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摘 要： 公共治理的碎片化和分散化是导致城乡及区域之间教育、医疗、社会保障、基础设施以及劳动就业等基本公共服务非均等化的根本原因。借鉴整体性治理理论，构建以“服务三角”为宏观旨趣的新型农村公共服务体系的操作策略是：按照农民需求强弱分类提供公共服务，实行政府主导、市场运作和社会协同的服务政策，建立“市、县、乡（镇）、村”一体化服务网络，营造“跨界合作”的公共服务组织文化。
关键词： “服务三角”模型； 新型农村公共服务体系； 跨界合作； 整体性治理
中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)03-0005-04
New Rural Public Service System Research Based on Holistic Governance
——Take“The Service Triangle”Model as Analysis Framework
FANG Kun
(Institute of Rural China, Central China Normal University, Wuhan 430079, China)
Abstract: Balkanization of public governance and decentralization lead to the basic causes for non-equalization in rural and regional education, health care, social security, infrastructure and basic public services, employment and etc.. Based on holistic governance theory, to build “the service triangle” as the macro objective of the new rural public service system operating strategy is: according to the peasants demands , offering public services, implementing government-led, market policies and social service coordination, and establishing a “city, county and township (town), village”integrated services network to create a “cross-border cooperation” of public service organized culture.
Key words: “the Service Triangle” model； the new type of rural public service system； cross-border cooperation； holistic governance
新中国成立初，我国选择了优先发展重工业和农村支持城市发展的政策，农产品统购统销、城乡分割的二元户籍制度在当时计划经济时代可谓“功不可没”。然而，割裂的二元结构导致城乡之间各项基本公共服务政策标准不统一，各级政府在农村公共服务供给中权责界限不清，由于过分依赖自上而下的政府财政资金扶持，部门之间缺乏协作，政府与市场、社会的资源不能充分整合，农村公共服务体系被传统行政体制的“条条”和“块块”肢解为一个个支离破碎的“小单元”。
农村公共服务体系的碎片化体现在公共服务部门割裂和城乡基本公共服务的非均等化。笔者在调研中发现，农民对教育、医疗、养老保险、就业等公共服务需求强烈，但由于政府部门林立、职能交叉重合、部门之间协作不畅，农村公共服务体系在多层级、多类别、多部门交叉管理的行政体制中被分割，“部门不合作、政策不兼容、平台不对接、人员不互动”的“四不”现象普遍。以医疗卫生公共服务为例，我国公共卫生、医疗服务、医疗保障和药品供应分属卫生、民政和药监等多个部门管理，造成城乡医疗卫生资源长期难以共享与整合。这种碎片化不仅存在于城乡分割的地理空间中，而且即便同为农村，东中西部不同地区的农村基本公共服务也落差较大。据统计，农村基本公共服务能力排名靠前的是上海、北京、浙江和广东等经济发达省市的农村，而经济相对落后的甘肃、云南、贵州、西藏等省份则排到了最后，还有多达19个省市的农村地区，其基本公共服务能力与最优方案接近程度在0.2以下。[1]
中国农村正经历从农耕文明转向工业文明、封闭型社会走向开放型社会的整体嬗变，面对环境趋紧的双重约束，农业如何增产增收；随着农村优质资源单向流入城市，如何形成城乡合力发展现代农业、建设社会主义新农村的格局；在依靠血缘关系维持生活的模式被打破后，如何迅速建立起新的农村社会保障体系，迫切需要我们从现代系统服务管理的战略来破解二元思维的圈囿，构建城乡一体化的新型农村公共服务体系。
一、“服务三角”模型：一种分析框架的尝试
美国著名管理学家卡尔·阿尔布瑞契特（Karl Albrecht）和让·詹姆克（Ron Zemke）在延承西方系统管理研究的基础上，结合信息科技和全球化给世界各国企业带来的契机与威胁，重新审视传统经营模式，进而阐述了一个新的“价值命题”（服务管理），即把服务视为经过管理努力的成果。阿尔布瑞契特和詹姆克研究发现，公司的整体系统性管理紧密结合于一个牢固的“三角关系”之中（见图1）。[2]这个服务的“金三角”代表服务战略、公司系统和工作人员三大子系统相互影响，以顾客为中心来进行服务的创新。
“服务三角”模型与用来描述商业运作的标准组织图式截然不同，它表示的是一个整体性服务管理过程，而非官僚架构，并将顾客需求和利益放在交易的中心。该模型着意强调，要将反复宣扬过的顾客导向型企业变成现实，第一步就是在给公司定位时将顾客置于核心位置。组织是为了服务顾客而制定政策，搭建平台和配备人力资源等。简而言之，整体性地运作是为了更好的服务。以“服务三角”模型分析新型农村公共服务体系这样一个“宏大叙事”具有其契合性与理论优势。
1. 促使生产者社会向顾客社会转型，让公民价值回到政府服务舞台的中心。20世纪60年代以来，官僚制的诸多优点在它越来越明显的分工僵化、层级过细、非人格化、各自为政、本位主义、低效率、忽视顾客价值等弊端和限制面前黯然失色。“服务三角”模型的内核是以植根于顾客思考流程中的基本利益为前提的，适应政府公共服务理念变革，这与政府提供大致均等的农村基本公共服务的目的不谋而合。
2. 体系构建的逻辑和管理过程隐含着微妙的“三角关系”。从新型农村公共服务体系的整体来看，对系统的观点避而不谈是绝不可行的。体现当前城乡公共服务均等化、多样化和复杂化需求的体制和机制离不开农村公共服务政策、服务平台和人力资源各个子系统之间的相互关联。无论横向还是纵向解剖新型农村公共服务体系的全部，它都是围绕“服务三角”模型中的四个基本要素不停运转，这种三角关系的分析框架具有系统整合性。
3. 运用“服务三角”模型剖析新型农村公共服务体系具有理论向心力，使研究张合有度、游刃有余、兼顾整体与局部。此外，这种分析框架能向外圈层不断推衍，并辐射到农村公共服务的微观领域，有助于我们针对具体的新型农村公共服务体系的各要素进行研究。例如，农村公共教育服务体系就可从农民公共教育的需求、教育政策、设施和教师队伍建设的“三角关系”中加以窥探。
二、整体性治理：新型农村公共服务体系构建的宏观旨趣
21世纪的管理艺术是基于系统网络的解构与重构中辨别出潜在增值的能力，它超越了新公共管理“简仓”①视角和新公共服务宪政主义的“同义反复”，这是人类普遍的新的管理知识创新并加以应用，从而增加服务对象的现有价值，或以现有方式创造新的“超额价值”。管理主义的终结并不意味着宪政主义能独占鳌头，却是日益复杂系统化的整体性治理范式席卷全球管理世界。整体性治理（holistic governance）既是对传统公共行政的衰落（weaknesses）以及19世纪80年代以来新公共管理运动所造成的碎片化和分散化的战略性回应，也是一定意识形态的折射（refract），更是合作主义的复兴。[3]它倡导从公共服务提供的整体出发，运用系统管理的思维，解决公共服务体系本身的问题，避免企业管理技术被机械化移植后所带来的局部或全局的排异现象发生。
构建新型农村公共服务体系的首要任务是运用整体性治理的方式改变“碎片化”状况，而不是针对服务“专业主义”的问题。以往对农村公共服务体系的研究面面俱到，从农村公共服务供给的现状到如何有效提供具体的服务项目，都有所触及。每一个研究结果以及其中的细枝末节，无不提出了令人欣喜的“菜单式”对策建议，但他们却没有揭示出体系内各个子系统之间的内在逻辑、运行机理以及政府如何实践的路线图。
鉴于此，在整体性治理理论关照下，借鉴阿尔布瑞契特和詹姆克的“服务三角”模型的系统服务管理框架，笔者试图对我国新型农村公共服务体系这个复杂问题予以重新诠释。如图2所示，本文以“服务三角”模型的四大子系统为基础，参考学界相关研究成果，从理论上建构起当代中国新型农村公共服务体系的总体架构。
层次Ⅰ——服务行政的基本关系结构。该层次是新型农村公共服务体系的理论模型层，它是由农民需求、公共政策、服务平台和人力资源四个子系统的相互关系而构成的模块。通过服务行政三角形关系的结构分析视角，我们一方面能够从整体上把握新型农村公共服务体系的总体关系，并借助此种关系去探知农村公共服务体系的运行机制，另一方面按照公共利益导向的逻辑思路，使以满足农民需求为本的理念透过服务行政关系结构的描述形象地展现出来，从而阐释所谓“顾客中心”的涵义。
层次Ⅱ——服务运行的体制机制结构。该层次是新型农村公共服务体系构建的核心运行层，整个体系依靠“农民需求子系统”、“公共政策子系统”、“服务平台子系统”和“人力资源子系统”中派生出来的16项基本要素所组成的新型农村公共服务体系的“服务三角”来维持运转。新型农村公共服务体系不是恒静不变的，它是系统运动过程中进行的排列组合，对这一层次的研究可以辅助我们找准构建新型农村公共服务体系的普遍性难题的症结所在。
层次Ⅲ——服务体系的具体构成形态。该层次是新型农村公共服务体系构建的外在表达层，服务行政三角关系以及运行的体制机制在农村基本公共服务体系项目中得以体现。总体上看，基于“服务三角”模型的新型农村公共服务体系的主要构成要件包括农村公共文化服务体系、农村公共教育体系、农村公共医疗卫生服务体系、农村社会保障体系、农村基础设施与环境保护体系、农村公共就业服务体系、农村灾害防治服务体系和农村公共安全服务体系等具体项目。
三、国家标准：新型农村公共服务体系完善的操作杠杆
当前，我国新型农村公共服务体系建设的主要障碍是标准制定严重落后于实际。推进城乡统筹发展和促进基本公共服务均等化多流于口号或散见于政府文件、报告之中，大多数文件或政策过分强调当地的发展状况，缺乏一般标准；有的标准也是仅限于某类具体农村公共服务而制定的，代表性不强；一些标准政策性较强，但操作性不够；还有的标准适应不了形势的变化和经济社会发展的需要，最终成为“一纸空文”，难以起到“指挥棒”的作用，尤其是我国还没有专门针对破除城乡二元结构和碎片化体制建立起一套完整的新型农村公共服务体系建设的国家标准。
如图3所示，新型农村公共服务体系的标准化建设不是一蹴而就的，在实践中要依次历经三个阶段，即“农村公共服务项目建设和完善→农村公共服务应用标准的建立和完善→农村公共服务体系标准化的建立和完善”。基于整体性治理的新型农村公共服务体系涵盖的四大子系统和16项指标在整个国家标准建设的过程中处于应用标准建设阶段，这是从体制和机制应用的角度，以承担消弭政府部门“信息孤岛”，实现不同系统之间内容互通与统一的重要环节。如果没有完整、充实的应用标准体系作为“参照系”，在农村公共服务项目建设中会存在不定义或随意自定义标准的情况。
新型农村公共服务体系建设的应用标准与具体农村公共服务创新是并行不悖的。笔者提出的应用标准是基于农村公共服务项目应用的规律总结和提炼而成的内容标准或曰管理标准，它的主要功能在于指导、规范和简化农村公共服务运行中的差异性和碎片化，而不是通过机械的尺度来要求各地区、部门和行业行为必须一致。同时，应用标准也需要以具体服务项目作为背景，来梳理、充实和检验应用标准。因此，整体性治理取向下的新型农村公共服务体系建设的着力点包括四个方面。
（一）按照农民需求强弱，区分轻重缓急，分类提供农村公共服务
新型农村公共服务体系有层次之分，政府应满足农民基本生存和发展的需要，首先以农村基础教育、农村公共卫生与基本医疗、农村基本社会保障为先导，构建农村核心公共服务体系。其次，在兼顾财政能力的同时，加强对农村基本公共服务体系的制度建设，全面提供农村公共教育、公共医疗卫生、社会保障、公共文化、基础设施与环境保护、公共就业、灾害防治以及公共安全等服务。此外，还要完善政府治理模式，发挥市场和社会机制的作用，提供科技信息、农技推广、金融信贷、农业指导、娱乐健身、法律援助等服务，构建农村支持性公共服务体系。
（二）科学界定各级政府的权责，实行政府主导、市场运作和社会协同的政策，纵横合力提供农村公共服务
在目前农村经济发展层次较低、基础性的公共服务尚未充分覆盖的情况下，一方面应更多地采用专项转移支付来促使农村基本公共服务整体覆盖，在同质性、基础性的公共服务需求得以满足后，要加大一般性财政转移支付，使地方政府有更多的财力满足农民多元化需求；另一方面则要发挥协调和整合的优势，横向吸纳企业、中介组织以及农民自组织共同投资农村公共服务。尤其是对于诸如小型农田水利、乡村道路、农技推广、农业信贷、农产品生产和销售指导、就业培训等排他性不强的农村公共服务，政府无须参与资产建设，甚至可将日常管理和经营权交给出资方。
（三）推进农村公共服务平台的标准化建设，以市为龙头、县为基础，建立“市、县、乡（镇）、村”一体化治理的新型农村公共服务网络
由市政府协调主管农村公共服务的各委办局，利用协同办公系统，使功能性的层级结构转化为跨功能服务的团队，再与区（县）、乡（镇）、村三级农村公共服务平台整体对接，实现标准化的无缝隙管理网络。整合“端到端”的业务流，能够柔性地、迅速地响应农民的请求和适应不断变化的环境。[4]建议在各级农村公共服务中心“一站式”办公系统内部，围绕服务所涉及的各个部门或管理人员、各个环节、资源配置进行流程再造，从而由发起者发起业务流，经过各部门和环节的处理，最终达到终点。
（四）营造“跨界合作”的整合型组织文化，变革上下对口的“蜂窝煤”结构，建立根据专业领域和岗位设置的不同而进行分类管理的农村公共服务人力资源系统
建立农村教师、农技推广员、乡村医生、农村计生员和乡村基层干部等职业类型各异的服务人员互动交流机制，形成以跨界合作为主题的整合型组织文化。逐步解除“地区不一样、政策不一样，待遇不一样”的桎梏，协调人事、组织、财政等多个部门，成立大集中的区域公共服务人才管理服务中心，在全域范围内统一规划城乡公共服务人员的数量、结构以及分布。以“分类定位、分开管理、分别改革”为原则，在推行“以钱养事”的基础上，把“拆庙”和“减和尚”相结合，将农村事业单位划分为承担行政职能的事业单位、从事生产经营的事业单位和提供公益性服务的事业单位，从而由“结构性分权”转变为“对整体结果负责”。
四、结语
解决我国城乡基本公共服务非均等化难题的关键不在城市，而是在农村。政府应以农村基本公共服务体系建设为原点，突破城乡二元分割和部门壁垒，通过建立一系列衔接机制，主动与城市无缝隙接轨。只“破”不“立”，抑或不能“善立”，会造成农村公共服务运转骤停，这种“一步到位”式的改革会使原本薄弱的农村公共服务体系雪上加霜。因而实现城乡善治的路径是边“破”边“立”，即在新型农村公共服务体系的应用标准的指导下建立起整合城乡资源，设计新旧体制成功转化的若干制度安排。新的体制机制的产生亟须加快推进经济建设型政府向公共服务型政府转变，构建层级和部门整体性运作，能使农村公共服务从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合的具有中国特色的整体性服务型政府。
参考文献：
[1]柳劲松.基于Topsis法的农村基本公共服务能力地区差异评 价——来自31个省市农村地区的实证[J].安徽农业科学， 2009，（10）.
[2]〔美〕卡尔·阿尔布瑞契特，让·詹姆克.服务经济——让顾客价 值回到企业舞台中心[M].北京：中国社会科学出版社，2004.
[3]TomLing.Deliveringjoined-upgovernment in the UK：Dimensions， Issues and Problem[J].Public Administration，2002，80（4）.
[4]蔡立辉，龚鸣.整体政府：分割模式的一场管理革命[J].学术研 究，2010，（5）.
[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]
关键词： “服务三角”模型； 新型农村公共服务体系； 跨界合作； 整体性治理
中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)03-0005-04
New Rural Public Service System Research Based on Holistic Governance
——Take“The Service Triangle”Model as Analysis Framework
FANG Kun
(Institute of Rural China, Central China Normal University, Wuhan 430079, China)
Abstract: Balkanization of public governance and decentralization lead to the basic causes for non-equalization in rural and regional education, health care, social security, infrastructure and basic public services, employment and etc.. Based on holistic governance theory, to build “the service triangle” as the macro objective of the new rural public service system operating strategy is: according to the peasants demands , offering public services, implementing government-led, market policies and social service coordination, and establishing a “city, county and township (town), village”integrated services network to create a “cross-border cooperation” of public service organized culture.
Key words: “the Service Triangle” model； the new type of rural public service system； cross-border cooperation； holistic governance
新中国成立初，我国选择了优先发展重工业和农村支持城市发展的政策，农产品统购统销、城乡分割的二元户籍制度在当时计划经济时代可谓“功不可没”。然而，割裂的二元结构导致城乡之间各项基本公共服务政策标准不统一，各级政府在农村公共服务供给中权责界限不清，由于过分依赖自上而下的政府财政资金扶持，部门之间缺乏协作，政府与市场、社会的资源不能充分整合，农村公共服务体系被传统行政体制的“条条”和“块块”肢解为一个个支离破碎的“小单元”。
农村公共服务体系的碎片化体现在公共服务部门割裂和城乡基本公共服务的非均等化。笔者在调研中发现，农民对教育、医疗、养老保险、就业等公共服务需求强烈，但由于政府部门林立、职能交叉重合、部门之间协作不畅，农村公共服务体系在多层级、多类别、多部门交叉管理的行政体制中被分割，“部门不合作、政策不兼容、平台不对接、人员不互动”的“四不”现象普遍。以医疗卫生公共服务为例，我国公共卫生、医疗服务、医疗保障和药品供应分属卫生、民政和药监等多个部门管理，造成城乡医疗卫生资源长期难以共享与整合。这种碎片化不仅存在于城乡分割的地理空间中，而且即便同为农村，东中西部不同地区的农村基本公共服务也落差较大。据统计，农村基本公共服务能力排名靠前的是上海、北京、浙江和广东等经济发达省市的农村，而经济相对落后的甘肃、云南、贵州、西藏等省份则排到了最后，还有多达19个省市的农村地区，其基本公共服务能力与最优方案接近程度在0.2以下。[1]
中国农村正经历从农耕文明转向工业文明、封闭型社会走向开放型社会的整体嬗变，面对环境趋紧的双重约束，农业如何增产增收；随着农村优质资源单向流入城市，如何形成城乡合力发展现代农业、建设社会主义新农村的格局；在依靠血缘关系维持生活的模式被打破后，如何迅速建立起新的农村社会保障体系，迫切需要我们从现代系统服务管理的战略来破解二元思维的圈囿，构建城乡一体化的新型农村公共服务体系。
一、“服务三角”模型：一种分析框架的尝试
美国著名管理学家卡尔·阿尔布瑞契特（Karl Albrecht）和让·詹姆克（Ron Zemke）在延承西方系统管理研究的基础上，结合信息科技和全球化给世界各国企业带来的契机与威胁，重新审视传统经营模式，进而阐述了一个新的“价值命题”（服务管理），即把服务视为经过管理努力的成果。阿尔布瑞契特和詹姆克研究发现，公司的整体系统性管理紧密结合于一个牢固的“三角关系”之中（见图1）。[2]这个服务的“金三角”代表服务战略、公司系统和工作人员三大子系统相互影响，以顾客为中心来进行服务的创新。
“服务三角”模型与用来描述商业运作的标准组织图式截然不同，它表示的是一个整体性服务管理过程，而非官僚架构，并将顾客需求和利益放在交易的中心。该模型着意强调，要将反复宣扬过的顾客导向型企业变成现实，第一步就是在给公司定位时将顾客置于核心位置。组织是为了服务顾客而制定政策，搭建平台和配备人力资源等。简而言之，整体性地运作是为了更好的服务。以“服务三角”模型分析新型农村公共服务体系这样一个“宏大叙事”具有其契合性与理论优势。
1. 促使生产者社会向顾客社会转型，让公民价值回到政府服务舞台的中心。20世纪60年代以来，官僚制的诸多优点在它越来越明显的分工僵化、层级过细、非人格化、各自为政、本位主义、低效率、忽视顾客价值等弊端和限制面前黯然失色。“服务三角”模型的内核是以植根于顾客思考流程中的基本利益为前提的，适应政府公共服务理念变革，这与政府提供大致均等的农村基本公共服务的目的不谋而合。
2. 体系构建的逻辑和管理过程隐含着微妙的“三角关系”。从新型农村公共服务体系的整体来看，对系统的观点避而不谈是绝不可行的。体现当前城乡公共服务均等化、多样化和复杂化需求的体制和机制离不开农村公共服务政策、服务平台和人力资源各个子系统之间的相互关联。无论横向还是纵向解剖新型农村公共服务体系的全部，它都是围绕“服务三角”模型中的四个基本要素不停运转，这种三角关系的分析框架具有系统整合性。
3. 运用“服务三角”模型剖析新型农村公共服务体系具有理论向心力，使研究张合有度、游刃有余、兼顾整体与局部。此外，这种分析框架能向外圈层不断推衍，并辐射到农村公共服务的微观领域，有助于我们针对具体的新型农村公共服务体系的各要素进行研究。例如，农村公共教育服务体系就可从农民公共教育的需求、教育政策、设施和教师队伍建设的“三角关系”中加以窥探。
二、整体性治理：新型农村公共服务体系构建的宏观旨趣
21世纪的管理艺术是基于系统网络的解构与重构中辨别出潜在增值的能力，它超越了新公共管理“简仓”①视角和新公共服务宪政主义的“同义反复”，这是人类普遍的新的管理知识创新并加以应用，从而增加服务对象的现有价值，或以现有方式创造新的“超额价值”。管理主义的终结并不意味着宪政主义能独占鳌头，却是日益复杂系统化的整体性治理范式席卷全球管理世界。整体性治理（holistic governance）既是对传统公共行政的衰落（weaknesses）以及19世纪80年代以来新公共管理运动所造成的碎片化和分散化的战略性回应，也是一定意识形态的折射（refract），更是合作主义的复兴。[3]它倡导从公共服务提供的整体出发，运用系统管理的思维，解决公共服务体系本身的问题，避免企业管理技术被机械化移植后所带来的局部或全局的排异现象发生。
构建新型农村公共服务体系的首要任务是运用整体性治理的方式改变“碎片化”状况，而不是针对服务“专业主义”的问题。以往对农村公共服务体系的研究面面俱到，从农村公共服务供给的现状到如何有效提供具体的服务项目，都有所触及。每一个研究结果以及其中的细枝末节，无不提出了令人欣喜的“菜单式”对策建议，但他们却没有揭示出体系内各个子系统之间的内在逻辑、运行机理以及政府如何实践的路线图。
鉴于此，在整体性治理理论关照下，借鉴阿尔布瑞契特和詹姆克的“服务三角”模型的系统服务管理框架，笔者试图对我国新型农村公共服务体系这个复杂问题予以重新诠释。如图2所示，本文以“服务三角”模型的四大子系统为基础，参考学界相关研究成果，从理论上建构起当代中国新型农村公共服务体系的总体架构。
层次Ⅰ——服务行政的基本关系结构。该层次是新型农村公共服务体系的理论模型层，它是由农民需求、公共政策、服务平台和人力资源四个子系统的相互关系而构成的模块。通过服务行政三角形关系的结构分析视角，我们一方面能够从整体上把握新型农村公共服务体系的总体关系，并借助此种关系去探知农村公共服务体系的运行机制，另一方面按照公共利益导向的逻辑思路，使以满足农民需求为本的理念透过服务行政关系结构的描述形象地展现出来，从而阐释所谓“顾客中心”的涵义。
层次Ⅱ——服务运行的体制机制结构。该层次是新型农村公共服务体系构建的核心运行层，整个体系依靠“农民需求子系统”、“公共政策子系统”、“服务平台子系统”和“人力资源子系统”中派生出来的16项基本要素所组成的新型农村公共服务体系的“服务三角”来维持运转。新型农村公共服务体系不是恒静不变的，它是系统运动过程中进行的排列组合，对这一层次的研究可以辅助我们找准构建新型农村公共服务体系的普遍性难题的症结所在。
层次Ⅲ——服务体系的具体构成形态。该层次是新型农村公共服务体系构建的外在表达层，服务行政三角关系以及运行的体制机制在农村基本公共服务体系项目中得以体现。总体上看，基于“服务三角”模型的新型农村公共服务体系的主要构成要件包括农村公共文化服务体系、农村公共教育体系、农村公共医疗卫生服务体系、农村社会保障体系、农村基础设施与环境保护体系、农村公共就业服务体系、农村灾害防治服务体系和农村公共安全服务体系等具体项目。
三、国家标准：新型农村公共服务体系完善的操作杠杆
当前，我国新型农村公共服务体系建设的主要障碍是标准制定严重落后于实际。推进城乡统筹发展和促进基本公共服务均等化多流于口号或散见于政府文件、报告之中，大多数文件或政策过分强调当地的发展状况，缺乏一般标准；有的标准也是仅限于某类具体农村公共服务而制定的，代表性不强；一些标准政策性较强，但操作性不够；还有的标准适应不了形势的变化和经济社会发展的需要，最终成为“一纸空文”，难以起到“指挥棒”的作用，尤其是我国还没有专门针对破除城乡二元结构和碎片化体制建立起一套完整的新型农村公共服务体系建设的国家标准。
如图3所示，新型农村公共服务体系的标准化建设不是一蹴而就的，在实践中要依次历经三个阶段，即“农村公共服务项目建设和完善→农村公共服务应用标准的建立和完善→农村公共服务体系标准化的建立和完善”。基于整体性治理的新型农村公共服务体系涵盖的四大子系统和16项指标在整个国家标准建设的过程中处于应用标准建设阶段，这是从体制和机制应用的角度，以承担消弭政府部门“信息孤岛”，实现不同系统之间内容互通与统一的重要环节。如果没有完整、充实的应用标准体系作为“参照系”，在农村公共服务项目建设中会存在不定义或随意自定义标准的情况。
新型农村公共服务体系建设的应用标准与具体农村公共服务创新是并行不悖的。笔者提出的应用标准是基于农村公共服务项目应用的规律总结和提炼而成的内容标准或曰管理标准，它的主要功能在于指导、规范和简化农村公共服务运行中的差异性和碎片化，而不是通过机械的尺度来要求各地区、部门和行业行为必须一致。同时，应用标准也需要以具体服务项目作为背景，来梳理、充实和检验应用标准。因此，整体性治理取向下的新型农村公共服务体系建设的着力点包括四个方面。
（一）按照农民需求强弱，区分轻重缓急，分类提供农村公共服务
新型农村公共服务体系有层次之分，政府应满足农民基本生存和发展的需要，首先以农村基础教育、农村公共卫生与基本医疗、农村基本社会保障为先导，构建农村核心公共服务体系。其次，在兼顾财政能力的同时，加强对农村基本公共服务体系的制度建设，全面提供农村公共教育、公共医疗卫生、社会保障、公共文化、基础设施与环境保护、公共就业、灾害防治以及公共安全等服务。此外，还要完善政府治理模式，发挥市场和社会机制的作用，提供科技信息、农技推广、金融信贷、农业指导、娱乐健身、法律援助等服务，构建农村支持性公共服务体系。
（二）科学界定各级政府的权责，实行政府主导、市场运作和社会协同的政策，纵横合力提供农村公共服务
在目前农村经济发展层次较低、基础性的公共服务尚未充分覆盖的情况下，一方面应更多地采用专项转移支付来促使农村基本公共服务整体覆盖，在同质性、基础性的公共服务需求得以满足后，要加大一般性财政转移支付，使地方政府有更多的财力满足农民多元化需求；另一方面则要发挥协调和整合的优势，横向吸纳企业、中介组织以及农民自组织共同投资农村公共服务。尤其是对于诸如小型农田水利、乡村道路、农技推广、农业信贷、农产品生产和销售指导、就业培训等排他性不强的农村公共服务，政府无须参与资产建设，甚至可将日常管理和经营权交给出资方。
（三）推进农村公共服务平台的标准化建设，以市为龙头、县为基础，建立“市、县、乡（镇）、村”一体化治理的新型农村公共服务网络
由市政府协调主管农村公共服务的各委办局，利用协同办公系统，使功能性的层级结构转化为跨功能服务的团队，再与区（县）、乡（镇）、村三级农村公共服务平台整体对接，实现标准化的无缝隙管理网络。整合“端到端”的业务流，能够柔性地、迅速地响应农民的请求和适应不断变化的环境。[4]建议在各级农村公共服务中心“一站式”办公系统内部，围绕服务所涉及的各个部门或管理人员、各个环节、资源配置进行流程再造，从而由发起者发起业务流，经过各部门和环节的处理，最终达到终点。
（四）营造“跨界合作”的整合型组织文化，变革上下对口的“蜂窝煤”结构，建立根据专业领域和岗位设置的不同而进行分类管理的农村公共服务人力资源系统
建立农村教师、农技推广员、乡村医生、农村计生员和乡村基层干部等职业类型各异的服务人员互动交流机制，形成以跨界合作为主题的整合型组织文化。逐步解除“地区不一样、政策不一样，待遇不一样”的桎梏，协调人事、组织、财政等多个部门，成立大集中的区域公共服务人才管理服务中心，在全域范围内统一规划城乡公共服务人员的数量、结构以及分布。以“分类定位、分开管理、分别改革”为原则，在推行“以钱养事”的基础上，把“拆庙”和“减和尚”相结合，将农村事业单位划分为承担行政职能的事业单位、从事生产经营的事业单位和提供公益性服务的事业单位，从而由“结构性分权”转变为“对整体结果负责”。
四、结语
解决我国城乡基本公共服务非均等化难题的关键不在城市，而是在农村。政府应以农村基本公共服务体系建设为原点，突破城乡二元分割和部门壁垒，通过建立一系列衔接机制，主动与城市无缝隙接轨。只“破”不“立”，抑或不能“善立”，会造成农村公共服务运转骤停，这种“一步到位”式的改革会使原本薄弱的农村公共服务体系雪上加霜。因而实现城乡善治的路径是边“破”边“立”，即在新型农村公共服务体系的应用标准的指导下建立起整合城乡资源，设计新旧体制成功转化的若干制度安排。新的体制机制的产生亟须加快推进经济建设型政府向公共服务型政府转变，构建层级和部门整体性运作，能使农村公共服务从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合的具有中国特色的整体性服务型政府。
参考文献：
[1]柳劲松.基于Topsis法的农村基本公共服务能力地区差异评 价——来自31个省市农村地区的实证[J].安徽农业科学， 2009，（10）.
[2]〔美〕卡尔·阿尔布瑞契特，让·詹姆克.服务经济——让顾客价 值回到企业舞台中心[M].北京：中国社会科学出版社，2004.
[3]TomLing.Deliveringjoined-upgovernment in the UK：Dimensions， Issues and Problem[J].Public Administration，2002，80（4）.
[4]蔡立辉，龚鸣.整体政府：分割模式的一场管理革命[J].学术研 究，2010，（5）.
[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]