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编者按:《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,要加强土地承包经营权流转、管理和服务,要建立健全土地承包经营权流转市场,以公开规范的方式转让土地使用权。目前国家出台涉及到土地使用权评估的法律有《土地管理法》、《农村土地承包管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》等。这些法律的出台和贯彻执行,对土地使用权评估提供了有力的法律支撑。根据国家有关决定,今后的土地使用权评估,必将是一个涵盖多种经济成分及流转形式的大市场。当前与之有关的各项法律、法规已经或正在陆续出台,评估人员应该认真研究、恰当把握,在评估实务中贯彻实施。本文作者就《物权法》出台后针对有关土地使用权评估中的法律依据问题进行了探讨,供评估执业人员参考。
一、关于土地使用权概念上的区别
我国2007年10月1日起开始施行的《物权法》中,并没有“土地使用权”这一概念,而是比较详细地阐述了“土地承包经营权”、“建设用地使用权” 和“宅基地使用权”这三种土地的“用益物权”。按照《物权法》解释,用益物权是权利人对他人所拥有的不动产或动产,依法享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》规定,我国土地分别为国家和集体所有,而土地使用权却属于不同的法人主体、集体经济组织和个人。这一情况,符合用益物权定义的内涵。从这个意义上讲,“土地使用权”就是土地的“用益物权”。但资产评估领域所涉及的“土地使用权”,比《物权法》中土地的“用益物权”覆盖范围要窄。这主要是基于我国土地所有权与土地使用权分离的现状和保护耕地、节约用地、从严控制建设用地政策的主导下,使许多属于物权法范畴内的土地使用权,并没有成为企业会计的核算对象。如以农村基本农田为载体的“土地承包经营权”,虽然现行政策允许农民可以在依法、自愿、有偿的原则下实行转包、出租、互换、转让等形式流转,但这种流转是在法律严格限制条件下的流转。其限制条件之一,是基本农田不能从事非农生产;其二,是土地承包经营权仅限于农村集体经济组织内部流转。通常所说的“土地使用权”,实际上指的是《物权法》中的国有划拨或出让性质的建设用地使用权。
二、何种土地的用益物权可以进入市场流转
(一)集体耕地
依照《物权法》以及土地管理、土地承包等相关法律规定,集体耕地只能在集体经济组织内部以家庭为单位进行承包,并依法享有经营权。依法取得的家庭土地承包经营权,按照“对内不对外”的原则,可以采取转包、互换、出租和转让等形式,在不改变土地用途的前提下,在集体经济组织内部流转。
(二)集体耕地以外的土地
《物权法》第一百三十三条规定:除了家庭承包经营形式以外,以招标、拍卖、公开协商等形式取得承包经营权的“四荒”地、林地、草原等,依法登记取得土地承包经营权证、林权证、草原使用权证等证书的土地,可以依法转让、出租、抵押、入股或者以其他方式流转。流转收益归承包人所有。也就是说,以上这几种土地的承包经营权,具备了向农村集体经济组织以外流转的法律条件,而且承包人也不限于农村集体经济组织内部的成员,而是任何具备条件的集体和个人都可以依法进行土地使用权流转。
(三)建设用地使用权
建设用地是指建造房屋建筑物(构筑物)的土地。包括住宅和公共设施用地、工矿用地、交通设施用地、军事设施用地等。一般企业所拥有的土地使用权,多属于《物权法》中的建设用地使用权。根据以往的评估工作惯例,通常认为建设用地使用权是土地用益物权范围内所受限制最少的一种,原则上都可以进入市场流转,包括土地使用权转让、出租、抵押、入股等。但在评估实务应关注以下几点:
1.我国建设用地使用权取得方式有两种,即:划拨用地和出让用地。由于国家严格限制,目前企业以划拨方式取得土地使用权的情况已经很少,《企业会计准则--无形资产》,也未明确对以划拨方式取得土地使用权的核算。按财政部规定,企业由于历史原因通过无偿划拨取得的土地,按估价入账价值在固定资产项下单独列示,不予折旧或摊销。划拨土地转为出让用地而补交的土地出让金等,按规定确定为“无形资产--土地使用权”。
2.依据《物权法》规定,建设用地使用权可以按地表、地上及地下分别设立。比如某一地块地上100米空间的建设用地使用权为A企业拥有并建有经营性用房,地下50米深度的建设用地使用权为B企业拥有并建造地下车库。有关管理部门按照这种方式分别出让土地使用权是符合《物权法》规定的,所以评估机构在进行类似土地使用权评估时,不仅要明确土地使用权的时间范围,而且要明确土地使用权的空间限制,而且要考虑评估方法、评估结果的客观、合理性。
3.《物权法》等法律为建设用地规定了出让最高年限,即:住宅用地出让年限最高为70年;工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地以及综合用地或其他用地出让最高年限为50年;商业、旅游、娱乐用地出让最高年限为40年。因为地上附着物与土地本身具有较强的不可分割性,所以《担保法》等相关法律都做出了“地随房走”之类的规定。比如,以依法取得的国有土地上的房屋作抵押的,该房屋占用范围内的国有土地使用权即同时抵押;以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物作抵押的,其占用范围内的土地使用权也同时抵押(这种类型的土地使用权不能单独抵押),而且 依据《物权法》规定,住宅建设用地使用权使用期限届满时,可以“自动续期”。而对于其他用途的建设用地 《物权法》则未作类似规定,可理解为无自动续期效力。对于无自动续期效力的土地使用权,当出让期届满时,权利人可能无法继续使用该土地并随之导致该地上建筑物的使用权丧失。因为目前法律上未作肯定或否定性规定,笔者认为在评估实务中确定建筑物尚可使用年限时,应从谨慎性、稳健性原则出发,按照土地剩余年限与房屋建筑物经济寿命年限二者孰短的思路考虑。
(四)宅基地使用权
宅基地使用权是一种比较特殊的用益物权。目前我国宅基地所有权归集体所有。以家庭为单位的农村经济组织成员,可以申请无偿取得宅基地使用权。但按照《担保法》规定,宅基地使用权不能用于抵押。尽管理论界对于宅基地可否有偿取得、能否自由转让、抵押、出资等问题还存在争论。但就目前来看,宅基地使用权用于以上经济行为尚无法可依。因此在房地产评估实务中,应充分考虑其法律障碍。
三、对其他相关问题的探讨
(一)地役权问题
地役权是我国《物权法》中引入的一个新的法律概念。其法律内涵是按照合同约定,利用他人不动产来提高自己不动产效益的权利。“地役权”属于用益物权的范畴,但不归于土地使用权。地役权不是天然具有的权利,而是因为特殊相邻关系而衍生出来的另一种权利。另外从财务角度看,供役方(即权利方)通常并非有偿取得该项权利,而只是因为有需役方的存在,才衍生出了这一权利,并因此享有一定的收益,所以不具备将其核算为无形资产的条件。需役方如果因此而一次性付出一定金额的费用时,通常符合“长期待摊费用的性质”,而不属于无形资产。而且无论从供役方还是从需役方的角度看,“地役权”都不具备“资产”的性质,在评估实务中应予关注。
(二)农场、林场、草场使用权的处理
在《物权法》中,农业生产用地没有出让和划拨之分,只有承包经营一种形式,比如家庭承包和其他形式承包。家庭承包权取得是无偿的,而其他形式的承包权如拍卖、租赁和协议承包都是有偿的。目前,国有农场、林场等使用权性质也不尽相同。一种是因为历史原因而自然承继的国有土地、林地、草地使用权,另一种是签订承包协议取得的经营权,在评估实务中,可参照前述有关土地承包经营权的不同情况进行具体分析。
(三)使用水域、滩涂从事养殖、捕捞
《物权法》第一百二十三条规定:依法取得的使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。从会计角度分析,这几种用益物权均具有无形资产的属性,如果企业确因取得该项权利时支付了对价,就应该确认为无形资产。
(四)土地的空间使用权
以往的土地使用权仅仅立足于土地的二维使用,不能全面体现土地的各项权利。《物权法》规定,建设用地使用权可以在地表、地上或地下分层次设立,这就从立法的高度明确了土地的空间利用权利。目前《物权法》还没有关于土地空间利用权的实施细则,对于土地空间利用权的取得方式和程序、空间利用权的空间范围、空间利用权的适用对象、空间利用权能否转让、抵押、出租等问题尚不明确,但就地价评估而言,应该更新观念,准确把握土地使用权的内涵,在评估执业过程中,不仅要考虑城市土地利用的经济价值,而且要关注城市发展的生态环境、整体布局和社会效益,并遵循“最佳利用”原则,使土地这一稀缺资源的利用效益最大化。
(作者单位:湖北众联资产评估有限公司)
一、关于土地使用权概念上的区别
我国2007年10月1日起开始施行的《物权法》中,并没有“土地使用权”这一概念,而是比较详细地阐述了“土地承包经营权”、“建设用地使用权” 和“宅基地使用权”这三种土地的“用益物权”。按照《物权法》解释,用益物权是权利人对他人所拥有的不动产或动产,依法享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》规定,我国土地分别为国家和集体所有,而土地使用权却属于不同的法人主体、集体经济组织和个人。这一情况,符合用益物权定义的内涵。从这个意义上讲,“土地使用权”就是土地的“用益物权”。但资产评估领域所涉及的“土地使用权”,比《物权法》中土地的“用益物权”覆盖范围要窄。这主要是基于我国土地所有权与土地使用权分离的现状和保护耕地、节约用地、从严控制建设用地政策的主导下,使许多属于物权法范畴内的土地使用权,并没有成为企业会计的核算对象。如以农村基本农田为载体的“土地承包经营权”,虽然现行政策允许农民可以在依法、自愿、有偿的原则下实行转包、出租、互换、转让等形式流转,但这种流转是在法律严格限制条件下的流转。其限制条件之一,是基本农田不能从事非农生产;其二,是土地承包经营权仅限于农村集体经济组织内部流转。通常所说的“土地使用权”,实际上指的是《物权法》中的国有划拨或出让性质的建设用地使用权。
二、何种土地的用益物权可以进入市场流转
(一)集体耕地
依照《物权法》以及土地管理、土地承包等相关法律规定,集体耕地只能在集体经济组织内部以家庭为单位进行承包,并依法享有经营权。依法取得的家庭土地承包经营权,按照“对内不对外”的原则,可以采取转包、互换、出租和转让等形式,在不改变土地用途的前提下,在集体经济组织内部流转。
(二)集体耕地以外的土地
《物权法》第一百三十三条规定:除了家庭承包经营形式以外,以招标、拍卖、公开协商等形式取得承包经营权的“四荒”地、林地、草原等,依法登记取得土地承包经营权证、林权证、草原使用权证等证书的土地,可以依法转让、出租、抵押、入股或者以其他方式流转。流转收益归承包人所有。也就是说,以上这几种土地的承包经营权,具备了向农村集体经济组织以外流转的法律条件,而且承包人也不限于农村集体经济组织内部的成员,而是任何具备条件的集体和个人都可以依法进行土地使用权流转。
(三)建设用地使用权
建设用地是指建造房屋建筑物(构筑物)的土地。包括住宅和公共设施用地、工矿用地、交通设施用地、军事设施用地等。一般企业所拥有的土地使用权,多属于《物权法》中的建设用地使用权。根据以往的评估工作惯例,通常认为建设用地使用权是土地用益物权范围内所受限制最少的一种,原则上都可以进入市场流转,包括土地使用权转让、出租、抵押、入股等。但在评估实务应关注以下几点:
1.我国建设用地使用权取得方式有两种,即:划拨用地和出让用地。由于国家严格限制,目前企业以划拨方式取得土地使用权的情况已经很少,《企业会计准则--无形资产》,也未明确对以划拨方式取得土地使用权的核算。按财政部规定,企业由于历史原因通过无偿划拨取得的土地,按估价入账价值在固定资产项下单独列示,不予折旧或摊销。划拨土地转为出让用地而补交的土地出让金等,按规定确定为“无形资产--土地使用权”。
2.依据《物权法》规定,建设用地使用权可以按地表、地上及地下分别设立。比如某一地块地上100米空间的建设用地使用权为A企业拥有并建有经营性用房,地下50米深度的建设用地使用权为B企业拥有并建造地下车库。有关管理部门按照这种方式分别出让土地使用权是符合《物权法》规定的,所以评估机构在进行类似土地使用权评估时,不仅要明确土地使用权的时间范围,而且要明确土地使用权的空间限制,而且要考虑评估方法、评估结果的客观、合理性。
3.《物权法》等法律为建设用地规定了出让最高年限,即:住宅用地出让年限最高为70年;工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地以及综合用地或其他用地出让最高年限为50年;商业、旅游、娱乐用地出让最高年限为40年。因为地上附着物与土地本身具有较强的不可分割性,所以《担保法》等相关法律都做出了“地随房走”之类的规定。比如,以依法取得的国有土地上的房屋作抵押的,该房屋占用范围内的国有土地使用权即同时抵押;以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物作抵押的,其占用范围内的土地使用权也同时抵押(这种类型的土地使用权不能单独抵押),而且 依据《物权法》规定,住宅建设用地使用权使用期限届满时,可以“自动续期”。而对于其他用途的建设用地 《物权法》则未作类似规定,可理解为无自动续期效力。对于无自动续期效力的土地使用权,当出让期届满时,权利人可能无法继续使用该土地并随之导致该地上建筑物的使用权丧失。因为目前法律上未作肯定或否定性规定,笔者认为在评估实务中确定建筑物尚可使用年限时,应从谨慎性、稳健性原则出发,按照土地剩余年限与房屋建筑物经济寿命年限二者孰短的思路考虑。
(四)宅基地使用权
宅基地使用权是一种比较特殊的用益物权。目前我国宅基地所有权归集体所有。以家庭为单位的农村经济组织成员,可以申请无偿取得宅基地使用权。但按照《担保法》规定,宅基地使用权不能用于抵押。尽管理论界对于宅基地可否有偿取得、能否自由转让、抵押、出资等问题还存在争论。但就目前来看,宅基地使用权用于以上经济行为尚无法可依。因此在房地产评估实务中,应充分考虑其法律障碍。
三、对其他相关问题的探讨
(一)地役权问题
地役权是我国《物权法》中引入的一个新的法律概念。其法律内涵是按照合同约定,利用他人不动产来提高自己不动产效益的权利。“地役权”属于用益物权的范畴,但不归于土地使用权。地役权不是天然具有的权利,而是因为特殊相邻关系而衍生出来的另一种权利。另外从财务角度看,供役方(即权利方)通常并非有偿取得该项权利,而只是因为有需役方的存在,才衍生出了这一权利,并因此享有一定的收益,所以不具备将其核算为无形资产的条件。需役方如果因此而一次性付出一定金额的费用时,通常符合“长期待摊费用的性质”,而不属于无形资产。而且无论从供役方还是从需役方的角度看,“地役权”都不具备“资产”的性质,在评估实务中应予关注。
(二)农场、林场、草场使用权的处理
在《物权法》中,农业生产用地没有出让和划拨之分,只有承包经营一种形式,比如家庭承包和其他形式承包。家庭承包权取得是无偿的,而其他形式的承包权如拍卖、租赁和协议承包都是有偿的。目前,国有农场、林场等使用权性质也不尽相同。一种是因为历史原因而自然承继的国有土地、林地、草地使用权,另一种是签订承包协议取得的经营权,在评估实务中,可参照前述有关土地承包经营权的不同情况进行具体分析。
(三)使用水域、滩涂从事养殖、捕捞
《物权法》第一百二十三条规定:依法取得的使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。从会计角度分析,这几种用益物权均具有无形资产的属性,如果企业确因取得该项权利时支付了对价,就应该确认为无形资产。
(四)土地的空间使用权
以往的土地使用权仅仅立足于土地的二维使用,不能全面体现土地的各项权利。《物权法》规定,建设用地使用权可以在地表、地上或地下分层次设立,这就从立法的高度明确了土地的空间利用权利。目前《物权法》还没有关于土地空间利用权的实施细则,对于土地空间利用权的取得方式和程序、空间利用权的空间范围、空间利用权的适用对象、空间利用权能否转让、抵押、出租等问题尚不明确,但就地价评估而言,应该更新观念,准确把握土地使用权的内涵,在评估执业过程中,不仅要考虑城市土地利用的经济价值,而且要关注城市发展的生态环境、整体布局和社会效益,并遵循“最佳利用”原则,使土地这一稀缺资源的利用效益最大化。
(作者单位:湖北众联资产评估有限公司)