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【摘要】在工业化、城市化发展过程中,农村建设与发展问题是世界各国共同面临的难题。本文论述了发达国家在推进城乡一体化过程中,采取立法保护支持农业、积极推进产业融合和结构调整、合理配置基本公共服务资源等多种措施，并在此基础上,提出了发达国家在推进城乡一体化所取得的经验对我国的若干启示。
【关键词】城乡一体化 战略 思考
一、发达国家城乡一体化发展的做法及其借鉴意义
从世界城市化进程的视角看，一些发达国家的城乡关系已开始步入一体化的高级阶段，他们的实践对我国城乡一体化的深入发展具有现实的借鉴意义。
（—）以城乡“等值化”建设理念推动均衡发展的“德国模式”。为实现“社会公正”的理念，德国一是运用立法形式限定城乡协调发展，在法律框架下促进区域经济平衡发展。《联邦基本法》等一系列法律，为德国区域经济的协调发展打下了坚实的法律基础。二是运用规划手段引导城乡用地需求、公用设施等协调发展。特别是上世纪五十年代，为使农村经济与城市经济平衡发展，德国大力开展城乡“等值化”建设，通过土地整理、村庄革新等方式，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标。三是通过地方间财政转移支付和上下级政府间财政转移支付的等各种财政政策推动城乡协调发展。财政平衡政策不仅缓解了地方政府财政收入能力与其支出责任不对称的矛盾，而且成为促进区域经济平衡发展最有力、最直接、最见效的手段。四是运用福利制度和交通系统保障城乡协调发展。德国良好的区域交通、通讯、供电、供水等基础设施网络为城市均衡发展创造了良好的条件。
（二）以工业化、城市化和农业现代化互动并进良性循环的“美国模式”。工业化水平的不断提高和产业结构的不断升级是美国城市化的根本动因。早期美国工业发展迅速，制造业、采矿业等的发展提供了大量就业岗位，吸引了大量人口向城市迁移，同时工业化又提高了农业的生产率，减轻了农业劳动的强度，解放了一部分农村劳动力，两者互动并进。美国进入后工业化社会后，发达的交通网络、便利的交通工具改变了人们的出行方式，先进的通讯方式改变了人们的交流方式和生活方式，这使美国成为一个经济高度发达的信息化社会，从此，信息产业和高新技术产业成为其主导产业。同时，美国特别重视产业的升级换代与配套服务业的发展。其第三产业就业从工业化较早阶段开始就呈现出与第二产业同步增长或比第二产业就业优先增长的趋势，农业劳动力一开始就较多地流入了第三产业。
（三）高质量政府公共服务不断缩小城乡差距的“日本模式”。日本在统筹城乡发展的过程中，通过提供高质量的基础教育和职业教育、最低生活保障体系、农业科学技术研究推广、农业基础设施投资、农业协会等一系列的政府公共服务措施，提高居民的生活质量，改善农业发展的环境，为统筹城乡发展创造了良好的软环境。此外，还通过各种手段促进农业产业结构升级，如制定各类设及农业的法律法规促进以土地买卖和土地租借为主要形式的土地流动，为土地规模经营提供前提，以此提高农业的劳动生产率，加速城市化的进程；在土地规模经营的同时，通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入；通过《农业基本法》的制定，谋求农业生产的“选择性扩大”，缓解农产品供求结构矛盾。
（四）发达国家成功经验对我国城乡一体化发展的借鉴意义。一是通过立法等手段，加大政府对“三农”的政策倾斜。政府基础设施投资向农村倾斜，完善财政支持农业政策，调整农村基础教育投入的分配政策，明确农村金融发展的政策取向，加大农村发展的政策支持力度和统一城乡税制等，从宏观政策层面上，改变现行国民收入分配格局，构建对“三农”的支持保护体系。二是积极推进产业融合和结构调整。在以依靠工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村的总思路下，增进城乡产业优势互补和一体化发展。以优质生态高效为重点，加快推进现代农业体系建设；以集聚集约集群为重点，加快推进新型工业体系建设；以培育新型服务业为重点，加快推进现代服务业体系建设，从而使工业化、城市化和农业现代化良性循环。三是政府合理配置基本公共服务资源，为一体化发展提供基本平台。合理配置基本公共服务资源，建立适应农民生产生活方式转变要求的基本公共服务标准体系, 使城市文明向农村辐射，这应是增强城乡联系的主要纽带。
二、中国城乡一体化进程中的主要障碍
当前中国城乡二元结构造成的深层次矛盾依然存在，农村发展仍然滞后于城市，城乡公共服务水平仍然不均衡，城乡居民的收入差距仍呈扩大趋势，这些问题制约了农村巨大需求潜力的释放，制约了城乡一体化战略的实施。
社会经济管理体制障碍。上个世纪90年代以前，我国实行的是城乡二元经济结构，二元的生产方式、二元的生活方式、二元的市场体系，甚至是二元的宏观经济政策和宏观调控体系。进入新世纪后，城乡二元经济结构显然阻碍了市场经济的发展，并导致中国城乡之间存在巨大差距。面对着巨大冲击，虽然政府对传统的社会经济管理体制进行不断的调整，但从根本上看，城乡经济社会的二元管理体制还没有根本破除，还没有从根本上实现向城乡经济一体化的跨越，建立一个从二元到一元的社会主义市场经济体制。
工业化程度障碍。一般说来，工业化是一个国家(地区)经济发展过程中不可逾越的发展阶段，也是衡量一个国家(地区)社会文明程度的标志。世界经济的近代发展史表明，发展中国家(地区)要摆脱贫困和落后，缩小与发达国家(地区)的差距，推进工业化进程、提高工业化水平是其必由之路。而目前中国农村工业化程度仍然偏低，工业化滞后，导致第三产业发展缓慢，城镇吸纳人口和就业容量受到限制，影响了农村劳动力向城镇转移，影响了城镇化的进程，最终使城乡一体化的发展战略受到制约。
公共财政体制障碍。农村基础设施差、社会事业发展严重滞后，是实现城乡统筹发展，加快农村经济增长的主要障碍之一，这与我们的财政体制密不可分。长期以来，城市基础设施建设和社会事业的投入，由公共财政给予保障，而在农村，却依靠基层政府来进行。尽管几年来财政逐年加大“三农”资金投入力度，但由于农民基数太大，且行业部门分散，摊到每个村庄，每个农民身上就显得杯水车薪，实际效果并不理想。加之财税体制原因，县乡财力不强，对农村建设投入十分有限。资金不足，降低了政府对经济进行宏观调控的能力，制约了城乡一体化的进程。
三、我国城乡一体化的战略路径思考
城乡一体化发展必须切实转变传统的发展观念，彻底摆脱就农业抓农业、就农村抓农村和城市偏向的发展模式，要走城乡互动、工农互促的协调发展道路，使城市和农村紧密结合起来，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现双向城乡一体化发展。
其一，建立城乡统一制度，构筑平等和谐的城乡关系。农村土地、劳动力等生产要素不能实现有效配置的主要原因在于制度缺陷。只有从建立城乡统一的制度入手，才能走出城乡分割体制，打破城乡二元结构。要建立城乡统一的户籍制度，实行按居住地登记，建立以身份证管理为核心的人口流动制度，以最终实现迁徙自由和居住自由的目标；建立城乡统一的土地流转制度，通过市场机制采取反租倒包、土地股份制等方式，使土地使用权能得到积极稳妥的流转，使土地向种养大户和农业产业化龙头企业集中，形成成片集中的合理经营规模，同时也为工商资本进入农业创造前提条件；建立城乡统一的就业管理制度，研究制定城乡统一劳动力市场建设的规划，健全农民进城就业的服务体系，探索建立农民进城务工的援助制度，将农村劳动力培训费用纳入财政预算，加强对农民的职业技术培训；建立城乡统一的保障制度，使养老保障、基本医疗和社会救助等社会保障城乡对接并轨，实现城乡社会养老保障制度的一元化；建立统一的金融制度，强化对农业和农村经济的支持力度，进一步调整农村金融发展的政策取向，通过改革和政策调整，建立真正为“三农”服务的农村金融服务体系。
其二，统筹城乡互融互补的产业格局。加快城乡一体化重中之重是推进城乡产业一体化,实现城乡产业融合发展。要打破“城市搞主导、乡镇搞配套”的产业发展思维定势,改变城乡产业发展不均衡的“先天缺陷”。要推动新型工业化和现代农业互为发展，为一体化发展提供长足推力；要实现“三化”带“三农”战略，加强区域内部经济支点的培育，把产业发展和产业聚集放在突出位置，通过城市“龙头”企业带动、园区辐射和村企挂钩等方式把更多的农民吸引到城镇的各个产业链条上来，以市场机制引导城乡内部产业集聚，为一体化发展提供产业支撑。要做大做强“三大合作”，为一体化发展构建农村经济组织载体，支持具备条件的合作组织向企业化、公司化方向发展，推进合作组织法规建设，促进合作组织规范发展。
其三，推进城乡公共服务均等化。积极推进城乡基本公共服务均等化，关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。要建立城乡一体化的公共产品供给机制，尽快改变农村公共产品主要由农民自己供给，城市公共产品由政府负担的不合理现状，消除实现城乡公共服务均等化的各种体制和制度障碍，建立健全政府新增财力向农村和欠发达地区以及低收入人群倾斜的机制，从根本上改变公共产品城乡二元供给制度。明确各级政府公共产品供給责任，建立多元化的公共产品供给模式和机制，同时根据公共产品的类别、层次，合理界定各级政府提供公共产品的责任范围，做到事权和财权的对等。完善公共财政体制，加大政府财政转移支付力度，完善政府间转移支付机制，尤其要加大对落后地区和农村地区转移支付力度，增强县乡政府履行公共服务职责相应的财力保障。
其四，统筹城乡基础设施建设，加快各类要素和打造城乡联动发展的物质基础。创新机制，加大投入。发挥政府资金的导向作用，坚持政府主导、市场化运作原则，建立多渠道，多元化的城乡基础建设融资体制。结合现代城镇体系构建，强化以交通设施为重点的城乡基础设施建设，实行城乡能源、交通、通信、水利、流通、环保、防灾等基础设施统一布局和建设，提高基础设施的共享性，构建城乡一体的新型基础设施体系。
【关键词】城乡一体化 战略 思考
一、发达国家城乡一体化发展的做法及其借鉴意义
从世界城市化进程的视角看，一些发达国家的城乡关系已开始步入一体化的高级阶段，他们的实践对我国城乡一体化的深入发展具有现实的借鉴意义。
（—）以城乡“等值化”建设理念推动均衡发展的“德国模式”。为实现“社会公正”的理念，德国一是运用立法形式限定城乡协调发展，在法律框架下促进区域经济平衡发展。《联邦基本法》等一系列法律，为德国区域经济的协调发展打下了坚实的法律基础。二是运用规划手段引导城乡用地需求、公用设施等协调发展。特别是上世纪五十年代，为使农村经济与城市经济平衡发展，德国大力开展城乡“等值化”建设，通过土地整理、村庄革新等方式，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标。三是通过地方间财政转移支付和上下级政府间财政转移支付的等各种财政政策推动城乡协调发展。财政平衡政策不仅缓解了地方政府财政收入能力与其支出责任不对称的矛盾，而且成为促进区域经济平衡发展最有力、最直接、最见效的手段。四是运用福利制度和交通系统保障城乡协调发展。德国良好的区域交通、通讯、供电、供水等基础设施网络为城市均衡发展创造了良好的条件。
（二）以工业化、城市化和农业现代化互动并进良性循环的“美国模式”。工业化水平的不断提高和产业结构的不断升级是美国城市化的根本动因。早期美国工业发展迅速，制造业、采矿业等的发展提供了大量就业岗位，吸引了大量人口向城市迁移，同时工业化又提高了农业的生产率，减轻了农业劳动的强度，解放了一部分农村劳动力，两者互动并进。美国进入后工业化社会后，发达的交通网络、便利的交通工具改变了人们的出行方式，先进的通讯方式改变了人们的交流方式和生活方式，这使美国成为一个经济高度发达的信息化社会，从此，信息产业和高新技术产业成为其主导产业。同时，美国特别重视产业的升级换代与配套服务业的发展。其第三产业就业从工业化较早阶段开始就呈现出与第二产业同步增长或比第二产业就业优先增长的趋势，农业劳动力一开始就较多地流入了第三产业。
（三）高质量政府公共服务不断缩小城乡差距的“日本模式”。日本在统筹城乡发展的过程中，通过提供高质量的基础教育和职业教育、最低生活保障体系、农业科学技术研究推广、农业基础设施投资、农业协会等一系列的政府公共服务措施，提高居民的生活质量，改善农业发展的环境，为统筹城乡发展创造了良好的软环境。此外，还通过各种手段促进农业产业结构升级，如制定各类设及农业的法律法规促进以土地买卖和土地租借为主要形式的土地流动，为土地规模经营提供前提，以此提高农业的劳动生产率，加速城市化的进程；在土地规模经营的同时，通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入；通过《农业基本法》的制定，谋求农业生产的“选择性扩大”，缓解农产品供求结构矛盾。
（四）发达国家成功经验对我国城乡一体化发展的借鉴意义。一是通过立法等手段，加大政府对“三农”的政策倾斜。政府基础设施投资向农村倾斜，完善财政支持农业政策，调整农村基础教育投入的分配政策，明确农村金融发展的政策取向，加大农村发展的政策支持力度和统一城乡税制等，从宏观政策层面上，改变现行国民收入分配格局，构建对“三农”的支持保护体系。二是积极推进产业融合和结构调整。在以依靠工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村的总思路下，增进城乡产业优势互补和一体化发展。以优质生态高效为重点，加快推进现代农业体系建设；以集聚集约集群为重点，加快推进新型工业体系建设；以培育新型服务业为重点，加快推进现代服务业体系建设，从而使工业化、城市化和农业现代化良性循环。三是政府合理配置基本公共服务资源，为一体化发展提供基本平台。合理配置基本公共服务资源，建立适应农民生产生活方式转变要求的基本公共服务标准体系, 使城市文明向农村辐射，这应是增强城乡联系的主要纽带。
二、中国城乡一体化进程中的主要障碍
当前中国城乡二元结构造成的深层次矛盾依然存在，农村发展仍然滞后于城市，城乡公共服务水平仍然不均衡，城乡居民的收入差距仍呈扩大趋势，这些问题制约了农村巨大需求潜力的释放，制约了城乡一体化战略的实施。
社会经济管理体制障碍。上个世纪90年代以前，我国实行的是城乡二元经济结构，二元的生产方式、二元的生活方式、二元的市场体系，甚至是二元的宏观经济政策和宏观调控体系。进入新世纪后，城乡二元经济结构显然阻碍了市场经济的发展，并导致中国城乡之间存在巨大差距。面对着巨大冲击，虽然政府对传统的社会经济管理体制进行不断的调整，但从根本上看，城乡经济社会的二元管理体制还没有根本破除，还没有从根本上实现向城乡经济一体化的跨越，建立一个从二元到一元的社会主义市场经济体制。
工业化程度障碍。一般说来，工业化是一个国家(地区)经济发展过程中不可逾越的发展阶段，也是衡量一个国家(地区)社会文明程度的标志。世界经济的近代发展史表明，发展中国家(地区)要摆脱贫困和落后，缩小与发达国家(地区)的差距，推进工业化进程、提高工业化水平是其必由之路。而目前中国农村工业化程度仍然偏低，工业化滞后，导致第三产业发展缓慢，城镇吸纳人口和就业容量受到限制，影响了农村劳动力向城镇转移，影响了城镇化的进程，最终使城乡一体化的发展战略受到制约。
公共财政体制障碍。农村基础设施差、社会事业发展严重滞后，是实现城乡统筹发展，加快农村经济增长的主要障碍之一，这与我们的财政体制密不可分。长期以来，城市基础设施建设和社会事业的投入，由公共财政给予保障，而在农村，却依靠基层政府来进行。尽管几年来财政逐年加大“三农”资金投入力度，但由于农民基数太大，且行业部门分散，摊到每个村庄，每个农民身上就显得杯水车薪，实际效果并不理想。加之财税体制原因，县乡财力不强，对农村建设投入十分有限。资金不足，降低了政府对经济进行宏观调控的能力，制约了城乡一体化的进程。
三、我国城乡一体化的战略路径思考
城乡一体化发展必须切实转变传统的发展观念，彻底摆脱就农业抓农业、就农村抓农村和城市偏向的发展模式，要走城乡互动、工农互促的协调发展道路，使城市和农村紧密结合起来，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现双向城乡一体化发展。
其一，建立城乡统一制度，构筑平等和谐的城乡关系。农村土地、劳动力等生产要素不能实现有效配置的主要原因在于制度缺陷。只有从建立城乡统一的制度入手，才能走出城乡分割体制，打破城乡二元结构。要建立城乡统一的户籍制度，实行按居住地登记，建立以身份证管理为核心的人口流动制度，以最终实现迁徙自由和居住自由的目标；建立城乡统一的土地流转制度，通过市场机制采取反租倒包、土地股份制等方式，使土地使用权能得到积极稳妥的流转，使土地向种养大户和农业产业化龙头企业集中，形成成片集中的合理经营规模，同时也为工商资本进入农业创造前提条件；建立城乡统一的就业管理制度，研究制定城乡统一劳动力市场建设的规划，健全农民进城就业的服务体系，探索建立农民进城务工的援助制度，将农村劳动力培训费用纳入财政预算，加强对农民的职业技术培训；建立城乡统一的保障制度，使养老保障、基本医疗和社会救助等社会保障城乡对接并轨，实现城乡社会养老保障制度的一元化；建立统一的金融制度，强化对农业和农村经济的支持力度，进一步调整农村金融发展的政策取向，通过改革和政策调整，建立真正为“三农”服务的农村金融服务体系。
其二，统筹城乡互融互补的产业格局。加快城乡一体化重中之重是推进城乡产业一体化,实现城乡产业融合发展。要打破“城市搞主导、乡镇搞配套”的产业发展思维定势,改变城乡产业发展不均衡的“先天缺陷”。要推动新型工业化和现代农业互为发展，为一体化发展提供长足推力；要实现“三化”带“三农”战略，加强区域内部经济支点的培育，把产业发展和产业聚集放在突出位置，通过城市“龙头”企业带动、园区辐射和村企挂钩等方式把更多的农民吸引到城镇的各个产业链条上来，以市场机制引导城乡内部产业集聚，为一体化发展提供产业支撑。要做大做强“三大合作”，为一体化发展构建农村经济组织载体，支持具备条件的合作组织向企业化、公司化方向发展，推进合作组织法规建设，促进合作组织规范发展。
其三，推进城乡公共服务均等化。积极推进城乡基本公共服务均等化，关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。要建立城乡一体化的公共产品供给机制，尽快改变农村公共产品主要由农民自己供给，城市公共产品由政府负担的不合理现状，消除实现城乡公共服务均等化的各种体制和制度障碍，建立健全政府新增财力向农村和欠发达地区以及低收入人群倾斜的机制，从根本上改变公共产品城乡二元供给制度。明确各级政府公共产品供給责任，建立多元化的公共产品供给模式和机制，同时根据公共产品的类别、层次，合理界定各级政府提供公共产品的责任范围，做到事权和财权的对等。完善公共财政体制，加大政府财政转移支付力度，完善政府间转移支付机制，尤其要加大对落后地区和农村地区转移支付力度，增强县乡政府履行公共服务职责相应的财力保障。
其四，统筹城乡基础设施建设，加快各类要素和打造城乡联动发展的物质基础。创新机制，加大投入。发挥政府资金的导向作用，坚持政府主导、市场化运作原则，建立多渠道，多元化的城乡基础建设融资体制。结合现代城镇体系构建，强化以交通设施为重点的城乡基础设施建设，实行城乡能源、交通、通信、水利、流通、环保、防灾等基础设施统一布局和建设，提高基础设施的共享性，构建城乡一体的新型基础设施体系。