论文部分内容阅读
近年来，随着中国加快经济建设步伐，成功应对国际金融危机、全球性经济危机，国家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身财力无法维持其支出。于是地方政府大量举债，使地方政府性债务规模不断增加，并在中国地方政府性债务管理中出现了大量问题。在审计署对地方债规模摸底之后，财政部2014年10月23日也发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，部署各地清理存量债务，甄别政府债务，并要求地方各级政府及时将政府存量债务分类纳入预算管理。
一、中国地方政府性债务管理的现存问题
（一）地方政府举债规模较大，其还贷压力极大
近年来，全国各地加快经济建设步伐，特别是由于国家实施积极地财政政策和适当宽松的货币政策以来，中国政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身财力不足且没有合理估计自身财政承受能力的情况下，通过各种手段大量借款，根据审计署去年年底发布的审计报告，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013 年6 月底，省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元，其中市级、县级年均增速分别为17.36%和26.59%，远超省级债务14.41%的增速。
（二）地方政府举债、融资缺乏规范性
缺乏不仅表现在地方政府性债务管理一般性的机制不健全，规章制度缺乏规范，而且表现在地方政府对于举债行为随意，缺乏科学性。中国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中，即存在大批的债务项目是游离于预算管理之外的。并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。审计结果显示，7 个省级、40 个市级和107 个县级政府及所属部门，2010 年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规提供了担保了464.75 亿元债务；部分地区融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵（质）押物通过高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53 亿元。
（三）地方债务呈现“两头小、中间大”，区域不平衡的特点
纵向看，我国地方政府债务形成了省级、市级、县级和乡级等分级举债格局。其中省级和乡级的债务规模较小，地（市）和县级债务规模较大。有的县级平台对银行的债务比例高达90%，贷款金额超过地方政府可支配收入，最高达政府收入的2-3倍；横向看，不仅经济不发达的中西部地区存在地方政府债务，即使经济比较发达的沿海地区同样存在，不同地区债务规模差异较大。中西部地区债务规模较大，风险明显大于东部地区。
二、中国地方政府性债务管理存在问题的成因
（一）权责不对等。我国实行中央和地方财权、事权分家的行政制度，财权上移，事权下移，出现了权责不对等的情况。我国财政收入大部分集中于中央 政府，地方政府获得的很少。但是，地方政府承担着经济与社会发展的绝大部分责任，包括基础设施、教育、卫生和医疗等基础项目的建设、扶持地方企业发展、平衡当地居民收入等等。这些责任的承担都需要耗费大量的资金，使得政府支出较大。在收不抵支的情况下，地方政府借债成为必然选择。
（二）对地方政府官员政绩考核体系不科学。目前，对地方政府官员的政绩考核方面着重GDP 的增速、地方财政收入，及本年度上缴上级资金的完成情况。而债务的负担状况，债务的偿还情况等反映地方政府性债务问题的相关指标却不纳入地方政府政绩考核评价体系中。这样容易造成地方政府为了追求政绩，大量的举债甚至以高贷款率为代价贷出资金来发展经济及城镇基础设施建设。
（三）国际金融危机的影响。一方面，受国际金融危机影响，我国实体经济受挫，企业效益下降，地方政府税收收入减少；同时由于自身资金紧张，中央对地方的 相关转移支付的力度减小。另一方面，我国中央政府提出保增长的经济刺激政策，地方政府为此进行了大量的配套投资，支出较大。因此，国际金融危机的直接影响使我国地方政府收入减少，支出增加。在这种情况下，地方政府的举债规模也急剧上升。
（四）相关投融资体制、制度不健全。目前我国《预算法》不允许地方政府发债，地方政府合法的正规融资渠道较为狭窄。地方政府想方设法避开法律的直接管制而借债，以为相关单位或项目提供担保的形式筹集资金，投融资平台正是在这样的背景下产生。这也使地方政府债务具有较强的隐蔽性。
三、中国地方政府性债务管理问题的相关对策
（一）改革现行财政体制，合理规范各级政府财权、事权范围
现行的财政体制对地方政府的财权与地方政府承担的事权不匹配，使地方政府经常是出现“钱少事多”的情况。要解决这一矛盾应从两个方面来改革：第一，加大地方政府的财政收入，逐渐使各级政府财权事权匹配，从根本上改善政府举债的状况。对于关系国计民生的项目，中央应承担较大责任。相关的转移支付应提前、全额的发放给地方政府。减少地方政府对债务的依赖程度。第二，允许省级地方政府发行公债。对省级政府发放公债的程序进行严格规定：对发行公债主体、发行公债条件、发行公债的步骤及相关监督体制都要在制定的制度中得到明确的体现。
（二）建立科学合理的地方政府官员考核体系
应该注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况纳入地方政府主要官员的考评体系中，以降低其政府举债规模恶意增加。对于地方政府无视相关规章制度大量举债的行为，应给予主要领导不得提拔晋升甚至降职的处分。并责令其在一定时间内把举债规模降低到合理的范围。从制度上对地方政府官员这种通过过度举债达到经济发展，增加自己晋升机会的行为给予一定程度的约束。
（三）进一步完善专项转移支付制度
中央给予地方政府的专项转移支付其立项意图是相当科学、合理的。但专项资金的配套问题一直困扰着地方政府。因为这些专项资金的配套资金并不是地方政府财政预算范围之内的。地方政府在收到相关专项资金时，为了解决其配套问题，势必要挪用其他项目资金或者依靠举债，造成各级地方政府不得不举债的事实。
（四）建立完备的风险防控和债务预警机制
应逐步建立有效的风险防控机制和债务预警机制。对于经营性融资平台，应当以完善企业治理为根本，逐步引入市场化运营机制，完善企业内部治理结构，保持合理的负债水平，通过建立监事会和内部审计委员会管控和约束企业不合理的融资行为。对于公益性平台企业，则应通过“决策+监管+平台”的融资模式，通过纳入地方政府预算，在地方人大和审计部门的监管下，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行為和规模，从而有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。此外，要研究建立一套符合我国国情的债务预警指标体系，对于公益性平台企业融资导致指标过高的情况，要加大还款力度，使得风险回归到可控的区间内。
参考文献：
[1]刘颖.地方政府投融资平台与地方政府债务[j].经济研究参考，2010.4.
[2] http：//finance.qq.com/a/20141113/007025.htm
[3] 魏加宁，《地方政府债务风险化解与新型城市化融资》， 机械工业出版社，2014年11月版
一、中国地方政府性债务管理的现存问题
（一）地方政府举债规模较大，其还贷压力极大
近年来，全国各地加快经济建设步伐，特别是由于国家实施积极地财政政策和适当宽松的货币政策以来，中国政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身财力不足且没有合理估计自身财政承受能力的情况下，通过各种手段大量借款，根据审计署去年年底发布的审计报告，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013 年6 月底，省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元，其中市级、县级年均增速分别为17.36%和26.59%，远超省级债务14.41%的增速。
（二）地方政府举债、融资缺乏规范性
缺乏不仅表现在地方政府性债务管理一般性的机制不健全，规章制度缺乏规范，而且表现在地方政府对于举债行为随意，缺乏科学性。中国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中，即存在大批的债务项目是游离于预算管理之外的。并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。审计结果显示，7 个省级、40 个市级和107 个县级政府及所属部门，2010 年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规提供了担保了464.75 亿元债务；部分地区融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵（质）押物通过高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53 亿元。
（三）地方债务呈现“两头小、中间大”，区域不平衡的特点
纵向看，我国地方政府债务形成了省级、市级、县级和乡级等分级举债格局。其中省级和乡级的债务规模较小，地（市）和县级债务规模较大。有的县级平台对银行的债务比例高达90%，贷款金额超过地方政府可支配收入，最高达政府收入的2-3倍；横向看，不仅经济不发达的中西部地区存在地方政府债务，即使经济比较发达的沿海地区同样存在，不同地区债务规模差异较大。中西部地区债务规模较大，风险明显大于东部地区。
二、中国地方政府性债务管理存在问题的成因
（一）权责不对等。我国实行中央和地方财权、事权分家的行政制度，财权上移，事权下移，出现了权责不对等的情况。我国财政收入大部分集中于中央 政府，地方政府获得的很少。但是，地方政府承担着经济与社会发展的绝大部分责任，包括基础设施、教育、卫生和医疗等基础项目的建设、扶持地方企业发展、平衡当地居民收入等等。这些责任的承担都需要耗费大量的资金，使得政府支出较大。在收不抵支的情况下，地方政府借债成为必然选择。
（二）对地方政府官员政绩考核体系不科学。目前，对地方政府官员的政绩考核方面着重GDP 的增速、地方财政收入，及本年度上缴上级资金的完成情况。而债务的负担状况，债务的偿还情况等反映地方政府性债务问题的相关指标却不纳入地方政府政绩考核评价体系中。这样容易造成地方政府为了追求政绩，大量的举债甚至以高贷款率为代价贷出资金来发展经济及城镇基础设施建设。
（三）国际金融危机的影响。一方面，受国际金融危机影响，我国实体经济受挫，企业效益下降，地方政府税收收入减少；同时由于自身资金紧张，中央对地方的 相关转移支付的力度减小。另一方面，我国中央政府提出保增长的经济刺激政策，地方政府为此进行了大量的配套投资，支出较大。因此，国际金融危机的直接影响使我国地方政府收入减少，支出增加。在这种情况下，地方政府的举债规模也急剧上升。
（四）相关投融资体制、制度不健全。目前我国《预算法》不允许地方政府发债，地方政府合法的正规融资渠道较为狭窄。地方政府想方设法避开法律的直接管制而借债，以为相关单位或项目提供担保的形式筹集资金，投融资平台正是在这样的背景下产生。这也使地方政府债务具有较强的隐蔽性。
三、中国地方政府性债务管理问题的相关对策
（一）改革现行财政体制，合理规范各级政府财权、事权范围
现行的财政体制对地方政府的财权与地方政府承担的事权不匹配，使地方政府经常是出现“钱少事多”的情况。要解决这一矛盾应从两个方面来改革：第一，加大地方政府的财政收入，逐渐使各级政府财权事权匹配，从根本上改善政府举债的状况。对于关系国计民生的项目，中央应承担较大责任。相关的转移支付应提前、全额的发放给地方政府。减少地方政府对债务的依赖程度。第二，允许省级地方政府发行公债。对省级政府发放公债的程序进行严格规定：对发行公债主体、发行公债条件、发行公债的步骤及相关监督体制都要在制定的制度中得到明确的体现。
（二）建立科学合理的地方政府官员考核体系
应该注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况纳入地方政府主要官员的考评体系中，以降低其政府举债规模恶意增加。对于地方政府无视相关规章制度大量举债的行为，应给予主要领导不得提拔晋升甚至降职的处分。并责令其在一定时间内把举债规模降低到合理的范围。从制度上对地方政府官员这种通过过度举债达到经济发展，增加自己晋升机会的行为给予一定程度的约束。
（三）进一步完善专项转移支付制度
中央给予地方政府的专项转移支付其立项意图是相当科学、合理的。但专项资金的配套问题一直困扰着地方政府。因为这些专项资金的配套资金并不是地方政府财政预算范围之内的。地方政府在收到相关专项资金时，为了解决其配套问题，势必要挪用其他项目资金或者依靠举债，造成各级地方政府不得不举债的事实。
（四）建立完备的风险防控和债务预警机制
应逐步建立有效的风险防控机制和债务预警机制。对于经营性融资平台，应当以完善企业治理为根本，逐步引入市场化运营机制，完善企业内部治理结构，保持合理的负债水平，通过建立监事会和内部审计委员会管控和约束企业不合理的融资行为。对于公益性平台企业，则应通过“决策+监管+平台”的融资模式，通过纳入地方政府预算，在地方人大和审计部门的监管下，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行為和规模，从而有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。此外，要研究建立一套符合我国国情的债务预警指标体系，对于公益性平台企业融资导致指标过高的情况，要加大还款力度，使得风险回归到可控的区间内。
参考文献：
[1]刘颖.地方政府投融资平台与地方政府债务[j].经济研究参考，2010.4.
[2] http：//finance.qq.com/a/20141113/007025.htm
[3] 魏加宁，《地方政府债务风险化解与新型城市化融资》， 机械工业出版社，2014年11月版