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加快农业合作社的发展，是推进我国农业现代化、打造农产品品牌效应和不断增加农民收入的有效途径，而农业合作社的内部治理结构是否合理影响到其作用的发挥，本文通过对苏北H市若干个农业合作社的调查研究，提炼出农业合作社内部治理结构普遍存在的问题，并对这些问题背后的原因进行分析研究，找出相关解决对策，为构建高效合理的农业合作社提供政策建议与参考。
农业合作社内部治理结构是指农业合作社内部各要素的配置和排列，包括农业合作社内部各部门和各层级之间的分工协作、权力运作以及联系、沟通方式。它反映了农业合作社内部理事会，监事会，社员代表大会之间的相互制衡和利益协调机制。H市位于江苏省中北部，江淮平原东部，地处长江三角洲地区，是苏北重要中心城市，坐落于古淮河与京杭大运河交点，下辖4区3县，户籍人口多达500万，共有116个乡镇。本文选取了H市的14个乡镇20余个农业合作社作为样本进行了调研，通过调研发现，近几年来该市农业合作社数量急剧增长，主要体现在以下几个方面：
一、监督约束机制缺位
从调研的农业合作社来看，其内部监督约束机制不健全是普遍现象，某葡萄合作社占地50余亩，拥有会员35户，规模在众多农业合作社中算比较大，然而合作社越大越难以管理，该合作社最严重的问题在于其内部管理无章可循，缺乏规范的监督约束机制，合作社内部虽然设置了监事会，但是监事会如同虚设，毫无作用，对于合作社年底分红、合作社内部决策等都没有起到应有的监督作用，合作社中贪腐风气盛行，根本无法体现民主决策、民主管理、民主监督的原则，与其他合作社动辄年利润200万相比，它的年利润才100多万。与此同时，在相应的法律法规中规定了合作社的经济结算应配备专业的财务会计人员，然而调查显示，相当一部分合作社会计人员缺乏，且会计人员的专业水平、综合素质都不高，从而导致合作社内部利益分配不均，社员分得的利益少之又少，大部分利益流入到了有权力的人手中，贪污腐败风气盛行。
二、农业合作社空壳问题严重
由于农业合作社注册门槛较低，缺乏严格的监管制度，很多合作社注册成功后，并没有实际运行，其创立主要是为了套取国家补助资金，获得征地便利等。在所调查的H市农业合作社中，有两家合作社规模非常小，其成员就5至8人，在调查中了解到该合作社中的社员根本都不知道自己属于这个合作社，该合作社基本也不开展活动，平时没什么经济项目，有一部分合作社的发起人抱着投机取巧的心理随便拉几个村民注册一个合作社，村民也不需要交什么钱，就稀里糊涂成为了其中一员，而合作社则利用自己的身份套取资金补助。这些合作社想运作但是运作起来很困难，这就容易与空殼合作社之间形成混淆，很难界定，造成了实际上的空壳。导致这两种类型的农业合作社在现实中即使不开展合作项目也没什么损失，遇到补贴的时候还能从中分得一杯羹。
三、政府对合作社内部控制严重
在农业合作社的发展中，资金是最重要的因素。从资金构成看，政府投资是农业合作社资金的重要来源，正因为农业合作社受政府部门资金的控制.在调查的多个合作社中，大部分规模较大的合作社都有政府部门和村干部大量介入，而那些规模较小、发展存在困难的合作社政府基本不介入。H市某合作社，拥有的农产品种类最多，有20余种，并且多次在举办的农产品节上获得过金奖，但就是这样一个年利润达到300多万的大型合作社，其内部基本是由政府控制的，很多决策并没有通过民意决定而是直接由政府部门决定，导致合作社成员缺乏参与与管理及监督的动力，该合作社的社员反映，往往一个通知或者一个决定下来，社员根本不知情，只知道有这么一个通知与结果，至于社员的意见根本没人会理会。
四、农业合作社决策机制不完善
在对于“你所在的合作社决策是否高效”的问卷调查中，大多数答案都是“否”，不管是大型的、收入很可观的合作社还是小型的、运作困难的合作社，社员们的回答基本都是一致的。合作社决策效率低下根本原因在于合作社内部权力划分不科学，重大事项决策机制不明确，导致合作社遇到重大事情时难以快速有效决策，决策效率十分低下，在对这20余个农业合作社的调研中发现，这些农业合作社有着极其相似的地方，即内部权力划分乱七八糟，理事会同时又兼监事会，有时重大事情监事会还要插一脚并给予意见。同时合作社中的管理者往往是在乡、村两级干部中产生，基层的社员没有任何权力，特别是规模较大的合作社已经慢慢在往企业的方向靠拢，重大事情往往就在集团内部开一个董事会就解决了，导致社员参与合作社的兴致低下，对合作社的发展漠不关心，合作意识也很薄弱，合作治理运行机构不完善，合作组织内部的管理毫无秩序，农民的权利得不到保障，合作社运行效率低下，严重影响了合作社的经济发展。
五、农业合作社内部治理结构存在的问题原因分析
1.监事会设置及运作受阻
H市的农业合作社虽然很多年收入都很可观，为农民带来了利益，但是从所调查情况来看，大部分农民对于合作社内部是否设置监事会并不知情，也不知道什么是监事会。我国关于合作组织的法律条款中没有要求说农业合作社必须设立监事会，该市很多合作社为了节约自身成本完全就不设立监事会。农业合作社如果没有设立监事会，将难以实行有效的监督，容易导致农业合作社贪腐现象的发生。另一种情况是设立了监事会，但是并不能够独立行使监督权，监事会隶属于理事会，即便设立了监事会也并不能真正发挥其职能，监事会的成员理应由社员大会从本社成员中选举产生，据调查的十几个村落反馈上来的数据来看，村民答案基本是一致的，他们所在的农业合作社监事会成员从来不是民主选举产生，而是直接由理事长任命。由于监事会设置及运行存在诸多问题，农民的利益得不到保障，投身于农业合作社的积极性降低，导致农业合作社问题重重。
2.农业合作社注册门槛低
我国农业合作社注册的门槛很低，满足以下基本条件即可成立，有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，满5人即可向工商行政管理部门申请设立登记，在调查过程中发现H市有两家小型的农业合作社，组成人员在5到8人，农业合作社注册门槛低，空壳农业合作社层出不穷，农业合作社法律制度的空缺致使很多为了谋取个人利益，借此成立空壳农业合作社，套取国家资金，获取征地权力等。与此同时，空壳农业合作社界定非常困难，H市某农产品合作社是真的运作起来比较困难的小型合作社，与伪装起来的空壳农业合作社很难进行区分，在进行补助的时候就难以做到精准定位。农业合作社注册门槛低以及主管部门的监管不到位成为空壳农业合作社存在的潜在原因。 3.农业合作社资金来源单一，融资渠道狭窄
资金对于农业合作社而言是生存和发展的根本，农业合作社的融资的渠道主要来源于政府的资金支持、社员的入社缴费以及利润分成后的截留，由于争取政府资金不需要农业合作社付出成本，导致大部分农业合作社很依赖政府，据所做的问卷调查得出的数据汇总来看，该市20余家农业合作社大部分资金都是靠政府拨给的，农业合作社的规模越大，越容易获得政府的资金扶持，同时也是受政府控制最为明显。从这方面来看，部分农业合作社的性质已变，成了政府领导下的政府企业。在实地走访中发现，部分农业合作社的管理人员与社员普遍认为农业合作社是政府支持、扶持的对象，资金上依靠政府是正常不过的事情，接受政府的资金，受政府控制也是很正常的，政府轻易不会让农业合作社倒闭，反而能给农业合作社提供资金支持，这实际上已经违背了农业合作社设计的初衷，农业合作社中的社员的意见得不到尊重，在决策时不考虑社员的利益与意见，导致社员参与农业合作社的积极性降低，农业合作社没有了自身的独立性，做事都需要政府部门的批准。据了解，近几年政府对农业合作社的资金扶持力度非常大，农业合作社一旦遇到问题就借助于政府部门，正是因为合作组织内部资金来源渠道较窄，只要有资金需要都依赖于政府，失去了自身的独立性，导致各方面的运行都得限制于政府。
4.“一人一票“制表决权流于形式
农民专业合作社为了保障社员的基本权利，体现自我管理、自我服务的精神，一般实行“一人一票”制，但从所调研的农业合作社来看，大部分农业合作社并不实行“一人一票”制，甚至许多社员并不知道“一人一票”制度的存在，大多数农业合作社都设有“社员代表大会”，其成员并不是由农户选举产生，而是由理事长直接任命，或者是合作组织中的能人胜任。另外，农业合作社有重大事情需要决定的时候，都是由领导人员开会讨论，很少听取社员的意见，更不要说“一人一票”表决制了，久而久之他们对农业合作社中能人的依赖程度远远超出了想象。在调查中也发现，由于绝大部分农业合作社是由龙头企业带动兴办的，它占的资本比较大，“一人一票”制顺理成章地被“一股一票”制所取代。
六、完善农业合作社内部治理结构的对策
1.健全监督约束机制
加强农业合作社内部的监督，首先每个农业合作社不管大小都应该设监事会，从调查的农业合作社来看，由于没有设立监事会导致农业合作社内部贪污腐败风气盛行，监事会和社员可以采取财务监督和账务公开等方式对农业合作社内部治理存在的问题进行监督，监督农业合作社内部享有权力的管理层的行为。在设立监事会的同时要设立农业合作社内部审计部门，即由监事会来对农业合作社内部进行监督审计，其次要明确监事会的监督职责，使其有章可循，与此同时监事会的成员应在合作社员中通过民主选举产生，而不是由理事长直接任命，这样既可以调动农民参与合作社的积极性，也可以更好地对农业合作社监督，防止管理者利用职权为自己谋取利益。最后监事会应定时对农业合作社的财务进行监督，在定期监督完成后将农业合作社的财务状况公示给社员看，社员及监事会共同监督合作组织财务状况。
2.加大监管力度，完善《农民专业合作社法》
空壳农业合作社在我国普遍存在，并且空壳农业合作社与发展比较困难的小型农业合作社很难区分。首先就要规范农业合作社成立的条件，在《农民专业合作社法》中合作组织成立的条件非常的简单，因此为了提高成立门槛，防止空壳农业合作社乱入，要进一步完善《农民专业合作社法》，对于农业合作社的业务开展情况的真实性进行监管防止空壳农业合作社空手套白狼，拉低农业合作社整体水平。完善《农民专业合作社法》，可以从源头上切断空壳农业合作社的来源。其次，要改变农业合作社补贴的方式，用奖励政策代替投资政策，以农业合作社农产品的转化量作为核算数据，同时以农产品的转化量作为为政府发放财政补贴的依据，将财政补贴集中存放于某一金融机构，统一管理，实行专款专用，减少农业合作社内部的贪污现象，切实保障农民的利益。
3.规范政府部门行为
政府要处理好与农业合作社之间的关系，秉持支持但不干涉的原则，雖然政府对农业合作社给予了大量的资金支持，但农业合作社还是应该具有其独立性。政府应该做到以下两点：首先政府尽可能通过制定政策为农业合作社创造良好的经营环境，其次应为农业合作社制定标准和认证服务，咨询或者信息服务。做到以上两点，农业合作社对政府的依赖程度将会大幅度减少，农业合作社将具备独立运行的能力。政府所做的应该是帮助农业合作社给与适当的资金与政策支持，要掌握好一个度，不能过分干预，要懂得适时退出。
4.理顺农业合作社内部治理关系
决策效率不高是我国农业合作社普遍存在的问题，不管大型的还是小型的，都存在运行机制问题，为了解决这个问题，应该理顺农业合作社的内部治理关系，即社员（代表）大会、理事会和监事会之间的关系。其中社员（代表）大会是农业合作社的最高权力机关，也是决策机关，负责对农业合作社中的重大事务进行决策，理事会是社员（代表）大会的执行机构及业务执行和代理机构，由社员大会选举产生并对社员大会负责，负责农业合作社的日常活动。监事会主要行使监督权，也是由社员大会选举产生，负责监督理事会的任务执行情况，向社员大会报告。
七、结论
农业合作社作为保护农民利益的经济组织是推动我国农业现代化发展、增加农民收入的重要途径，它不仅提高了农民的市场竞争能力和谈判地位，同时便于农民更直接有效地享受国家对企业、农村和农民的政策扶持。然而农业合作社内部治理结构存在着诸多问题，影响了其作用的充分发挥。解决农业合作社内部治理结构存在的问题是重中之重的问题，找到这些问题，对症下药才是最根本最有效的办法。使农业合作社能够朝着科学、合理、高效的方向发展，真正能为农民带来切实利益。
农业合作社内部治理结构是指农业合作社内部各要素的配置和排列，包括农业合作社内部各部门和各层级之间的分工协作、权力运作以及联系、沟通方式。它反映了农业合作社内部理事会，监事会，社员代表大会之间的相互制衡和利益协调机制。H市位于江苏省中北部，江淮平原东部，地处长江三角洲地区，是苏北重要中心城市，坐落于古淮河与京杭大运河交点，下辖4区3县，户籍人口多达500万，共有116个乡镇。本文选取了H市的14个乡镇20余个农业合作社作为样本进行了调研，通过调研发现，近几年来该市农业合作社数量急剧增长，主要体现在以下几个方面：
一、监督约束机制缺位
从调研的农业合作社来看，其内部监督约束机制不健全是普遍现象，某葡萄合作社占地50余亩，拥有会员35户，规模在众多农业合作社中算比较大，然而合作社越大越难以管理，该合作社最严重的问题在于其内部管理无章可循，缺乏规范的监督约束机制，合作社内部虽然设置了监事会，但是监事会如同虚设，毫无作用，对于合作社年底分红、合作社内部决策等都没有起到应有的监督作用，合作社中贪腐风气盛行，根本无法体现民主决策、民主管理、民主监督的原则，与其他合作社动辄年利润200万相比，它的年利润才100多万。与此同时，在相应的法律法规中规定了合作社的经济结算应配备专业的财务会计人员，然而调查显示，相当一部分合作社会计人员缺乏，且会计人员的专业水平、综合素质都不高，从而导致合作社内部利益分配不均，社员分得的利益少之又少，大部分利益流入到了有权力的人手中，贪污腐败风气盛行。
二、农业合作社空壳问题严重
由于农业合作社注册门槛较低，缺乏严格的监管制度，很多合作社注册成功后，并没有实际运行，其创立主要是为了套取国家补助资金，获得征地便利等。在所调查的H市农业合作社中，有两家合作社规模非常小，其成员就5至8人，在调查中了解到该合作社中的社员根本都不知道自己属于这个合作社，该合作社基本也不开展活动，平时没什么经济项目，有一部分合作社的发起人抱着投机取巧的心理随便拉几个村民注册一个合作社，村民也不需要交什么钱，就稀里糊涂成为了其中一员，而合作社则利用自己的身份套取资金补助。这些合作社想运作但是运作起来很困难，这就容易与空殼合作社之间形成混淆，很难界定，造成了实际上的空壳。导致这两种类型的农业合作社在现实中即使不开展合作项目也没什么损失，遇到补贴的时候还能从中分得一杯羹。
三、政府对合作社内部控制严重
在农业合作社的发展中，资金是最重要的因素。从资金构成看，政府投资是农业合作社资金的重要来源，正因为农业合作社受政府部门资金的控制.在调查的多个合作社中，大部分规模较大的合作社都有政府部门和村干部大量介入，而那些规模较小、发展存在困难的合作社政府基本不介入。H市某合作社，拥有的农产品种类最多，有20余种，并且多次在举办的农产品节上获得过金奖，但就是这样一个年利润达到300多万的大型合作社，其内部基本是由政府控制的，很多决策并没有通过民意决定而是直接由政府部门决定，导致合作社成员缺乏参与与管理及监督的动力，该合作社的社员反映，往往一个通知或者一个决定下来，社员根本不知情，只知道有这么一个通知与结果，至于社员的意见根本没人会理会。
四、农业合作社决策机制不完善
在对于“你所在的合作社决策是否高效”的问卷调查中，大多数答案都是“否”，不管是大型的、收入很可观的合作社还是小型的、运作困难的合作社，社员们的回答基本都是一致的。合作社决策效率低下根本原因在于合作社内部权力划分不科学，重大事项决策机制不明确，导致合作社遇到重大事情时难以快速有效决策，决策效率十分低下，在对这20余个农业合作社的调研中发现，这些农业合作社有着极其相似的地方，即内部权力划分乱七八糟，理事会同时又兼监事会，有时重大事情监事会还要插一脚并给予意见。同时合作社中的管理者往往是在乡、村两级干部中产生，基层的社员没有任何权力，特别是规模较大的合作社已经慢慢在往企业的方向靠拢，重大事情往往就在集团内部开一个董事会就解决了，导致社员参与合作社的兴致低下，对合作社的发展漠不关心，合作意识也很薄弱，合作治理运行机构不完善，合作组织内部的管理毫无秩序，农民的权利得不到保障，合作社运行效率低下，严重影响了合作社的经济发展。
五、农业合作社内部治理结构存在的问题原因分析
1.监事会设置及运作受阻
H市的农业合作社虽然很多年收入都很可观，为农民带来了利益，但是从所调查情况来看，大部分农民对于合作社内部是否设置监事会并不知情，也不知道什么是监事会。我国关于合作组织的法律条款中没有要求说农业合作社必须设立监事会，该市很多合作社为了节约自身成本完全就不设立监事会。农业合作社如果没有设立监事会，将难以实行有效的监督，容易导致农业合作社贪腐现象的发生。另一种情况是设立了监事会，但是并不能够独立行使监督权，监事会隶属于理事会，即便设立了监事会也并不能真正发挥其职能，监事会的成员理应由社员大会从本社成员中选举产生，据调查的十几个村落反馈上来的数据来看，村民答案基本是一致的，他们所在的农业合作社监事会成员从来不是民主选举产生，而是直接由理事长任命。由于监事会设置及运行存在诸多问题，农民的利益得不到保障，投身于农业合作社的积极性降低，导致农业合作社问题重重。
2.农业合作社注册门槛低
我国农业合作社注册的门槛很低，满足以下基本条件即可成立，有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，满5人即可向工商行政管理部门申请设立登记，在调查过程中发现H市有两家小型的农业合作社，组成人员在5到8人，农业合作社注册门槛低，空壳农业合作社层出不穷，农业合作社法律制度的空缺致使很多为了谋取个人利益，借此成立空壳农业合作社，套取国家资金，获取征地权力等。与此同时，空壳农业合作社界定非常困难，H市某农产品合作社是真的运作起来比较困难的小型合作社，与伪装起来的空壳农业合作社很难进行区分，在进行补助的时候就难以做到精准定位。农业合作社注册门槛低以及主管部门的监管不到位成为空壳农业合作社存在的潜在原因。 3.农业合作社资金来源单一，融资渠道狭窄
资金对于农业合作社而言是生存和发展的根本，农业合作社的融资的渠道主要来源于政府的资金支持、社员的入社缴费以及利润分成后的截留，由于争取政府资金不需要农业合作社付出成本，导致大部分农业合作社很依赖政府，据所做的问卷调查得出的数据汇总来看，该市20余家农业合作社大部分资金都是靠政府拨给的，农业合作社的规模越大，越容易获得政府的资金扶持，同时也是受政府控制最为明显。从这方面来看，部分农业合作社的性质已变，成了政府领导下的政府企业。在实地走访中发现，部分农业合作社的管理人员与社员普遍认为农业合作社是政府支持、扶持的对象，资金上依靠政府是正常不过的事情，接受政府的资金，受政府控制也是很正常的，政府轻易不会让农业合作社倒闭，反而能给农业合作社提供资金支持，这实际上已经违背了农业合作社设计的初衷，农业合作社中的社员的意见得不到尊重，在决策时不考虑社员的利益与意见，导致社员参与农业合作社的积极性降低，农业合作社没有了自身的独立性，做事都需要政府部门的批准。据了解，近几年政府对农业合作社的资金扶持力度非常大，农业合作社一旦遇到问题就借助于政府部门，正是因为合作组织内部资金来源渠道较窄，只要有资金需要都依赖于政府，失去了自身的独立性，导致各方面的运行都得限制于政府。
4.“一人一票“制表决权流于形式
农民专业合作社为了保障社员的基本权利，体现自我管理、自我服务的精神，一般实行“一人一票”制，但从所调研的农业合作社来看，大部分农业合作社并不实行“一人一票”制，甚至许多社员并不知道“一人一票”制度的存在，大多数农业合作社都设有“社员代表大会”，其成员并不是由农户选举产生，而是由理事长直接任命，或者是合作组织中的能人胜任。另外，农业合作社有重大事情需要决定的时候，都是由领导人员开会讨论，很少听取社员的意见，更不要说“一人一票”表决制了，久而久之他们对农业合作社中能人的依赖程度远远超出了想象。在调查中也发现，由于绝大部分农业合作社是由龙头企业带动兴办的，它占的资本比较大，“一人一票”制顺理成章地被“一股一票”制所取代。
六、完善农业合作社内部治理结构的对策
1.健全监督约束机制
加强农业合作社内部的监督，首先每个农业合作社不管大小都应该设监事会，从调查的农业合作社来看，由于没有设立监事会导致农业合作社内部贪污腐败风气盛行，监事会和社员可以采取财务监督和账务公开等方式对农业合作社内部治理存在的问题进行监督，监督农业合作社内部享有权力的管理层的行为。在设立监事会的同时要设立农业合作社内部审计部门，即由监事会来对农业合作社内部进行监督审计，其次要明确监事会的监督职责，使其有章可循，与此同时监事会的成员应在合作社员中通过民主选举产生，而不是由理事长直接任命，这样既可以调动农民参与合作社的积极性，也可以更好地对农业合作社监督，防止管理者利用职权为自己谋取利益。最后监事会应定时对农业合作社的财务进行监督，在定期监督完成后将农业合作社的财务状况公示给社员看，社员及监事会共同监督合作组织财务状况。
2.加大监管力度，完善《农民专业合作社法》
空壳农业合作社在我国普遍存在，并且空壳农业合作社与发展比较困难的小型农业合作社很难区分。首先就要规范农业合作社成立的条件，在《农民专业合作社法》中合作组织成立的条件非常的简单，因此为了提高成立门槛，防止空壳农业合作社乱入，要进一步完善《农民专业合作社法》，对于农业合作社的业务开展情况的真实性进行监管防止空壳农业合作社空手套白狼，拉低农业合作社整体水平。完善《农民专业合作社法》，可以从源头上切断空壳农业合作社的来源。其次，要改变农业合作社补贴的方式，用奖励政策代替投资政策，以农业合作社农产品的转化量作为核算数据，同时以农产品的转化量作为为政府发放财政补贴的依据，将财政补贴集中存放于某一金融机构，统一管理，实行专款专用，减少农业合作社内部的贪污现象，切实保障农民的利益。
3.规范政府部门行为
政府要处理好与农业合作社之间的关系，秉持支持但不干涉的原则，雖然政府对农业合作社给予了大量的资金支持，但农业合作社还是应该具有其独立性。政府应该做到以下两点：首先政府尽可能通过制定政策为农业合作社创造良好的经营环境，其次应为农业合作社制定标准和认证服务，咨询或者信息服务。做到以上两点，农业合作社对政府的依赖程度将会大幅度减少，农业合作社将具备独立运行的能力。政府所做的应该是帮助农业合作社给与适当的资金与政策支持，要掌握好一个度，不能过分干预，要懂得适时退出。
4.理顺农业合作社内部治理关系
决策效率不高是我国农业合作社普遍存在的问题，不管大型的还是小型的，都存在运行机制问题，为了解决这个问题，应该理顺农业合作社的内部治理关系，即社员（代表）大会、理事会和监事会之间的关系。其中社员（代表）大会是农业合作社的最高权力机关，也是决策机关，负责对农业合作社中的重大事务进行决策，理事会是社员（代表）大会的执行机构及业务执行和代理机构，由社员大会选举产生并对社员大会负责，负责农业合作社的日常活动。监事会主要行使监督权，也是由社员大会选举产生，负责监督理事会的任务执行情况，向社员大会报告。
七、结论
农业合作社作为保护农民利益的经济组织是推动我国农业现代化发展、增加农民收入的重要途径，它不仅提高了农民的市场竞争能力和谈判地位，同时便于农民更直接有效地享受国家对企业、农村和农民的政策扶持。然而农业合作社内部治理结构存在着诸多问题，影响了其作用的充分发挥。解决农业合作社内部治理结构存在的问题是重中之重的问题，找到这些问题，对症下药才是最根本最有效的办法。使农业合作社能够朝着科学、合理、高效的方向发展，真正能为农民带来切实利益。