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摘 要：美国是世界上开展绩效预算改革最早的国家之一，经过多年的完善与发展，其绩效预算制度现已成为流行于全球的预算模式。美国绩效预算制度的改革也是在曲折中前进的，其改革实践的措施经验有许多值得我国值得借鉴和利用。通过全面分析了美国绩效预算改革的实践，对我国现代化建设中公共财政体制的改革发展具有重要意义。
关键词：美国；绩效预算改革；改革背景；经验启示
引言
绩效预算是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式[1]。早在20世纪40年代末，美国胡弗政府就开始实施绩效预算。美国绩绩效预算重新受到高度重视，得益于70年代以来新公共管理运动的推进和90年代以来“再造政府”运动的兴起。今天，绩效预算已经成为西方国家主要的预算管理模式。然而，各国进行绩效预算的做法各有特色，这里主要研究美国绩效预算改革的实践，以为我国现代化进程中政府管理创新提供借鉴。
一、美国绩效预算改革的背景分析
对于每一个国家而言，其现代财政管理始终都是以加强财政收支管理，提高资金使用效益和效果为主要内容。二战后，随着市场经济的快速发展，美国政府的规模也在不断的扩大，导致财政收支占GDP的比重不断提高，如何有效的管理财政资金的使用变得更为迫切。在胡佛委员会报告的推动下，美国国会在1950年就通过了《预算与会计程序法案》。该法案明确要求政府提供预算绩效信息，被看作是美国绩效预算的最早开端。虽然绩效预算受当时环境所限没有推广开来，但美国政府在以后几十年中一直在努力探索能够提高财政资金使用效益的方法措施。美国国防部于20世纪60年代开发出项目管理方法，通过扩充后被其他政府部门大量采用。尼克松政府为提高财政资金使用效率，于1973年引入了目标管理，并不断加以完善。到卡特政府时期，美国政府为顺应时代与管理科学的发展，又引入了零基预算作为财政预算的主要模式。在各届政府的大力推动下，新一轮绩效预算改革发展到90年代逐步成为了时代潮流。探究美国绩效预算运动的兴起，主要受到以下因素的影响：
（一）“公共管理革命”的推动
20世纪70年代末80年代初，西方国家掀起了一场被称为“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。自此自由主义成为了西方发达国家的主流思想，英美等国大幅削减政府管制，进行“私有化”改革，在世界范围内掀起了一场声势浩大的行政改革浪潮。与此同时，经济全球化和新技术革命对企业经营战略也产生重大影响，为适应全球化的竞争，不得不对企业内部战略作出重大调整。在这两种力量的相互作用下，导致在20世纪90年代主要市场经济国家出现了“公共管理革命”的浪潮。“公共管理革命”倡导者鼓吹为提高政府行政效率，就要按照以顾客为中心、向雇员授权、少花钱多办事和注重结果的原则开展政府重塑和公共部门再造。在这样的背景下，作为公共管理革命的有机组成部分，预算管理顺理成章的重心从合规性控制、过程管理转到结果导向、业绩导向上来。
（二）互联网信息技术的发展
自第三次科技革命以来，计算机与信息技术突飞猛进，一方面改变了人们生产生活与交流的方式，同时也为改善政府治理，提高政府运行效率开辟了广阔的空间。高效率的绩效预算对于数据有着极高的要求，而互联网可以满足其要求。通讯、信息传媒技术的发展，使绩效管理研究成果可以更加快速的交流与传播，提高了政府信息搜集、加工和传输于处理能力，满足了进行大规模绩效评估和绩效分析的技术要求。
（三）国内政治因素的影响
美国是两党制国家，总统由全民选举产生，造成两党轮流执政的现状。由于两党在治国理念上的差异，伴随着政府的更迭，特别是执政党的轮换，往往会带来施政理念和社会政策的较大调整[2]。许多国家采纳新的理念都是从政府更迭开始的，绩效预算发展成为主流也是如此。保守主义与自由主义相互交替，促进了绩效预算改革，美国的绩效预算改革也随着政府的更迭而不断发展。
（四）美国经济危机等负面冲击的激发
20世纪70年代除世界金融危机的爆发，美国经济也无法避免的遭到了破坏，国内经济增长乏力、增速放缓。造成政府的税收受到严重下降，给政府预算带来了巨大的压力。而且这一时期美国政府为战胜经济危机进行的一些经济改革以及与苏联的冷战争霸，造成了巨大的财政赤字。在美国经济增长乏力又有巨额财政赤字的基础上，继续实施过去只注重投入的预算方式显然是无法为继的。因此美国政府为了降低行政成本，提高资金运作效率，实施绩效预算是其必然选择[3]。
二、美国绩效预算改革的方法措施
1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》明确要求美国政府发布其战略规划、政策举措并报告实施结果，为了推动《政府绩效与结果法案》的实施，克林顿总统发布了《总统管理议程》和预算与绩效一体化倡议[4]。 “倡议”将提供更多的资金支持，以保证政府的绩效提高和一些项目的成功。具体说来，美国绩效预算改革主要采用的方法措施有：
（一）实施绩效评估，获取绩效信息
为了推动与配合各部门的绩效评估工作，美国总统预算与管理办公室首先开发了项目评级评价工具（PART）。借助项目评价评级工具，开展全面的绩效评估。其次为了系统评估各部门实施绩效管理的状况，总统预算与管理办公室还开发出了一套计分卡评级工具，借助计分卡评级，强化部门支出管理责任。计分卡评级主要是对各个项目实现整体目标的状况进行评级和对各支出部门达到预算与绩效一体化倡议要求的进展情况进行评估，根据总统管理议程的要求，各部门每季度要接受这两次评级。
（二）运用绩效信息，改进预算决策和项目管理
PART是依据《政府绩效与结果法案》而开发出来的，不仅是预算绩效评估工具，更是推进 “结果导向型”政府建设的工具。据统计，在2002年—2004年间，PART的改进建议中涉及改善部门绩效评估、提升项目设计和项目管理的内容占到了80%之多；而要求调整预算分配的建议所占的比重，则从20%下降到12%，这也反映了PART评估注重加强项目管理而不是重新分配公共资金的初衷。 PART实施也并不是一帆风顺的，遭到一些议员的质疑，首先是PART的客观公正性遭到怀疑，还有就是抱怨其信息量太小，做出独立正确的判断较难。导致总统预算与管理办公室依托PART改进资金分配问题与国会开展的交流无法达到预期的目的。PART在议会的遭遇不是偶然，是议会与政府、政治家与技术官僚之间围绕预算管理权展开争夺的必然结果。
（三）公开绩效预算管理信息，提高财政透明度
美国政府开通了Expectmore.gov网站，用来向公众公布项目绩效信息。网站涵盖了所有受到PART评估的项目的评估摘要，包含了项目目的、总体评级、绩效重点和未来改进措施等。该网站的开通有效的提升了公众对绩效及结果的关注度，使公众得以更加深入细致地监督各政府部门。同时各部门改进项目管理措施的透明度也不断增加，确保各政府部门更加清晰地表述项目目标和成果。这使得美国所有的公民都可以通过网站提供的链接，全面了解涉及到项目评估的内容信息，如项目评估的结果、绩效改善行动的指导措施等。
三、美国绩效预算改革经验启示
（一）美国绩效预算改革的成功经验
经过一系列的改革，美国政府的绩效预算初见成效。首先在财政管理上实现了由过去的重管理程序转为对绩效和结果的重视。财政管理更加注重对项目结果的评价，以促进财政资源的经济性、效果性和公共服务的成本、效益。其次是改变了传统的公共部门与私营部门相分离的财政预算管理，在政府财政活动中引入竞争机制。确保各级政府部门能够尽可能地遵从市场规则向社会提供公共服务，实现政府活动绩效的提升。再次是引进了更具体的成本分类法，实现分权和注重结果相配合，大力推定政府财政管理活动的可核算化，对公共服务绩效的评价有了相对客观的依据。最后是对预算会计制度进行了改革与完善，并且强调报告责任。美国政府在将权力力下放给管理者的同时，也强调了管理者的报告责任，增强了预算管理的透明度。为此美国政府一方面改革预算会计规则，实施以权责发生制为基础的预算会计体系；另一方面完善报告制度，强化外部检查机构，实施绩效审计。通过建立有效的报告责任机制，保证了权利下放之后对预算活动的控制。
（二）美国绩效预算改革对我国财政管理体制改革的启示
研究美国成功的经验，是要能够为我国的社会主义现代化建设服务。当前我国正在进行新一轮的财政管理体制改革，国外的成功经验是具有一定借鉴意义的。具体说来美国绩效预算改革有以下几个方面是值得我国加以学习。
首先是要转变过去的注重财经纪律，强调现金管理的预算资金管理的方式，把预算管理的着眼点放在预算资金的使用效果上，树立以绩效为中心的预算资金管理模式。其次是要处理好分税制财政管理体制中的分权与集权的关系，走出过度集权与过度分权的博弈怪圈，明确各级政府以及各部门的责任。最后要借鉴美国的财政预算报告责任制度，建立健全我国的预算资金管理的责任制度，同时改革我国现行的预算会计制度。在借鉴国外政府会计改革经验的基础上，从现行的收付实现制逐步过渡到权责发生制，从财务报表制度过渡到财务报告制度，从而为预算管理报告责任的落实做好技术准备[5]。
四、结论
美国绩效预算改革取得的成果是对我国财政管理体制具有推动和借鉴意义。为了满足新时期我国经济社会发展的需要，提高财政资金的使用效率，我国的财政预算管理体制的改革不仅要稳妥慎行。另一方面，也要注意借鉴吸收西方国家比较成熟、效果明显的具体管理措施、方法以及一些先进的管理理念。如此，我国财政预算管理体制的改革才能够取得理想的成果。■
参考文献
[1] 陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社[M]，2005.
[2][4] 张俊伟.绩效预算改革的背景与内涵[J/OL]. 中国经济时报，2013-10-08 http：//www.gmw.cn/xueshu/2013-10/08/content_9105504.htm
[3] 罗丹，汤妤洁.美国绩效预算制度兴起的原因分析[J].法制与社会，2013（2）：243-244
[5] 郭彤.西方公共管理改革及其对我国财政体制改革的启示[J].审计研究，2004（4）：73-74
作者简介：李成亮（1989-），男，安徽宿州人，硕士研究生 研究方向主要为电子政务与政务公开。
关键词：美国；绩效预算改革；改革背景；经验启示
引言
绩效预算是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式[1]。早在20世纪40年代末，美国胡弗政府就开始实施绩效预算。美国绩绩效预算重新受到高度重视，得益于70年代以来新公共管理运动的推进和90年代以来“再造政府”运动的兴起。今天，绩效预算已经成为西方国家主要的预算管理模式。然而，各国进行绩效预算的做法各有特色，这里主要研究美国绩效预算改革的实践，以为我国现代化进程中政府管理创新提供借鉴。
一、美国绩效预算改革的背景分析
对于每一个国家而言，其现代财政管理始终都是以加强财政收支管理，提高资金使用效益和效果为主要内容。二战后，随着市场经济的快速发展，美国政府的规模也在不断的扩大，导致财政收支占GDP的比重不断提高，如何有效的管理财政资金的使用变得更为迫切。在胡佛委员会报告的推动下，美国国会在1950年就通过了《预算与会计程序法案》。该法案明确要求政府提供预算绩效信息，被看作是美国绩效预算的最早开端。虽然绩效预算受当时环境所限没有推广开来，但美国政府在以后几十年中一直在努力探索能够提高财政资金使用效益的方法措施。美国国防部于20世纪60年代开发出项目管理方法，通过扩充后被其他政府部门大量采用。尼克松政府为提高财政资金使用效率，于1973年引入了目标管理，并不断加以完善。到卡特政府时期，美国政府为顺应时代与管理科学的发展，又引入了零基预算作为财政预算的主要模式。在各届政府的大力推动下，新一轮绩效预算改革发展到90年代逐步成为了时代潮流。探究美国绩效预算运动的兴起，主要受到以下因素的影响：
（一）“公共管理革命”的推动
20世纪70年代末80年代初，西方国家掀起了一场被称为“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。自此自由主义成为了西方发达国家的主流思想，英美等国大幅削减政府管制，进行“私有化”改革，在世界范围内掀起了一场声势浩大的行政改革浪潮。与此同时，经济全球化和新技术革命对企业经营战略也产生重大影响，为适应全球化的竞争，不得不对企业内部战略作出重大调整。在这两种力量的相互作用下，导致在20世纪90年代主要市场经济国家出现了“公共管理革命”的浪潮。“公共管理革命”倡导者鼓吹为提高政府行政效率，就要按照以顾客为中心、向雇员授权、少花钱多办事和注重结果的原则开展政府重塑和公共部门再造。在这样的背景下，作为公共管理革命的有机组成部分，预算管理顺理成章的重心从合规性控制、过程管理转到结果导向、业绩导向上来。
（二）互联网信息技术的发展
自第三次科技革命以来，计算机与信息技术突飞猛进，一方面改变了人们生产生活与交流的方式，同时也为改善政府治理，提高政府运行效率开辟了广阔的空间。高效率的绩效预算对于数据有着极高的要求，而互联网可以满足其要求。通讯、信息传媒技术的发展，使绩效管理研究成果可以更加快速的交流与传播，提高了政府信息搜集、加工和传输于处理能力，满足了进行大规模绩效评估和绩效分析的技术要求。
（三）国内政治因素的影响
美国是两党制国家，总统由全民选举产生，造成两党轮流执政的现状。由于两党在治国理念上的差异，伴随着政府的更迭，特别是执政党的轮换，往往会带来施政理念和社会政策的较大调整[2]。许多国家采纳新的理念都是从政府更迭开始的，绩效预算发展成为主流也是如此。保守主义与自由主义相互交替，促进了绩效预算改革，美国的绩效预算改革也随着政府的更迭而不断发展。
（四）美国经济危机等负面冲击的激发
20世纪70年代除世界金融危机的爆发，美国经济也无法避免的遭到了破坏，国内经济增长乏力、增速放缓。造成政府的税收受到严重下降，给政府预算带来了巨大的压力。而且这一时期美国政府为战胜经济危机进行的一些经济改革以及与苏联的冷战争霸，造成了巨大的财政赤字。在美国经济增长乏力又有巨额财政赤字的基础上，继续实施过去只注重投入的预算方式显然是无法为继的。因此美国政府为了降低行政成本，提高资金运作效率，实施绩效预算是其必然选择[3]。
二、美国绩效预算改革的方法措施
1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》明确要求美国政府发布其战略规划、政策举措并报告实施结果，为了推动《政府绩效与结果法案》的实施，克林顿总统发布了《总统管理议程》和预算与绩效一体化倡议[4]。 “倡议”将提供更多的资金支持，以保证政府的绩效提高和一些项目的成功。具体说来，美国绩效预算改革主要采用的方法措施有：
（一）实施绩效评估，获取绩效信息
为了推动与配合各部门的绩效评估工作，美国总统预算与管理办公室首先开发了项目评级评价工具（PART）。借助项目评价评级工具，开展全面的绩效评估。其次为了系统评估各部门实施绩效管理的状况，总统预算与管理办公室还开发出了一套计分卡评级工具，借助计分卡评级，强化部门支出管理责任。计分卡评级主要是对各个项目实现整体目标的状况进行评级和对各支出部门达到预算与绩效一体化倡议要求的进展情况进行评估，根据总统管理议程的要求，各部门每季度要接受这两次评级。
（二）运用绩效信息，改进预算决策和项目管理
PART是依据《政府绩效与结果法案》而开发出来的，不仅是预算绩效评估工具，更是推进 “结果导向型”政府建设的工具。据统计，在2002年—2004年间，PART的改进建议中涉及改善部门绩效评估、提升项目设计和项目管理的内容占到了80%之多；而要求调整预算分配的建议所占的比重，则从20%下降到12%，这也反映了PART评估注重加强项目管理而不是重新分配公共资金的初衷。 PART实施也并不是一帆风顺的，遭到一些议员的质疑，首先是PART的客观公正性遭到怀疑，还有就是抱怨其信息量太小，做出独立正确的判断较难。导致总统预算与管理办公室依托PART改进资金分配问题与国会开展的交流无法达到预期的目的。PART在议会的遭遇不是偶然，是议会与政府、政治家与技术官僚之间围绕预算管理权展开争夺的必然结果。
（三）公开绩效预算管理信息，提高财政透明度
美国政府开通了Expectmore.gov网站，用来向公众公布项目绩效信息。网站涵盖了所有受到PART评估的项目的评估摘要，包含了项目目的、总体评级、绩效重点和未来改进措施等。该网站的开通有效的提升了公众对绩效及结果的关注度，使公众得以更加深入细致地监督各政府部门。同时各部门改进项目管理措施的透明度也不断增加，确保各政府部门更加清晰地表述项目目标和成果。这使得美国所有的公民都可以通过网站提供的链接，全面了解涉及到项目评估的内容信息，如项目评估的结果、绩效改善行动的指导措施等。
三、美国绩效预算改革经验启示
（一）美国绩效预算改革的成功经验
经过一系列的改革，美国政府的绩效预算初见成效。首先在财政管理上实现了由过去的重管理程序转为对绩效和结果的重视。财政管理更加注重对项目结果的评价，以促进财政资源的经济性、效果性和公共服务的成本、效益。其次是改变了传统的公共部门与私营部门相分离的财政预算管理，在政府财政活动中引入竞争机制。确保各级政府部门能够尽可能地遵从市场规则向社会提供公共服务，实现政府活动绩效的提升。再次是引进了更具体的成本分类法，实现分权和注重结果相配合，大力推定政府财政管理活动的可核算化，对公共服务绩效的评价有了相对客观的依据。最后是对预算会计制度进行了改革与完善，并且强调报告责任。美国政府在将权力力下放给管理者的同时，也强调了管理者的报告责任，增强了预算管理的透明度。为此美国政府一方面改革预算会计规则，实施以权责发生制为基础的预算会计体系；另一方面完善报告制度，强化外部检查机构，实施绩效审计。通过建立有效的报告责任机制，保证了权利下放之后对预算活动的控制。
（二）美国绩效预算改革对我国财政管理体制改革的启示
研究美国成功的经验，是要能够为我国的社会主义现代化建设服务。当前我国正在进行新一轮的财政管理体制改革，国外的成功经验是具有一定借鉴意义的。具体说来美国绩效预算改革有以下几个方面是值得我国加以学习。
首先是要转变过去的注重财经纪律，强调现金管理的预算资金管理的方式，把预算管理的着眼点放在预算资金的使用效果上，树立以绩效为中心的预算资金管理模式。其次是要处理好分税制财政管理体制中的分权与集权的关系，走出过度集权与过度分权的博弈怪圈，明确各级政府以及各部门的责任。最后要借鉴美国的财政预算报告责任制度，建立健全我国的预算资金管理的责任制度，同时改革我国现行的预算会计制度。在借鉴国外政府会计改革经验的基础上，从现行的收付实现制逐步过渡到权责发生制，从财务报表制度过渡到财务报告制度，从而为预算管理报告责任的落实做好技术准备[5]。
四、结论
美国绩效预算改革取得的成果是对我国财政管理体制具有推动和借鉴意义。为了满足新时期我国经济社会发展的需要，提高财政资金的使用效率，我国的财政预算管理体制的改革不仅要稳妥慎行。另一方面，也要注意借鉴吸收西方国家比较成熟、效果明显的具体管理措施、方法以及一些先进的管理理念。如此，我国财政预算管理体制的改革才能够取得理想的成果。■
参考文献
[1] 陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社[M]，2005.
[2][4] 张俊伟.绩效预算改革的背景与内涵[J/OL]. 中国经济时报，2013-10-08 http：//www.gmw.cn/xueshu/2013-10/08/content_9105504.htm
[3] 罗丹，汤妤洁.美国绩效预算制度兴起的原因分析[J].法制与社会，2013（2）：243-244
[5] 郭彤.西方公共管理改革及其对我国财政体制改革的启示[J].审计研究，2004（4）：73-74
作者简介：李成亮（1989-），男，安徽宿州人，硕士研究生 研究方向主要为电子政务与政务公开。