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摘要：新常态下，内蒙古自治区提出“十个全覆盖”①民生改善工程。以赤峰市阿戈府村为例，“十个全覆盖”里共有四项关于农村社区的公共服务，如建起了卫生、文化、便民超市、养老医疗等设施，但仍存在农村社区资金断链、农民参与度低、公共服务供给主体单一、供给决策机制不健全、专业服务人才缺失等问题。真正落实“十个全覆盖”：应当拓宽農村社区公共服务资金投入渠道、培育社区农民的主体意识和公共精神、引入民间组织和政府购买参与公共服务供给、制定“自下而上”和“自上而下”相结合的决策制度、加强农村社区工作人员队伍建设，并完善农村社区公共服务评价体系和监督制度。
关键词：十个全覆盖;农村社区;阿戈府村;公共服务
中图分类号：G249.27 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）22-0045-03
一、问题的提出：公共服务均等化的需要
“三农”历来是我国政府高度重视的问题，对“三农”问题的解决具有十分重要的理论意义和现实意义。2014年，内蒙古自治区提出将用三年时间在全区积极推进“十个全覆盖”的惠民工程，旨在改变农牧区的村容村貌，提高公共服务水平，进而缩小城乡公共服务的差距，全面解决广大农村牧区居民的生产和生活问题，落实劳动者的主体地位。
经归类思考，全覆盖工程十项措施里共有四项有关于农村社区的公共服务供给，分别是卫生室建设（卫生服务）、文化室建设（文化娱乐服务）、便民连锁超市工程（消费环境服务）、农村牧区常驻人口养老医疗低保等社会保障（养老医疗低保服务）。下文将着重从这四个方面分析在全覆盖工程实施的背景下，阿戈府村②社区提供公共服务取得的成效、现有的问题，并研究研讨其相应的对策建议。
二、“十个全覆盖”下阿戈府村社区提供公共服务的措施
（一）卫生室建设
1.在硬件设施上：阿戈府村社区按照“完善功能，填平补齐，充实内涵”的原则，保证村内至少有一个卫生室，改善村内卫生室基础设施条件，配备必要设备，建立“家庭发展与健康服务室”，为村民提供必要的健康咨询服务、医疗诊治服务、保健养生服务等。
2.在人员管理上：社区卫生室加强人才培养，要求所有职业人员具有乡村医生或执业助理医师等以上资格，并完善规章制度，达到标准化卫生室的要求。对卫生室工作人员进行定时培训和技巧训练，并设立“去向牌”，严格监督工作人员的工作时间和到岗情况，严禁消极怠工，以便为村民及时提供服务。
3.在卫生要求上：要求社区中的卫生室采光通风好，墙面光洁，地面硬化并防潮，门窗洁净无蜘蛛网，家具整洁无灰尘，器械干净整洁，物品摆放有序，室外环境也要求美化、绿化、硬化。
（二）文化室建设
1.在基础设施方面：在村内社区服务站内设有文化室，具体包括图书报刊阅览屋、棋牌屋、摄影屋。另外，还配有能够满足群众文化活动的设施设备，如体育健身器材等。
2.在人员使用方面：社区服务站内配有专职或兼职工作人员，为前来活动的村民提供讲解服务，人员的工资报酬由社区支付。
3.在管理规范方面：建立健全图书借读、登记等管理制度，并按时开关文化室，保证其正常开放，满足村民文化需求。
4.在其他文化娱乐活动方面：其一，在社区服务站前方开辟广场，供村民休闲时间扭秧歌、健身、聊天等，增强认同感归属感，注入新的生机和活力;其二，社区积极利用各种节假日和集市开展文化活动，并定时放映电影、举办文艺演出，丰富农民精神文化生活;其三，邀请村内的特长能人进行绝活展示，发挥他们在民间传统文化的传承作用，挖掘民间艺术。
5.在文化宣传方面：社区派遣专人在各家各户的围墙上设置了社会主义核心价值观等专栏教育，并在社区服务站以壁画彩绘的形式，倡导村民健康文明的现代化的生活方式和社会风尚，提高村民的整体素质。
（三）便民连锁超市
在社区内设有便民连锁超市，其悬挂的牌匾清晰醒目，店内商品应有尽有，使村内的消费环境改善，城乡消费差距缩小;社区内的店面干净整洁，货品齐全，村民可以通过现代信息化的“支付宝”“微信”“银行卡”等方式进行，以方便村民，减小与城市社区超市消费方式的差距。
（四）农村牧区常驻人口养老医疗低保等社会保障
1.在养老方面上：社区内的相关工作人员确定村内养老金的发放名额，保障每一位村民的养老金都能及时发放，并关注“全覆盖”工程的相关政策文件下发，及时将信息传递，以做到及时提高村民的基础养老金和农村牧区高领补贴普惠制的实行。
2.在医疗方面：社区的卫生室通过为村民提供医疗卫生服务，满足村民的医疗需求，以达到村内医疗水平提升的目标。
3.在低保方面：社区相关工作人员根据村内的实际人口，进行好低保人员的普查上报数据，及时提醒低保村民的资金领取以及宣告相关专项扶持政策的下达和变化，社区也同时配合相关扶贫政策保障低保村民的权益。
三、阿戈府村社区提供公共服务的成效
经调研发现，阿戈府村社区自全覆盖政策实施以来，为农民提供的四项公共服务取得的成果如表1所示：
通过表1所示，在全覆盖政策的背景下，阿戈府村社区已为当地村民提供了较为便捷的公共服务：卫生室建设基本解决了农民“看病难、看病贵、无基本医疗资源”的问题;文化室建设丰富了农民的日常生活，提高了农民的文化素质;便民连锁超市改善了农民的消费环境;养老医疗低保工程保障了贫困农民的最低生活，使农民“老有所依”，医疗方面也有了一定的保障。
四、阿戈府村社区在提供相关公共服务存在的问题
（一）农村社区资金断链
阿戈府村资金筹措渠道比较单一，主要来自于政府财政专项拨款，融资难度大。这体现在卫生室的硬件配套设施的引进和专业人才的聘用、文化建设设施的配置、便民连锁超市的规模扩大、医疗条件的进一步改善等各个方面。另外，该村在具体项目资金使用虽透明，但缺乏基本的评审和论证，缺乏严谨、科学、规范的评审体制。 （二）公共性流失：农民参与度低
近几年，随着市场经济的洗礼和自利主义倾向的增强，使得农民对社区的认同感逐步下降。这主要表现在阿戈府村社区公共服务的供给虽然得到了大多数农民的支持，但都只是最终享受服务的成果，认为自己在过程中没有影响或影响不大，导致“公地悲剧”的发生，在其过程中参与的积极性有待提高。
（三）公共服務供给主体单一
由于农村公共物品的非竞争性和非排他性特点，使政府成为是公共物品唯一合法供给主体。而基础服务的提供单靠政府的力量是无法实现的，需要村庄内部具备强大的自组织能力。但阿戈府村的内部组织正遭遇困境，行政化倾向使得其与农民的联系不断松散，制约了农村公共服务社区化的自组织动力。
（四）以农民基本公共需求为导向的供给决策机制不健全
农村社区公共服务供给都是由政府进行“自上而下”的决策，这种单方面的决策机制使村民缺乏有效的表达渠道，不仅使农村公共服务供需错位，村民的基本公共服务需求得不到满足，甚至出现公共服务供大于求的现象，造成资源浪费。经调研发现，村民认为文化建设利民程度较低，这一方面反映了村民精神修养不够重视，另一方面也反映了村民对该项公共服务的需求较小。
（五）专业化人才缺失
调研发现，该村社区中有专业背景的高学历专职人员较少，且从业人员的专业素质有待提升，缺乏相关技术人员和志愿者。比如卫生室建设的医务工作人员、文化室的讲解宣传人员较少，且不稳定。另外，该村缺乏产业支撑，即便环境条件改善，依然会有大量的青年劳动力外流。
（六）公共服务的维护和监督力度有待提高
由于农民的精神思想一时难以改变，因此如果不对公共服务的后期供给进行有力的监督检查，那么前期所做的努力只能在一时发挥作用，无法长期惠及农民。而监督考核机制不健全，也会制约农村社区的规范化发展。缺乏规范完善的制度保障和考核评估机制，都会使其长期发展陷入困境。
五、阿戈府村社区提供公共服务的对策建议
（一）拓宽农村社区公共服务资金投入渠道
就阿戈府村社区的现状而言，大多数农民的迫切需求是卫生、养老医疗低保等问题，公共财政的资金安排应该是优先用于这些方面的发展上。首先，要合理利用专项资金;其次，形成多元筹集模式;最后，建立诸如免税制度、贴息贷款制度等激励制度。除此以外，还应对资金进行合理的监督考核，保证资金都能用在“刀刃上”。
（二）培育社区农民的主体意识和公共精神
第一，强化对社区农民进行宣传教育，使广大社区农民得到公益事业价值的熏陶，增加农民对公共服务内涵价值的认可度;第二，通过优秀案例向社区农民展现社会组织提供公共服务的实际效果，增进农民对社会组织的信任;第三，开展社区志愿活动激励农民的奉献精神。
（三）引入民间组织和政府购买参与公共服务供给
建立“四位一体”式农村社区公共服务供给模式③，政府只需做好农村社区公共服务供给的指导、监督等工作，将部分公共服务通过购买的形式交于社会组织，引入市场化竞争机制，发挥成长于农村内部的草根组织的精准服务作用，最大程度地达成与公益组织、企业、高校等合作，实现资源共享。
（四）制定“自下而上”和“自上而下”相结合的决策制度
阿戈府村村委会需要做好农民的需求调查，畅通民意反映渠道，使农民可以通过意见箱、座谈会、走访活动等形式表达自身诉求，做到让政策能够被农民知晓。同时，提高农民的文化素质，鼓励其参与到供给决策过程中。
（五）加强农村社区工作人员队伍建设
首先，通过发展具有乡村特色的产业经济如沙棘、马铃薯、旅游业等吸引劳动力，并提高社区人才的待遇;其次，加强对社区内专职人员的定期培训，提升其理论素养和实践能力;最后，强化社区工作人员的日常管理，完善激励问责和工作绩效考评机制，提高社区工作人员的专业化水平。
（六）完善农村社区公共服务评价体系和监督制度
对于服务的维护监督来说，应将基本公共服务达标指数与工作绩效相挂钩，提高工作人员的公共服务水平和责任意识，并发挥社区村民的监督作用，及时进行满意度调查，做好需求反馈建议工作。
六、结语
公共服务于社会大众，其核心原则是公共利益的最大化。在社会资源有限的前提下要想达到农村公共服务的有效供给，提升服务供给水平，促进城乡公共服务的均等化，创新基层社会治理方式，就必须根据农村社区的特点，精准定位，实现效益最大化。本文以阿戈府村为例，在内蒙古自治区“十个全覆盖”工程实施的背景下，具体分析了其中四个公共服务供给的项目，找出了其存在的问题，并据此提出相应的对策建议，以便实现自身更好的发展。
注 释：
①“十个全覆盖”工程是指：危房改造、安全饮水、街巷硬化、电力村村通和农网改造、村村通广播电视和通讯、校舍建设及安全改造、标准化卫生室建设、文化室建设、便民超市、养老医疗低保等社会保障工程。
②阿戈府村：位于城子乡西北部，总面积7.2平方公里，距乡政府24公里，全村共有5个村民组，196户，765人。全村共有耕地2868亩，其中水浇地700亩，山地面积6756亩，林地面积5044亩。农作物以玉米、杂粮杂豆为主，经济作物主要以甜菜和药材为主。全村农民主要收入来源以种植和劳务输出为主。
③“四位一体”式农村社区公共服务供给模式是指：“政府、市场、公益组织、农村集体合作供给”的“四位一体”供给模式。
参考文献：
[1]康璇.以新发展理念引领城乡基本公共服务均等化——以四川省乐山市为例[J].中共乐山市委党校，2019（7）.
[2]赵婧.内蒙古农牧区公共产品供给研究[D].内蒙古农业大学，2018.
[3]董明涛，孙钰.我国农村公共产品供给模式选择研究——基于地区差异的视角[J].经济与管理研究，2017（1）.
[4]吴迪.社会主义新农村建设背景下十个全覆盖工程建设研究[D].内蒙古师范大学，2017.
[5]任贵州，杨晓霞.农村公共服务社区化的内生机制[J].重庆社会科学，2016（7）.
作者简介：董航宇（1997—），女，满族，内蒙古自治区赤峰市人，单位为北京化工大学文法学院，主要研究方向为公共管理。
浩媛媛（1997—），女，汉族，甘肃省陇南人，单位为北京化工大学文法学院，主要研究方向为公共管理。
（责任编辑：董惠安）
关键词：十个全覆盖;农村社区;阿戈府村;公共服务
中图分类号：G249.27 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）22-0045-03
一、问题的提出：公共服务均等化的需要
“三农”历来是我国政府高度重视的问题，对“三农”问题的解决具有十分重要的理论意义和现实意义。2014年，内蒙古自治区提出将用三年时间在全区积极推进“十个全覆盖”的惠民工程，旨在改变农牧区的村容村貌，提高公共服务水平，进而缩小城乡公共服务的差距，全面解决广大农村牧区居民的生产和生活问题，落实劳动者的主体地位。
经归类思考，全覆盖工程十项措施里共有四项有关于农村社区的公共服务供给，分别是卫生室建设（卫生服务）、文化室建设（文化娱乐服务）、便民连锁超市工程（消费环境服务）、农村牧区常驻人口养老医疗低保等社会保障（养老医疗低保服务）。下文将着重从这四个方面分析在全覆盖工程实施的背景下，阿戈府村②社区提供公共服务取得的成效、现有的问题，并研究研讨其相应的对策建议。
二、“十个全覆盖”下阿戈府村社区提供公共服务的措施
（一）卫生室建设
1.在硬件设施上：阿戈府村社区按照“完善功能，填平补齐，充实内涵”的原则，保证村内至少有一个卫生室，改善村内卫生室基础设施条件，配备必要设备，建立“家庭发展与健康服务室”，为村民提供必要的健康咨询服务、医疗诊治服务、保健养生服务等。
2.在人员管理上：社区卫生室加强人才培养，要求所有职业人员具有乡村医生或执业助理医师等以上资格，并完善规章制度，达到标准化卫生室的要求。对卫生室工作人员进行定时培训和技巧训练，并设立“去向牌”，严格监督工作人员的工作时间和到岗情况，严禁消极怠工，以便为村民及时提供服务。
3.在卫生要求上：要求社区中的卫生室采光通风好，墙面光洁，地面硬化并防潮，门窗洁净无蜘蛛网，家具整洁无灰尘，器械干净整洁，物品摆放有序，室外环境也要求美化、绿化、硬化。
（二）文化室建设
1.在基础设施方面：在村内社区服务站内设有文化室，具体包括图书报刊阅览屋、棋牌屋、摄影屋。另外，还配有能够满足群众文化活动的设施设备，如体育健身器材等。
2.在人员使用方面：社区服务站内配有专职或兼职工作人员，为前来活动的村民提供讲解服务，人员的工资报酬由社区支付。
3.在管理规范方面：建立健全图书借读、登记等管理制度，并按时开关文化室，保证其正常开放，满足村民文化需求。
4.在其他文化娱乐活动方面：其一，在社区服务站前方开辟广场，供村民休闲时间扭秧歌、健身、聊天等，增强认同感归属感，注入新的生机和活力;其二，社区积极利用各种节假日和集市开展文化活动，并定时放映电影、举办文艺演出，丰富农民精神文化生活;其三，邀请村内的特长能人进行绝活展示，发挥他们在民间传统文化的传承作用，挖掘民间艺术。
5.在文化宣传方面：社区派遣专人在各家各户的围墙上设置了社会主义核心价值观等专栏教育，并在社区服务站以壁画彩绘的形式，倡导村民健康文明的现代化的生活方式和社会风尚，提高村民的整体素质。
（三）便民连锁超市
在社区内设有便民连锁超市，其悬挂的牌匾清晰醒目，店内商品应有尽有，使村内的消费环境改善，城乡消费差距缩小;社区内的店面干净整洁，货品齐全，村民可以通过现代信息化的“支付宝”“微信”“银行卡”等方式进行，以方便村民，减小与城市社区超市消费方式的差距。
（四）农村牧区常驻人口养老医疗低保等社会保障
1.在养老方面上：社区内的相关工作人员确定村内养老金的发放名额，保障每一位村民的养老金都能及时发放，并关注“全覆盖”工程的相关政策文件下发，及时将信息传递，以做到及时提高村民的基础养老金和农村牧区高领补贴普惠制的实行。
2.在医疗方面：社区的卫生室通过为村民提供医疗卫生服务，满足村民的医疗需求，以达到村内医疗水平提升的目标。
3.在低保方面：社区相关工作人员根据村内的实际人口，进行好低保人员的普查上报数据，及时提醒低保村民的资金领取以及宣告相关专项扶持政策的下达和变化，社区也同时配合相关扶贫政策保障低保村民的权益。
三、阿戈府村社区提供公共服务的成效
经调研发现，阿戈府村社区自全覆盖政策实施以来，为农民提供的四项公共服务取得的成果如表1所示：
通过表1所示，在全覆盖政策的背景下，阿戈府村社区已为当地村民提供了较为便捷的公共服务：卫生室建设基本解决了农民“看病难、看病贵、无基本医疗资源”的问题;文化室建设丰富了农民的日常生活，提高了农民的文化素质;便民连锁超市改善了农民的消费环境;养老医疗低保工程保障了贫困农民的最低生活，使农民“老有所依”，医疗方面也有了一定的保障。
四、阿戈府村社区在提供相关公共服务存在的问题
（一）农村社区资金断链
阿戈府村资金筹措渠道比较单一，主要来自于政府财政专项拨款，融资难度大。这体现在卫生室的硬件配套设施的引进和专业人才的聘用、文化建设设施的配置、便民连锁超市的规模扩大、医疗条件的进一步改善等各个方面。另外，该村在具体项目资金使用虽透明，但缺乏基本的评审和论证，缺乏严谨、科学、规范的评审体制。 （二）公共性流失：农民参与度低
近几年，随着市场经济的洗礼和自利主义倾向的增强，使得农民对社区的认同感逐步下降。这主要表现在阿戈府村社区公共服务的供给虽然得到了大多数农民的支持，但都只是最终享受服务的成果，认为自己在过程中没有影响或影响不大，导致“公地悲剧”的发生，在其过程中参与的积极性有待提高。
（三）公共服務供给主体单一
由于农村公共物品的非竞争性和非排他性特点，使政府成为是公共物品唯一合法供给主体。而基础服务的提供单靠政府的力量是无法实现的，需要村庄内部具备强大的自组织能力。但阿戈府村的内部组织正遭遇困境，行政化倾向使得其与农民的联系不断松散，制约了农村公共服务社区化的自组织动力。
（四）以农民基本公共需求为导向的供给决策机制不健全
农村社区公共服务供给都是由政府进行“自上而下”的决策，这种单方面的决策机制使村民缺乏有效的表达渠道，不仅使农村公共服务供需错位，村民的基本公共服务需求得不到满足，甚至出现公共服务供大于求的现象，造成资源浪费。经调研发现，村民认为文化建设利民程度较低，这一方面反映了村民精神修养不够重视，另一方面也反映了村民对该项公共服务的需求较小。
（五）专业化人才缺失
调研发现，该村社区中有专业背景的高学历专职人员较少，且从业人员的专业素质有待提升，缺乏相关技术人员和志愿者。比如卫生室建设的医务工作人员、文化室的讲解宣传人员较少，且不稳定。另外，该村缺乏产业支撑，即便环境条件改善，依然会有大量的青年劳动力外流。
（六）公共服务的维护和监督力度有待提高
由于农民的精神思想一时难以改变，因此如果不对公共服务的后期供给进行有力的监督检查，那么前期所做的努力只能在一时发挥作用，无法长期惠及农民。而监督考核机制不健全，也会制约农村社区的规范化发展。缺乏规范完善的制度保障和考核评估机制，都会使其长期发展陷入困境。
五、阿戈府村社区提供公共服务的对策建议
（一）拓宽农村社区公共服务资金投入渠道
就阿戈府村社区的现状而言，大多数农民的迫切需求是卫生、养老医疗低保等问题，公共财政的资金安排应该是优先用于这些方面的发展上。首先，要合理利用专项资金;其次，形成多元筹集模式;最后，建立诸如免税制度、贴息贷款制度等激励制度。除此以外，还应对资金进行合理的监督考核，保证资金都能用在“刀刃上”。
（二）培育社区农民的主体意识和公共精神
第一，强化对社区农民进行宣传教育，使广大社区农民得到公益事业价值的熏陶，增加农民对公共服务内涵价值的认可度;第二，通过优秀案例向社区农民展现社会组织提供公共服务的实际效果，增进农民对社会组织的信任;第三，开展社区志愿活动激励农民的奉献精神。
（三）引入民间组织和政府购买参与公共服务供给
建立“四位一体”式农村社区公共服务供给模式③，政府只需做好农村社区公共服务供给的指导、监督等工作，将部分公共服务通过购买的形式交于社会组织，引入市场化竞争机制，发挥成长于农村内部的草根组织的精准服务作用，最大程度地达成与公益组织、企业、高校等合作，实现资源共享。
（四）制定“自下而上”和“自上而下”相结合的决策制度
阿戈府村村委会需要做好农民的需求调查，畅通民意反映渠道，使农民可以通过意见箱、座谈会、走访活动等形式表达自身诉求，做到让政策能够被农民知晓。同时，提高农民的文化素质，鼓励其参与到供给决策过程中。
（五）加强农村社区工作人员队伍建设
首先，通过发展具有乡村特色的产业经济如沙棘、马铃薯、旅游业等吸引劳动力，并提高社区人才的待遇;其次，加强对社区内专职人员的定期培训，提升其理论素养和实践能力;最后，强化社区工作人员的日常管理，完善激励问责和工作绩效考评机制，提高社区工作人员的专业化水平。
（六）完善农村社区公共服务评价体系和监督制度
对于服务的维护监督来说，应将基本公共服务达标指数与工作绩效相挂钩，提高工作人员的公共服务水平和责任意识，并发挥社区村民的监督作用，及时进行满意度调查，做好需求反馈建议工作。
六、结语
公共服务于社会大众，其核心原则是公共利益的最大化。在社会资源有限的前提下要想达到农村公共服务的有效供给，提升服务供给水平，促进城乡公共服务的均等化，创新基层社会治理方式，就必须根据农村社区的特点，精准定位，实现效益最大化。本文以阿戈府村为例，在内蒙古自治区“十个全覆盖”工程实施的背景下，具体分析了其中四个公共服务供给的项目，找出了其存在的问题，并据此提出相应的对策建议，以便实现自身更好的发展。
注 释：
①“十个全覆盖”工程是指：危房改造、安全饮水、街巷硬化、电力村村通和农网改造、村村通广播电视和通讯、校舍建设及安全改造、标准化卫生室建设、文化室建设、便民超市、养老医疗低保等社会保障工程。
②阿戈府村：位于城子乡西北部，总面积7.2平方公里，距乡政府24公里，全村共有5个村民组，196户，765人。全村共有耕地2868亩，其中水浇地700亩，山地面积6756亩，林地面积5044亩。农作物以玉米、杂粮杂豆为主，经济作物主要以甜菜和药材为主。全村农民主要收入来源以种植和劳务输出为主。
③“四位一体”式农村社区公共服务供给模式是指：“政府、市场、公益组织、农村集体合作供给”的“四位一体”供给模式。
参考文献：
[1]康璇.以新发展理念引领城乡基本公共服务均等化——以四川省乐山市为例[J].中共乐山市委党校，2019（7）.
[2]赵婧.内蒙古农牧区公共产品供给研究[D].内蒙古农业大学，2018.
[3]董明涛，孙钰.我国农村公共产品供给模式选择研究——基于地区差异的视角[J].经济与管理研究，2017（1）.
[4]吴迪.社会主义新农村建设背景下十个全覆盖工程建设研究[D].内蒙古师范大学，2017.
[5]任贵州，杨晓霞.农村公共服务社区化的内生机制[J].重庆社会科学，2016（7）.
作者简介：董航宇（1997—），女，满族，内蒙古自治区赤峰市人，单位为北京化工大学文法学院，主要研究方向为公共管理。
浩媛媛（1997—），女，汉族，甘肃省陇南人，单位为北京化工大学文法学院，主要研究方向为公共管理。
（责任编辑：董惠安）