办法是“建立相互依赖的伙伴合作关系”[3]。
目前，我国京津冀、长三角、珠三角等重要区域的一体化不断加速，然而在推进过程中，也遭遇到许多困难和阻碍。以2005年就正式开始的长株潭一体化为例，三市都以自身利益为出发点，缺少区域经济的自发性合作与分工，十多年过去了，一体化进展缓慢。
陈胜勇、马斌认为我国区域经济一体化发展的最大问题是地方保护主义、市场分割和地方政府的各自为政，它们的存在阻碍了生产要素的自由流动和跨地区的经济合作，建议地方政府构建强有力的政府合作机制、良好的制度环境、合理的利益分配机制，打破传统体制的制约，以促进区域一体化的发展[4]。
3 城际合作模式分类
3.1 融合式合作模式
融合式合作是指城市群内成员城市与中心城市融合在一起，分担中心城市的部分功能，成为中心城市的副中心，甚至成为一个整体。广州与佛山的“广佛同城”可归为此类，2010年即开通了国内第一条城际地铁，目前两市城区已连为一体，有近百万人上班在广州、居住在佛山。
3.2 互补式合作模式
互补式合作是指城市群内中心城市与行政区域不相连的城市，保持自己经济的相对独立性，以自己的比较优势与对方合作，以达到优势互补之目的。中心城市纽约与波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿的合作属于此类[5]。
3.3 飞地经济模式
“飞地经济”是指在经济发展过程中，两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等进行跨空间的行政管理和经济开发模式[6]。“飞地经济”大多是发达地区与欠发达地区的一种区域合作模式，成功的典型是深汕特别合作区。
深汕特别合作区的前身是2008年成立的深圳对汕尾进行帮扶的产业转移工业园，2011年正式成立两市共管的深汕特别合作区，由于规划未明确、体制未理顺等原因，所以合作区初期的发展也一度停滞。2017年9月，深圳全面主导特别合作区的建设和管理，合作区成为深圳的“第10+1区”，其创新经验有望为攻克区域协调发展难题、不断创新区域合作、发展“飞地经济”提供良好的示范和样板。
4 广清合作历史和现状分析
4.1 广清合作过程回顾
清远是广东省陆地面积最大的地级市，处于珠三角北缘，清远中心城区到广州白云机场大约40 km，到广州市区大约60 km，是广州及珠三角地区北上华中、华北、西南的主要通道。
2012年3月，清远、广州两市政府签署合作框架协议，提出了“广清一体化”的战略构想。2013年底，省委、省政府决定由广州全面对口帮扶清远;2015年，“广清一体化”成为省级战略;2016年2月，国务院批复同意《广州市城市总体规划》，要求深入推进广清一体化[7]。
2014年开建的广州（清远）产业转移工业园A区位于清远市清城区石角镇南部，总规划用地面积约13.6 km2。未来将扩到A、B、C三个区，面积达100 km2。2015年清远市城乡规划局发布《广清一体化交通专项规划》，重点规划区域为广州市花都区、从化区，清远市南部都市区及佛冈县，面积约6 138 km2（如图1所示）。 《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》提出，以广清一体化为示范，推动环珠三角地区与大湾区一体化融合发展，深化深汕特别合作区、广清产业园等区域合作平台建设。
4.2 广清合作遇到的问题
广州从自身位置考虑，提出“南拓、东进、西联、北优、中调”的发展战略，把发展重点放在南沙、番禺甚至增城上，对处于广州北部、远离大湾区的花都、从化则投入较少。而清远则积极向南发展，以对接大湾区，这样就造成“一方热来一方冷”的状况。需要广清两市配合完成的项目，广州的进度通常落后于清遠，例如在建设连接两市的交通设施上，通常是清远境内建设速度远远快于广州。
广州目前对清远的对口援助属于行政命令，所产生的GDP、财税收入都归清远，广州方面无经济收益，自然积极性也不高。广清合作还不可避免受到多头管理、地方保护主义等问题的困扰。
5 参考“飞地经济”模式，成立广清特别合作区
5.1 “飞地经济”模式政策支持
2017年6月，国家发展改革委等八部委联合下发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，正式肯定了“飞地经济”，支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作，在政府内部考核时，对于地区生产总值等经济指标，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例等因素，进行协商划分。2019年1月9日，广东清远市府新闻办透露，广州和清远已经开始借鉴深汕特别合作区，探索建设广清特别合作区。2019年2月18日，党中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出深化区域合作，有序发展“飞地经济”。
5.2 广清特别合作区模式规划思路
根据广东省发展改革委《广清一体化“十三五”规划》提出的“三步走”行动计划，本文建议选择靠近广州的清远西南角落的石角镇作为广清特别合作区起步区。石角镇位于清远市的最南端，清远、广州、佛山三市的交汇点，面积为177.88 km2，广清产业园A区位于该镇，具有良好的合作基础。此外，可规划与广州相邻的龙塘镇、源潭镇作为广清特别合作区发展区。武广高铁、京广线、广清高速及即将通车的广清轻轨、磁悬浮列车将特别合作区与广州乃至珠三角紧密相连。特别合作区距离清远中心城区大约10 km，到广州白云机场约30 km，距离广州核心城区约60 km，交通便捷，区位优势非常明显，属于珠三角一小时经济、生活圈（如图2所示）。
广清两市都直属广东省管辖，所以特别合作区的建设只有在省政府的直接领导下才能推进。而由广州全面主导和管理特别合作区的建设，有利于打破行政壁垒、消除行政分割。合作区GDP、税收存量归清远所有，增量部分由两市政府按协商的比例分成，其分配比例可与两市分摊的建设成本等挂钩，以提升两市参与特别合作区建设的动力。远期可参考深汕特别合作区，将广清特别合作区纳入广州管辖，成为广州“第11+1区”。
5.3 成立广州主导的广清特别合作区的好处
（1）可减少行政协调成本，根据特别合作区发展的需要，在坚持机构精简的原则下，充实人员配置。
（2）变临时性、援助性的合作体制为长效性的可持续的管理体制，在成果共享的基础上，鼓励广州将更多的人力、财力、物力投入特别合作区的开发建设。
（3）可以有效减少两市协商环节，推进特别合作区建设，如合作区原来是与广州各市直单位签订共建协议的方式争取支持，改为直接管理后，不但得到的支持力度更大，而且办事流程会更为顺畅快捷。
（4）清远一直在谋求将广州地铁延伸到清远，建设广清地铁，但与国家规定的地铁建设条件（地区生产总值达3 000亿元、市区常住人口300万等）对比，清远（2018年GDP为1 565亿元，2020年中心城镇规划人口156万）在10年内都很难达到。特别合作区归于广州管理后，广清地铁就达到了国家建设规定，可以申请建设。
（5）有利于广州的制造业、教育、医疗等进入特别合作区发展，拓展广州发展空间。
6 结语
虽然成立广州主导的广清特别合作区有利于两市发展，但是存在的阻碍不小。首先，清远经济实力强于汕尾，出让合作区管理权的动力不足;其次，广州面积是深圳的3倍多，缺地程度不算严重，很难得到高层的支持;最后，特别合作区的建设缺乏制度参考，其探索和相互博弈过程会非常艰难、反复和漫长。
参 考 文 献
[1]班娟娟.我国国家中心城市建设排行榜出炉[N].经济参考报，2018-09-26（2）.
[2]唐勇.长三角地方政府合作模式与机制[J].浙江省委党校学报，2007（2）.
[3]刘祖云.政府间关系：合作博弈与府际治理[J].学海，2007（1）.
[4]陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004（1）.
[5]王靖.山东半岛城市群内中心城市与其他城市的合作模式研究[D].青岛：中国海洋大学，2010.
[6]王倩.“飞地经济”治理中的地方政府合作研究——以深汕特别合作区为例[J].厦门特区党校学报，2017（5）.
[7]谭目兰.粤港澳大湾区背景下广清产业一体化探讨[J].清远职业技术学院学报，2018（2）.