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[摘要] 本文以积极的态度、发展的眼光以及区域经济、一体化战略等全局视角剖析了我国保税区发展中存在的各种问题，提出对我国保税区的发展方向，既要着眼国际化，也要着眼本土化，把我国保税区建设成为有中国特色的高自由度的自由贸易区。
[关键词] 保税区 问题探析 发展方向
一、我国保税区的基本情况
保税区是我国改革开放和经济发展的产物。以上个世纪建立的第一批15个保税区为例，总面积只有42.31平方公里，仅2008年，就实现增加值2168.35亿元，同比增长17.8%，每百元销售收入所创造的增加值为14.62元，保持了较高的产出量；共实现销售(经营)收入14831.5亿元，同比增长18.0%，经济规模继续放大；实现税收总额1118.77亿元，其中海关税收708.6亿元，地方税收410.17亿元，分别同比增长23.9%、20.3%和30.7%；实现进出口货值1362.95亿美元，其中出口464.51亿美元，进口898.44亿美元，分别同比增长6.4%、1.6%和9.0%；共引进投资企业4089家，吸引投资额139.41亿美元；引进外资企业690个，占引进企业数的16.9%。总体分析这些数据，服务贸易比重上升，重点区域成效突出，政策环境吸引力增加。
我国保税区在发展中，出现了两个新的倾向。其一，就是“保税区功能辅助化，开发区功能主体化”。其二，就是“保税区内产生的经济总量不如保税区外产生的大”。
二、我国保税区发展存在的主要问题
（一）保税区缺乏高层次的立法
先立法后设区是国际上设立自由贸易区的通行做法，而我国保税区在立法方面遵循的是先实践再立法的模式，且缺乏体现国家行为的全国统一立法。至今我国有关保税区的立法只有1997年6月海关总署颁布的《保税区海关监管办法》、1996年1月国家外汇管理局颁布的《保税区外汇管理办法》和2005年1月国家质检总局颁布的《保税区检验检疫监督管理办法》，而且它们仅为部门规章，立法层次较低，对其他部门协调效力有限，导致对保税区的政策政出多门，使我国保税区的国家行为缺少统一性和稳定性。
（二）现行政策制约保税区的发展
首先，国内货物进入保税区要实际离境才能退税。
第二，区内外企业之间不能享受深加工结转管理待遇。
第三，对进出区货物“一刀切”采取报关做法无法满足企业多元化经营需要。
第四，进出区手续繁杂影响区内功能的充分发挥。
（三）保税区信息化建设相对滞后
保税区是连接国内和国际两个市场的桥头堡，区内企业对信息化建设要求比较高。但目前各个保税区在信息化建设方面存在差距，有的保税区至今仍在使用纸面手册管理，在一定程度上影响了海关的工作效率，也跟不上企业多元化发展的需要。
（四）土地资源有限
我国已经国务院批准的保税区面积共有45.87平方公里，封关验收总面积为38.64平方公里，且已基本出让完毕，难以吸引到有购地需求的国内外大中型投资项目。土地资源的严重缺乏已成为制约各保税区发展的瓶颈。
三、促进我国保税区发展的对策探讨
（一）加快立法建设
保税区的设立属于国家行为，统一立法是国家行为的具体体现。我国保税区发展的当务之急是要总结保税区的发展经验和借鉴国际上自由贸易区的成功立法，由国家立法机关制定全国统一的《保税区法》，内容应涵盖投资、出入境（区）监管、检验检疫、外汇管理、税收等方面的内容。海关、外汇管理等部门也应总结经验，制定切合实际需要、操作性强的管理办法和实施细则，并推行政务公开，增强政策透明度，使投资者能清楚了解可享受的权利和应承担的义务。
（二）完善相关政策
1、赋予保税区区外入区退税待遇，完善内销征税的有关政策。
2、赋予保税区深加工结转待遇。
3、对区内保税业务和非保税业务进行分类管理，逐步放宽对非保税业务的管理。
4、适当简化进出区业务的监管模式。
5、与国际惯例接轨，适当放宽区内企业从事内贸的限制条件，促进贸易企业的发展。
6、适当放宽行业准入限制，允许除国家禁止和国际上通行的禁止行业之外的企业进入保税区。
（三）加大信息化建设力度
各个保税区都应加大技术投入，着力进行信息化建设，尽快实现企业与海关的全面联网，建立集海关和企业的操作于一体的公共信息平台，将加工贸易、保税仓储、转口贸易等海关主要业务有效地纳入平台管理。这样，既能极大地方便企业办理海关业务，又能降低海关监管风险，提升监管效率，确保高效运作。
（四）适当增加保税区用地
为适应保税区发展的需要，更好地发挥保税区的窗口、示范、辐射和带动作用，建议对已具备扩区条件的保税区适当扩大其建设发展用地。各保税区也须密切关注国家的土地政策，适时对区内土地进行清理整合，使有限的土地资源发挥更大的效能。
四、我国保税区的发展方向和发展措施
第一，要用实事求是的态度和科学发展的眼光加强对保税区(自由贸易区)的研究。据不完全统计，现在全球已有1200多个各种类型的自由贸易区，其中在市场经济十分成熟的美国等15个发达国家共建立了425个，约占总数的35%，67个发展中国家共建立了775个，约占总数的65%。这表明在当今经济全球化时代，自由贸易区仍然具有较强的生命力，其促进贸易和投资的作用仍然很大。
第二，一定要务实地坚持中国特色自由贸易区的发展方向。在发展中，尽管很多保税区没有严格按照国家给定的功能(如限定在转口贸易、过境贸易、加工出口服务以及其他贸易服务和商品展示等范围内)发展，但通过保税区建设者的实践，从实际出发，不断创新，形成了“贸易、物流、加工、展销”四个主体功能，这为保税区进一步创新创优发展提供了更大空间。
第三，加快出台相关政策和措施，提高我国保税区的自由度。实践表明，我国保税区需要进一步对外开放，客观上需要“四个加快”：加快实施“一线放开，二线管住，区内自由”的国际惯常的监管模式；加快采取切实措施，创新港口货物风险承担等管理体制和机制，实质性地推进并最终实现区港一体化运作；加快出台符合国际惯例且适应自由贸易的金融、外汇等政策措施(这需要结合实际提出需求)；加快从法律或政策层面上推进我国部分有条件的港口由目的港向贸易港转化(这一问题涉及主权和市场开发等，国际上一般以签订双边条约方式解决。
第四，积极推进保税区的规范和整合，以实现保税区的科学发展。首先，在国家层面上对新批保税区要结合区域经济发展战略统筹考虑，避免盲目性，克服“实质大同小异而名称多又乱”的现象。二要考虑进一步放大保税区功能和政策的适用范围。三要结合实际情况保税区自身变被动整合为自我主动整合，以便于创出新的优势，闯出新的路子。
第五，利用各种资源和优势加快保税区(含港口区域)的信息化平台建设。当前，信息化已经是现代化的重要标志之一，特别是自由贸易区的信息化建设，尤其重要，也可以说是当今体现自由贸易区“自由”的一个重要组成部分。目前加快保税区的信息化平台建设，一定要在政府主导下，按照“政策支持，市场运作，保证权威，使用便捷”的原则，调动各个方面的积极性大力推进。这是口岸现代化的必由之路，也是实现保税区跨越式发展的必由之路。
参考文献：
[1]吴蓉、李力.现代物流：外高桥保税区产业发展的新支柱［J］.特区理论与实践，2000，（11）.
[2]林康、尤崧涛、陈琼秀.论世界自由贸易区与我国保税区的功能和作用［J］.国际贸易问题，2000，（3）.
[3]董维忠.区域产业发展与保税区研究［M］.天津人民出版社，2002.
[4]姜丽丽，王任祥.从区港联动到保税港--宁波港发展新亮点［J］.水运管理，2007，（1）.
[5]刘恩专.天津港保税区区域经济发展效应的分析与评价［J］.现代财经，1999，（2）.
[6]邵小平.洋山保税港区概况和政策功能定位［J］.中国水运，2006，（6）.
[7]郑德雁.保税区功能定位研究［J］.经济师，2001，（11）.
[8]唐忆文.解读上海洋山保税港区政策［J］.中国港口，2005，（11）.
[9]李靖宇.刘振秀，论东北大窑湾保税港区主体功能的定位［J］.太平洋学报，2007，（6）.
[10]梁爽.大连保税区向自由贸易区转型的可行性分析［J］.商场现代化，2007，（16）.
[11]周娜.杨明华，谈我国从保税区向自由贸易区的转型问题［J］.当代经济，2007，（20）.
[12]杨明华.我国保税区向自由贸易区转型研究［J］.学海，2008，（1）.
作者简介：
赵韬（1971.12-），男，武汉理工大学经济学院06级在职博士研究生，研究方向：产业经济学。
[关键词] 保税区 问题探析 发展方向
一、我国保税区的基本情况
保税区是我国改革开放和经济发展的产物。以上个世纪建立的第一批15个保税区为例，总面积只有42.31平方公里，仅2008年，就实现增加值2168.35亿元，同比增长17.8%，每百元销售收入所创造的增加值为14.62元，保持了较高的产出量；共实现销售(经营)收入14831.5亿元，同比增长18.0%，经济规模继续放大；实现税收总额1118.77亿元，其中海关税收708.6亿元，地方税收410.17亿元，分别同比增长23.9%、20.3%和30.7%；实现进出口货值1362.95亿美元，其中出口464.51亿美元，进口898.44亿美元，分别同比增长6.4%、1.6%和9.0%；共引进投资企业4089家，吸引投资额139.41亿美元；引进外资企业690个，占引进企业数的16.9%。总体分析这些数据，服务贸易比重上升，重点区域成效突出，政策环境吸引力增加。
我国保税区在发展中，出现了两个新的倾向。其一，就是“保税区功能辅助化，开发区功能主体化”。其二，就是“保税区内产生的经济总量不如保税区外产生的大”。
二、我国保税区发展存在的主要问题
（一）保税区缺乏高层次的立法
先立法后设区是国际上设立自由贸易区的通行做法，而我国保税区在立法方面遵循的是先实践再立法的模式，且缺乏体现国家行为的全国统一立法。至今我国有关保税区的立法只有1997年6月海关总署颁布的《保税区海关监管办法》、1996年1月国家外汇管理局颁布的《保税区外汇管理办法》和2005年1月国家质检总局颁布的《保税区检验检疫监督管理办法》，而且它们仅为部门规章，立法层次较低，对其他部门协调效力有限，导致对保税区的政策政出多门，使我国保税区的国家行为缺少统一性和稳定性。
（二）现行政策制约保税区的发展
首先，国内货物进入保税区要实际离境才能退税。
第二，区内外企业之间不能享受深加工结转管理待遇。
第三，对进出区货物“一刀切”采取报关做法无法满足企业多元化经营需要。
第四，进出区手续繁杂影响区内功能的充分发挥。
（三）保税区信息化建设相对滞后
保税区是连接国内和国际两个市场的桥头堡，区内企业对信息化建设要求比较高。但目前各个保税区在信息化建设方面存在差距，有的保税区至今仍在使用纸面手册管理，在一定程度上影响了海关的工作效率，也跟不上企业多元化发展的需要。
（四）土地资源有限
我国已经国务院批准的保税区面积共有45.87平方公里，封关验收总面积为38.64平方公里，且已基本出让完毕，难以吸引到有购地需求的国内外大中型投资项目。土地资源的严重缺乏已成为制约各保税区发展的瓶颈。
三、促进我国保税区发展的对策探讨
（一）加快立法建设
保税区的设立属于国家行为，统一立法是国家行为的具体体现。我国保税区发展的当务之急是要总结保税区的发展经验和借鉴国际上自由贸易区的成功立法，由国家立法机关制定全国统一的《保税区法》，内容应涵盖投资、出入境（区）监管、检验检疫、外汇管理、税收等方面的内容。海关、外汇管理等部门也应总结经验，制定切合实际需要、操作性强的管理办法和实施细则，并推行政务公开，增强政策透明度，使投资者能清楚了解可享受的权利和应承担的义务。
（二）完善相关政策
1、赋予保税区区外入区退税待遇，完善内销征税的有关政策。
2、赋予保税区深加工结转待遇。
3、对区内保税业务和非保税业务进行分类管理，逐步放宽对非保税业务的管理。
4、适当简化进出区业务的监管模式。
5、与国际惯例接轨，适当放宽区内企业从事内贸的限制条件，促进贸易企业的发展。
6、适当放宽行业准入限制，允许除国家禁止和国际上通行的禁止行业之外的企业进入保税区。
（三）加大信息化建设力度
各个保税区都应加大技术投入，着力进行信息化建设，尽快实现企业与海关的全面联网，建立集海关和企业的操作于一体的公共信息平台，将加工贸易、保税仓储、转口贸易等海关主要业务有效地纳入平台管理。这样，既能极大地方便企业办理海关业务，又能降低海关监管风险，提升监管效率，确保高效运作。
（四）适当增加保税区用地
为适应保税区发展的需要，更好地发挥保税区的窗口、示范、辐射和带动作用，建议对已具备扩区条件的保税区适当扩大其建设发展用地。各保税区也须密切关注国家的土地政策，适时对区内土地进行清理整合，使有限的土地资源发挥更大的效能。
四、我国保税区的发展方向和发展措施
第一，要用实事求是的态度和科学发展的眼光加强对保税区(自由贸易区)的研究。据不完全统计，现在全球已有1200多个各种类型的自由贸易区，其中在市场经济十分成熟的美国等15个发达国家共建立了425个，约占总数的35%，67个发展中国家共建立了775个，约占总数的65%。这表明在当今经济全球化时代，自由贸易区仍然具有较强的生命力，其促进贸易和投资的作用仍然很大。
第二，一定要务实地坚持中国特色自由贸易区的发展方向。在发展中，尽管很多保税区没有严格按照国家给定的功能(如限定在转口贸易、过境贸易、加工出口服务以及其他贸易服务和商品展示等范围内)发展，但通过保税区建设者的实践，从实际出发，不断创新，形成了“贸易、物流、加工、展销”四个主体功能，这为保税区进一步创新创优发展提供了更大空间。
第三，加快出台相关政策和措施，提高我国保税区的自由度。实践表明，我国保税区需要进一步对外开放，客观上需要“四个加快”：加快实施“一线放开，二线管住，区内自由”的国际惯常的监管模式；加快采取切实措施，创新港口货物风险承担等管理体制和机制，实质性地推进并最终实现区港一体化运作；加快出台符合国际惯例且适应自由贸易的金融、外汇等政策措施(这需要结合实际提出需求)；加快从法律或政策层面上推进我国部分有条件的港口由目的港向贸易港转化(这一问题涉及主权和市场开发等，国际上一般以签订双边条约方式解决。
第四，积极推进保税区的规范和整合，以实现保税区的科学发展。首先，在国家层面上对新批保税区要结合区域经济发展战略统筹考虑，避免盲目性，克服“实质大同小异而名称多又乱”的现象。二要考虑进一步放大保税区功能和政策的适用范围。三要结合实际情况保税区自身变被动整合为自我主动整合，以便于创出新的优势，闯出新的路子。
第五，利用各种资源和优势加快保税区(含港口区域)的信息化平台建设。当前，信息化已经是现代化的重要标志之一，特别是自由贸易区的信息化建设，尤其重要，也可以说是当今体现自由贸易区“自由”的一个重要组成部分。目前加快保税区的信息化平台建设，一定要在政府主导下，按照“政策支持，市场运作，保证权威，使用便捷”的原则，调动各个方面的积极性大力推进。这是口岸现代化的必由之路，也是实现保税区跨越式发展的必由之路。
参考文献：
[1]吴蓉、李力.现代物流：外高桥保税区产业发展的新支柱［J］.特区理论与实践，2000，（11）.
[2]林康、尤崧涛、陈琼秀.论世界自由贸易区与我国保税区的功能和作用［J］.国际贸易问题，2000，（3）.
[3]董维忠.区域产业发展与保税区研究［M］.天津人民出版社，2002.
[4]姜丽丽，王任祥.从区港联动到保税港--宁波港发展新亮点［J］.水运管理，2007，（1）.
[5]刘恩专.天津港保税区区域经济发展效应的分析与评价［J］.现代财经，1999，（2）.
[6]邵小平.洋山保税港区概况和政策功能定位［J］.中国水运，2006，（6）.
[7]郑德雁.保税区功能定位研究［J］.经济师，2001，（11）.
[8]唐忆文.解读上海洋山保税港区政策［J］.中国港口，2005，（11）.
[9]李靖宇.刘振秀，论东北大窑湾保税港区主体功能的定位［J］.太平洋学报，2007，（6）.
[10]梁爽.大连保税区向自由贸易区转型的可行性分析［J］.商场现代化，2007，（16）.
[11]周娜.杨明华，谈我国从保税区向自由贸易区的转型问题［J］.当代经济，2007，（20）.
[12]杨明华.我国保税区向自由贸易区转型研究［J］.学海，2008，（1）.
作者简介：
赵韬（1971.12-），男，武汉理工大学经济学院06级在职博士研究生，研究方向：产业经济学。