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摘 要：近年来，中国在经济获得快速增长和社会发展水平大幅度提高的同时，也遇到了自然灾害频发和生命财产损失严重的巨大挑战。在抗击灾害的紧迫斗争中，政府及民众合力行动引人注目，英勇事迹令人感动，有关突发灾难的应急管理机制也不断得到完善；但行政权力集中调配资源的机制和能力也得到大大强化，政府职能转换、市场化改革进程和国民经济长期可持续发展受到很大影响，政府管理及民众行为短期化、经济计划化倾向十分明显。如何在人本科学发展观的指引下，在未来改革和发展战略中真正做到以制度创新为根本动力，把握和处理好灾害危机管理与社会经济长期可持续发展的辩证关系，这是一个重大而严峻的挑战性课题，需要社会各界共同反思并切实付诸行动。
关键词：灾害危机管理；长期稳定发展；以人为本；科学发展观
中图分类号：F062．2文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）11-0014-05
自然灾害的产生，是自然和社会双重因素非线性作用的结果，自然灾害与人类经济社会活动具有相互影响和相互作用的复杂耦合关系。自然灾害对一个国家或地区的经济发展及社会稳定有着直接影响。中国是一个自然灾害频发的国家，伴随着经济社会发展，自然灾害所造成的损失也呈逐年增长趋势，特别是2008年年初在中国南方多省发生的雨雪冰冻灾害，以及“5•12”四川汶川地震及此后接连不断波及面积广的余震和其他旱涝灾害，都造成了巨大的人员伤亡和经济损失。对此，在人与自然和谐相处的科学发展观指引下，关于灾害环境背景下的危机管理及传统经济社会发展模式转变，从理论上进行深刻而系统的分析及反思，是很有必要且重要的。
一、中国近年来伴随经济高速发展的自然灾害频发状况
据地质文献资料显示：世界上分布着两大自然灾害带：一条在北半球中纬度，另一条在环太平洋地区。在这两条灾害带上，集中了地震、热带气旋、风暴潮、风暴海浪、飓风和龙卷风，以及干旱、洪涝、低温冷冻害、雪灾、崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害。由于正是地处于这两大世界自然灾害带的交汇带，而使得中国是世界上自然灾害严重的少数国家之一[1]。自然灾害的种类多、分布地域广及发生频率高，给中国人民的生命财产造成了巨大的损失，也严重影响了中国经济社会健康稳定发展。
历年国民经济和社会发展统计公报数据显示：近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2 000亿元[2]。若仅从地震灾害来看，中国则是一个震灾严重的国家，地震活动频度高、强度大、震源浅和分布广。据统计，2002—2007年间全国共发生5．0级以上地震次数就有93次之多，平均每年有15次以上，给人民生命财产造成了巨大的损失。2008年5月12日在四川汶川发生的8．0级地震所造成的惨重的人员伤亡，则是21世纪以来世界上人员伤亡最大的地震灾害，截至8月21日12时，汶川地震已确认69 226人遇难，374 643人受伤，失踪17 923人[3]。
从宏观总量动态数据上观察，经济社会发展阶段及其活动总量增长与自然环境破坏、自然灾害发生频度及其经济损失规模之间存在着显著的相关关系。一方面，随着工业化发展阶段的来临，经济快速起飞，经济活动规模不断加大，对自然生态环境的破坏也在加大，由此带来自然灾害频发、灾害损失越来越严重；另一方面，由于人类经济发展水平和抗灾减灾能力的提高，越来越巨大的自然灾难所造成的人员伤亡相对规模可能会减少，但自然灾害所造成的直接经济损失则会越来越大[4]。这个结论与1949年以来中国巨灾损失情况是基本一致的。
近年来，中国经济发展势头猛劲，国民生产总值以年均11%左右的水平高速增长，但由于自然灾害频繁且严重，灾害所造成的直接经济损失也年均高达2 000亿元左右，其总量及所占国民生产总值的百分比也呈现出逐年增长趋势（如图1所示）。例如，由于受汶川地震的影响，2008年上半年四川省经济增速出现了较大幅度的回落，全年经济增长预期明显减缓。据四川省统计局初步核算，2008年上半年四川全省生产总值5 388．5亿元，同比增长9．1%，增速同比回落4．6个百分点，比一季度回落5．4个百分点。可以说，在近年来中国社会经济发展过程中，自然灾害是不断冲击经济稳定发展的不确定因素，影响着工农业生产和各项经济社会活动，进而威胁着人们的生存环境。
二、政府主导的自然灾害预警和危机管理机制巨大优势及其局限性
自然灾害在相当大程度上不是人类理性可以控制得了的，很多巨大灾难是无法避免也难以准确预测的，但通过构建规范、有效的危机管理体制及运作模式，以减少灾害中人员伤亡及财产损失，则是相当必要、可行和重要的。在突发性自然灾害发生之后，政府或其他组织若在极短时期内迅速做出反应，按照既定预案，根据自然灾害威胁的紧迫情势，采取伤亡救助、隔离保护和灾害控制措施，就可以最大限度地减少自然灾害损失。中国在古代就有了“安而不忘危，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣”等相关危机管理及危机防范的思想，但有关公共危机管理的正规研究直到20世纪初才开始起步，至于全球化背景下大规模危机管理问题的研究和探索更是近几年的事，特别是在美国“9•11”事件以及中国的“SARS”危机之后，中国灾害危机管理的科学化和规范化才正式提上日程，近年来各级政府也都在积极致力于自然灾害预警及危机管理体系的建立和完善。
中国现行政府危机管理模式，通常是沿袭计划经济遗留下来的集中型行政运作机制，以行政命令、强制或制裁等刚性管理手段，实施政府的统一指挥和一元化领导，并强制性地要求将救灾工作当作“目前压倒一切的头等大事”来抓，从而在短时间内快速形成无比强大的动员力量，以聚集起大量人财物力资源用于开展抗灾、减灾和灾后重建工作。这种政府危机管理模式的优越性是显而易见的。近年来，面对各类突发的巨灾事件，中国各级政府充分展示了其特有的高效政治动员机制与资源集中调配能力，在抗击灾害、减轻灾害损失以及灾后重建等方面发挥出了巨大的作用。例如，在“5•12”汶川地震发生后，中国各级政府在第一时间里迅速采取抗震救灾行动，整个救灾工作反应速度快、规模大，从而最大限度地减少了人民的生命与财产损失。据四川省统计局和西南财经大学的相关调查结果显示政府在抗震救灾过程中，其救灾效率、应急能力、组织能力和执行能力等方面都令灾民十分满意，高达82%的被访灾民表示“很满意”和“比较满意”，其中“很满意”的灾民达到了50．5%，而只有18%的被访灾民认为“一般”、“较不满意”或“很不满意”[5]。
但也应该同时看到，这种以“政治动员、行政主导”为基本特征的灾害危机管理机制与模式，显然存在一系列局限性。如果没有理性、规范化和预案化运做机制，只是凭借政府官员基于行政压力做出某种“知觉性应急”反应，可能会解决问题于一时，但往往造成人财物力配置不合理，救灾资源不能尽其用，稀缺资源极大浪费，而且，在自然灾害频发的情况下，也会“顾此失彼”、不堪应对。从现代灾害危机管理的国际惯例来看，通常是在政府主导下，以市场经济运作机制为依托，充分利用和发挥国际国内“公民社会”（非营利组织）等广泛社会力量，按照事先制订的法制化预案来“有条不紊”地及时启动、有计划组织和规范化运作的。近年来，面对频发的自然灾害危机，一些西方发达国家都已建立起规范化的灾害危机预防和应对管理体系，拥有一整套健全的危机预防机制、发达的信息沟通机制和完备的危机管理法律体系，以及规范而开放的科研、教育培训、社会保障和国际合作体系。中国现行危机管理体系存在着诸多亟待解决的矛盾和问题，诸如：没有常设性危机管理部门，未形成权责分明和具有分工协作整合效应的危机反应机制，社会危机应对能力和自我恢复能力还有待提高，危机信息传播网络远未建立健全，特别是公民社会和非政府组织力量还远远没有参与进来并发挥应有作用[6]。
与以往抗击灾害事件的传统做法有所不同，面对突如其来的“5•12”汶川地震灾害，中国政府表现了前所未有的开明、开放态度，在仍然发挥强大统领主导作用的情况下，广泛动员市场经济、民间捐助与国际社会等各方力量，民众、媒体以及社会各界等多元主体一致配合、积极参与，将政府危机管理、民众危机自治和媒体危机报道等纳入了整个救灾工程中，并取得了良好整合管理效果，这无疑是一种非常可喜的新景象，标志着一切由政府包办的传统危机管理模式的某种转向。据财政部和民政部的报告，截至2008年8月21日12时，全国各级政府共投入抗震救灾资金669．16亿元（中央财政投入597．44亿元和地方财政投入71．72亿元），而全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计也已达592．76亿元（实际到账款物592．34亿元）[3]。可见，在抗击这场巨大灾难中，民间力量得到了广泛参与，也做出了巨大贡献。但总体来看，灾害危机管理中“大政府、小社会”的计划经济运作模式没有实质性改变，甚至在某种程度上还得到了强化，并且对于中国现阶段市场化制度转型和政府职能转变也产生了明显的负面影响。
令人担忧的是，由于政府权力的不可逆扩张特性，在自然灾害事件频发的情况下，经常方便地、合理化甚至合法化地“随意”动用行政运作机制，不仅仅会使多元互动、多方互补和常态法制化的危机管理机制难以建立起来，而且更为严重的问题是，这往往为旧体制复归、行政权力的不适当扩张不自觉地提供了“难得”机会和“正当”理由，进而在总体上导致政府职能发生逆转，使市场化改革和制度转型进程遭遇“前所未有”的阻滞。长期以来，由于政府权威具有强大的扩张性和不可逆性，政府职能就如同被“坚硬的稀粥”缠绕粘连一般长期转而不换，行政机构错置其职能而直接“随意”干预干扰市场经济活动，惯常“用计划经济办法搞市场经济”，而且已成为市场化改革和体制转型中最根深蒂固的“死结”。特别是近年来，由于市场化改革在国民经济各领域推进的非均衡性，导致了超前市场化发展的领域与一些市场化严重滞后的领域之间的摩擦越来越大，超前市场化领域被改革滞后领域“渗出”的权力寻租行为严重干预干扰，而改革滞后的领域却在外部市场环境压力下发生严重的行为扭曲或职能变异，两方面相激相荡，造成权钱交易泛滥、国有资产流失、贫富差距拉大、民生问题严峻、社会矛盾突出乃至各种利益冲突频发等一系列严重问题。例如，国家审计署审计长刘家义2008年8月27日在十一届全国人大常委会第四次会议上所作的审计报告中就提到，根据对13个省（区）本级、44个市、105个县和213个乡镇的审计调查以及对352个村和2 675户受灾家庭的走访，2005—2006年13个省（区）共筹集的救灾资金167．57亿元中，有2．58亿元救灾资金被一些部门或单位用于弥补行政经费和建设办公楼等方面。在这种情势下，社会上出现一股公然否定改革方向、动摇改革决心和诉诸政府权力解决问题的逆向思潮，此种状况不能不令人担心。
三、在灾难反思中回归以人为本、天人合一的科学发展观
“天灾”在相当大程度上也是“人祸”。人类从前工业社会走向工业化社会，今天少数发达国家进入所谓“后工业化社会”。人类与大自然之间的紧张冲突关系，不是在最落后的前工业社会，也不是在高度发达的后工业化社会，而恰恰是“机器轰鸣”的大工业社会，是像中国这样的发展中国家所处的快速工业化“起飞”阶段。在人类社会发展的早期，人口稀少和生产力水平低下，人类主要是顺乎自然以求生存，自然灾害基本上属于“不可抗力”。仅数百年来，无限扩展的市场机制毫无节制地拉动着人类向大自然索取资源的需求及能力，社会化大工业生产体系对自然环境的作用力和破坏力也愈来愈大，人类所栖息的地球外部自然环境恶化、内部运动加剧，人为破坏因素和自然生态紊乱因素相激相荡，最后使人类陷于全球气候变暖、灾害性气候多发高发、地质灾害加剧和地震及海啸接踵而至等难以应付的困局。于是，人们不得不将“人类理性”放在“大自然”的基座上去认识，进而反思自己原先所尊崇的“科学世界观”或“科学方法论”是否存在问题，重新反思人类理性与大自然的基本关系，原来发现人类自己的整个“心路历程”走过了从“听天由命”的自然主义到“人定胜天”的科学主义，再重新回归到以“天人合一”的人本科学发展观这样一个否定之否定路线。
在“寄生于自然”的蒙昧时代，人类完全依附于大自然的生态系统之中，作为食物链较末端的一环与其他生物在生存竞争中“相依为命”，以血缘族群为单元进行集体劳动，以人神兽三位一体的图腾崇拜为精神纽带和价值标准，统摄约束着自己与大自然的和谐关系，这样，人类就“本能地”加入到大自然的循环中，并能够最“经济”地依赖大自然提供的资源条件维持自己的生存。在农耕时代，人类顺应“物竞天择”的自然规律，凭借其认识和改造自然的特殊聪明才智，曾经创造了一系列辉煌灿烂的古代农业文明。但就整体而言，人类在农耕时代的文明盛衰、世事更迭对于大自然的利用和影响是有限的，其破坏作用也是局部性的。农业生产基本上属于依附自然、利用自然和回归自然的人类活动，人类整个消费水平也无法超越自然生物法则达到真正的“穷奢极欲”程度，其生态循环系统仍然基本维持在“天人合一”、“天地合德”、“天人感应”的自然本真状态。
当工业文明发展到了极致状态，人类理性也被西方科学主义文化传统抬高到了无以复加的“自负”甚至“狂妄”程度。人类似乎忘记了自己是谁、最初从哪里来、最终要到哪里去这些基本问题的本真答案，正如一位哲学家宣称“上帝死了！”那样，人类自我感觉简直成了“齐天大圣”，能够“上九天揽月、下五洋捉鳖”，似乎“上天入地”无所不能。当初春华秋实时节对于大自然哺育的感恩和敬畏心理，在工业社会的机器隆隆、车轮滚滚、矿山工厂的轰鸣声和大都市的喧嚣声中，逐渐被人们淡忘，甚至荡然无存。人类似乎可以无视大自然的存在，更无须“敬畏”大自然；那些极端的工业主义和科学主义观点甚至以为“人定胜天”，“与天斗、与地斗”似乎“其乐无穷”，只要科学技术足够的“发展”，人类没有解决不了的矛盾和问题，其结果是“人为”地造成了一系列本可避免的自然灾害和社会灾难。
令人欣喜的是，面对当代社会发展中越来越严峻的危机形势，特别是在经历了一系列“天灾人祸”的冲击以后，人类逐渐开始觉醒，对于自己与大自然关系进行重新审视，深刻反思和反省自己的“所作所为”，逐渐明白了“恺撒的事情给恺撒，上帝的事情归上帝”的道理，并在“可持续发展”的意义上形成了很多新思想、新理论和新学说。近年来，非典、爱滋、热岛、海啸和旱涝等全球性自然灾害日益频繁，人类面临的尴尬局面往往是：从一场灾难中还没有愣过神来，另一场灾难就又劈头盖脸而来；对于“SARS”还没有搞清楚是怎么回事，禽流感紧接着又使人们恐慌不已；人们的注意力还集中在恐怖袭击方面，而冷不防一场海啸刹那间使数十万人没了性命。科学技术发展到今天，人类可以“上天入地”，似乎到了无所不能的地步，但为什么就如同自信自己“民主”主义的布什和美国人在今天伊拉克面临的顾此失彼窘态一般，人们在大自然面前的“无力感”、无可奈何的尴尬却越来越明显了？在这样的背景下，重提“人本主义”就具有对立于科学理性主义的新意义，反思科学价值、解构理性标准、呼唤终极关怀、重塑心灵美德，也就成为当代人类自然价值观、人本主义精神和“科学发展观”的基本内涵及主流倾向[7]。
四、以制度创新为动力促进中国经济社会可持续发展
在自然灾害频发的同时，随着中国经济发展与工业化进程的加快，人为灾难性事故频发形势也不容乐观。2000—2006年，煤矿事故死亡的矿工人数每年都高达5 000—6 000人之多，占全世界煤矿事故死亡人数的80%多[8]。虽然中国政府对矿难事故和煤矿安全生产非常重视，也制定了不少防范措施，但各种矿难事故频发态势并没有显著改观。另外，煤炭等矿产资源的不合理开采所造成的环境污染、生态破坏及其带来的巨大经济损失，也是十分严重的。据统计，中国煤矿每年排出约22亿立方米矿井水，1亿立方米洗煤水，2亿吨煤矸石和10亿立方米甲烷，每年因煤矿开采而塌陷的土地2万公顷。再加之长期以来中国环境政策的不完善、社会环保意识薄弱，矿区自然生态环境遭到了严重损害，这种损害的主要表现形式为地表的移动和变形、建筑物和构筑物的破坏、水土资源的流失和水质劣化、动植物大量死亡、大气环境的污染，环境的恶化使得矿区不再适宜人类居住、生存，对附近居民身心健康造成了巨大损害。[9]
数据来源：国家安全生产监督管理总局网站（http://www．chinasafety．gov．cn/）。
在自然灾害及人为灾难性事故频发的情势下，转变政府职能、建立和完善灾害危机管理体制就显得十分紧迫；而积极推进市场化制度创新和公民社会建设，对于政府职能转换，以及长效性灾难危机管理体制建立和完善，则具有更为深远的战略意义。应该看到，无论是日常经济选择还是意外危机应对，政府的“理性”都是有限的，在公共管理和公共资源配置领域也同样会出现政府权力“失灵”问题，特别是在一些突发性灾难来临状态下,政府理性有限性及其“失灵”问题就更加凸现，这时，充分发挥市场机制和社会力量的作用就显得异常“可贵”。而且，非政府组织作为一种社会自治机制，在专业技术、灵活性和组织机制上具有独特的优势，其组织结构模式和社会服务功能灵活多样，具有独立自治、充分开放和群众基础雄厚的社会动员能力，面对灾害危机可以快速而广泛地动员政府财政体系之外的社会力量和公益资源提供紧急援助，实现对社会资源和力量优化整合，这种作用在危机管理中往往也是政府所无法替代的。事实上，在现代社会管理结构中，已不再是以政府为中心的、等级制的和强制性的控制，而是多中心的、自主的和合作的管理模式。灾害危机管理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其依托的不仅仅是财力、物力和强制性机制，而要求最大可能地吸纳各种社会力量，需要多元化管理主体广泛参与，形成一种具有更大灵活性和高效性“冗余”性反应机制。在政府—行政、市场—企业和公民—社会等多元互动、有效制衡的现代社会治理框架下，建立健全自治、自主、自律的完善公民社会组织体系，形成一种政府主导下依托市场经济和公民社会良性互动的危机预防及管理体系，已经成为国际惯例，这也是中国危机管理未来发展的基本方向和目标模式[9]。
在中国工业化进程加速、经济高速发展的现阶段，人口、资源与环境同经济社会发展之间的矛盾愈加激化，进而引发自然灾害和人为灾难事故的频频发生。面对严峻挑战，树立以人为本和天人合一的科学发展观，基于人与自然和谐相处推动经济社会可持续发展，成为中国未来必走之路。中国作为世界人口大国、人均资源小国和生态环境无比脆弱国，其经济社会发展必须坚持“以人为本”的科学发展观，统筹人与自然的和谐发展，实现人与自然、人与社会的协调发展，保持人口、资源、环境相协调。值得注意的是，在影响中国经济社会可持续发展的诸多因素中，最关键的还不是自然灾害的影响，而是人为因素、特别是计划经济体制“坚硬的粘滞”因素制约。事实上，面对“大灾大难”的情势困扰，进一步的市场化制度创新显得更加紧要和迫切。因此，转型期的中国社会经济发展，必须立足制度创新，以市场化改革为根本动力，同时因应情势采取权变策略，在积极有效应对灾害危机的同时，循序渐进地促进社会经济发展模式朝“以人为本”的科学发展战略方向转变。参考文献：
［1］ 王静爱，等．中国主要自然致灾因子的区域分异［J］．地理学报，1994，（1）：18-26．
［2］ 国家综合减灾“十一五”规划［DB/OL］．中国政府网（http://www．gov．cn/）．
［3］ 四川汶川大地震专题［DB/OL］．中国新闻网（http://www．chinanews．com．cn/）．
［4］ 马宗晋．世界环境问题和中国减灾工作研究进展［J］．地学前缘，2007，（6）：1-5．
［5］ 四川省统计局社情民意调查中心，西南财经大学统计学院．“四川省地震灾后救助情况”民意调查［OL］．（http://www．sc．stats．gov．cn/）．
［6］ 刘萍萍，等．发达国家危机管理机制与我国公共危机管理体系设计［J］．西北农林科技大学学报（社会科学版），2005，（4）：62-65．
［7］ 李宝元．人本发展经济学［M］．北京：经济科学出版社，2006．
［8］ 陶长琪，刘劲松．煤矿企业生产的经济学分析［J］．数量经济技术经济研究，2007，（2）：124-135．
-135．
［8］ 胡耀祺．矿难背后的环境问题反思［J］．世界经济情况，2007，（6）：51-55．
［9］ 陈秀峰．公共危机治理中的非政府组织参与［J］．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2008，（1）：76-79．
Disaster Crisis Management and Long-term Stable Development
LI Bao-yuan,WANG Ze-qiang
(Center for Human Development and Administration Research, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)
Abstract：In recent years, China’s economic has grown rapidly ,and the level of social development has improved substantially, but at the same time, China has also encountered the great challenges of frequent natural disasters and the loss of life and property．In fighting against disasters, the action of government and people has been impressive, the heroic deeds have been touching, and the sudden disaster emergency management mechanism has been improved．But on the other hand, the large-scale operation in the fight against disasters, the executive power to aggregate resources has been greatly strengthened, and conversion of government functions, market-oriented economic reform process and long-term sustainable development have been greatly affected, the government and people of short-term management of the planned economy has tended to be very clear．Under the guidance of the scientific concept of development, it is an important and tough challenge to innovate a real system of as the fundamental driving force, grasp and handle the disaster crisis management and long-term sustainable socio-economic development of the dialectical relationship in the future, these need all sectors of the community together to reflect on and take action．
Key words：disaster crisis management;long-term sustainable development;people-centered scientific concept of development
（责任编辑：刘 艳）
关键词：灾害危机管理；长期稳定发展；以人为本；科学发展观
中图分类号：F062．2文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）11-0014-05
自然灾害的产生，是自然和社会双重因素非线性作用的结果，自然灾害与人类经济社会活动具有相互影响和相互作用的复杂耦合关系。自然灾害对一个国家或地区的经济发展及社会稳定有着直接影响。中国是一个自然灾害频发的国家，伴随着经济社会发展，自然灾害所造成的损失也呈逐年增长趋势，特别是2008年年初在中国南方多省发生的雨雪冰冻灾害，以及“5•12”四川汶川地震及此后接连不断波及面积广的余震和其他旱涝灾害，都造成了巨大的人员伤亡和经济损失。对此，在人与自然和谐相处的科学发展观指引下，关于灾害环境背景下的危机管理及传统经济社会发展模式转变，从理论上进行深刻而系统的分析及反思，是很有必要且重要的。
一、中国近年来伴随经济高速发展的自然灾害频发状况
据地质文献资料显示：世界上分布着两大自然灾害带：一条在北半球中纬度，另一条在环太平洋地区。在这两条灾害带上，集中了地震、热带气旋、风暴潮、风暴海浪、飓风和龙卷风，以及干旱、洪涝、低温冷冻害、雪灾、崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害。由于正是地处于这两大世界自然灾害带的交汇带，而使得中国是世界上自然灾害严重的少数国家之一[1]。自然灾害的种类多、分布地域广及发生频率高，给中国人民的生命财产造成了巨大的损失，也严重影响了中国经济社会健康稳定发展。
历年国民经济和社会发展统计公报数据显示：近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2 000亿元[2]。若仅从地震灾害来看，中国则是一个震灾严重的国家，地震活动频度高、强度大、震源浅和分布广。据统计，2002—2007年间全国共发生5．0级以上地震次数就有93次之多，平均每年有15次以上，给人民生命财产造成了巨大的损失。2008年5月12日在四川汶川发生的8．0级地震所造成的惨重的人员伤亡，则是21世纪以来世界上人员伤亡最大的地震灾害，截至8月21日12时，汶川地震已确认69 226人遇难，374 643人受伤，失踪17 923人[3]。
从宏观总量动态数据上观察，经济社会发展阶段及其活动总量增长与自然环境破坏、自然灾害发生频度及其经济损失规模之间存在着显著的相关关系。一方面，随着工业化发展阶段的来临，经济快速起飞，经济活动规模不断加大，对自然生态环境的破坏也在加大，由此带来自然灾害频发、灾害损失越来越严重；另一方面，由于人类经济发展水平和抗灾减灾能力的提高，越来越巨大的自然灾难所造成的人员伤亡相对规模可能会减少，但自然灾害所造成的直接经济损失则会越来越大[4]。这个结论与1949年以来中国巨灾损失情况是基本一致的。
近年来，中国经济发展势头猛劲，国民生产总值以年均11%左右的水平高速增长，但由于自然灾害频繁且严重，灾害所造成的直接经济损失也年均高达2 000亿元左右，其总量及所占国民生产总值的百分比也呈现出逐年增长趋势（如图1所示）。例如，由于受汶川地震的影响，2008年上半年四川省经济增速出现了较大幅度的回落，全年经济增长预期明显减缓。据四川省统计局初步核算，2008年上半年四川全省生产总值5 388．5亿元，同比增长9．1%，增速同比回落4．6个百分点，比一季度回落5．4个百分点。可以说，在近年来中国社会经济发展过程中，自然灾害是不断冲击经济稳定发展的不确定因素，影响着工农业生产和各项经济社会活动，进而威胁着人们的生存环境。
二、政府主导的自然灾害预警和危机管理机制巨大优势及其局限性
自然灾害在相当大程度上不是人类理性可以控制得了的，很多巨大灾难是无法避免也难以准确预测的，但通过构建规范、有效的危机管理体制及运作模式，以减少灾害中人员伤亡及财产损失，则是相当必要、可行和重要的。在突发性自然灾害发生之后，政府或其他组织若在极短时期内迅速做出反应，按照既定预案，根据自然灾害威胁的紧迫情势，采取伤亡救助、隔离保护和灾害控制措施，就可以最大限度地减少自然灾害损失。中国在古代就有了“安而不忘危，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣”等相关危机管理及危机防范的思想，但有关公共危机管理的正规研究直到20世纪初才开始起步，至于全球化背景下大规模危机管理问题的研究和探索更是近几年的事，特别是在美国“9•11”事件以及中国的“SARS”危机之后，中国灾害危机管理的科学化和规范化才正式提上日程，近年来各级政府也都在积极致力于自然灾害预警及危机管理体系的建立和完善。
中国现行政府危机管理模式，通常是沿袭计划经济遗留下来的集中型行政运作机制，以行政命令、强制或制裁等刚性管理手段，实施政府的统一指挥和一元化领导，并强制性地要求将救灾工作当作“目前压倒一切的头等大事”来抓，从而在短时间内快速形成无比强大的动员力量，以聚集起大量人财物力资源用于开展抗灾、减灾和灾后重建工作。这种政府危机管理模式的优越性是显而易见的。近年来，面对各类突发的巨灾事件，中国各级政府充分展示了其特有的高效政治动员机制与资源集中调配能力，在抗击灾害、减轻灾害损失以及灾后重建等方面发挥出了巨大的作用。例如，在“5•12”汶川地震发生后，中国各级政府在第一时间里迅速采取抗震救灾行动，整个救灾工作反应速度快、规模大，从而最大限度地减少了人民的生命与财产损失。据四川省统计局和西南财经大学的相关调查结果显示政府在抗震救灾过程中，其救灾效率、应急能力、组织能力和执行能力等方面都令灾民十分满意，高达82%的被访灾民表示“很满意”和“比较满意”，其中“很满意”的灾民达到了50．5%，而只有18%的被访灾民认为“一般”、“较不满意”或“很不满意”[5]。
但也应该同时看到，这种以“政治动员、行政主导”为基本特征的灾害危机管理机制与模式，显然存在一系列局限性。如果没有理性、规范化和预案化运做机制，只是凭借政府官员基于行政压力做出某种“知觉性应急”反应，可能会解决问题于一时，但往往造成人财物力配置不合理，救灾资源不能尽其用，稀缺资源极大浪费，而且，在自然灾害频发的情况下，也会“顾此失彼”、不堪应对。从现代灾害危机管理的国际惯例来看，通常是在政府主导下，以市场经济运作机制为依托，充分利用和发挥国际国内“公民社会”（非营利组织）等广泛社会力量，按照事先制订的法制化预案来“有条不紊”地及时启动、有计划组织和规范化运作的。近年来，面对频发的自然灾害危机，一些西方发达国家都已建立起规范化的灾害危机预防和应对管理体系，拥有一整套健全的危机预防机制、发达的信息沟通机制和完备的危机管理法律体系，以及规范而开放的科研、教育培训、社会保障和国际合作体系。中国现行危机管理体系存在着诸多亟待解决的矛盾和问题，诸如：没有常设性危机管理部门，未形成权责分明和具有分工协作整合效应的危机反应机制，社会危机应对能力和自我恢复能力还有待提高，危机信息传播网络远未建立健全，特别是公民社会和非政府组织力量还远远没有参与进来并发挥应有作用[6]。
与以往抗击灾害事件的传统做法有所不同，面对突如其来的“5•12”汶川地震灾害，中国政府表现了前所未有的开明、开放态度，在仍然发挥强大统领主导作用的情况下，广泛动员市场经济、民间捐助与国际社会等各方力量，民众、媒体以及社会各界等多元主体一致配合、积极参与，将政府危机管理、民众危机自治和媒体危机报道等纳入了整个救灾工程中，并取得了良好整合管理效果，这无疑是一种非常可喜的新景象，标志着一切由政府包办的传统危机管理模式的某种转向。据财政部和民政部的报告，截至2008年8月21日12时，全国各级政府共投入抗震救灾资金669．16亿元（中央财政投入597．44亿元和地方财政投入71．72亿元），而全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计也已达592．76亿元（实际到账款物592．34亿元）[3]。可见，在抗击这场巨大灾难中，民间力量得到了广泛参与，也做出了巨大贡献。但总体来看，灾害危机管理中“大政府、小社会”的计划经济运作模式没有实质性改变，甚至在某种程度上还得到了强化，并且对于中国现阶段市场化制度转型和政府职能转变也产生了明显的负面影响。
令人担忧的是，由于政府权力的不可逆扩张特性，在自然灾害事件频发的情况下，经常方便地、合理化甚至合法化地“随意”动用行政运作机制，不仅仅会使多元互动、多方互补和常态法制化的危机管理机制难以建立起来，而且更为严重的问题是，这往往为旧体制复归、行政权力的不适当扩张不自觉地提供了“难得”机会和“正当”理由，进而在总体上导致政府职能发生逆转，使市场化改革和制度转型进程遭遇“前所未有”的阻滞。长期以来，由于政府权威具有强大的扩张性和不可逆性，政府职能就如同被“坚硬的稀粥”缠绕粘连一般长期转而不换，行政机构错置其职能而直接“随意”干预干扰市场经济活动，惯常“用计划经济办法搞市场经济”，而且已成为市场化改革和体制转型中最根深蒂固的“死结”。特别是近年来，由于市场化改革在国民经济各领域推进的非均衡性，导致了超前市场化发展的领域与一些市场化严重滞后的领域之间的摩擦越来越大，超前市场化领域被改革滞后领域“渗出”的权力寻租行为严重干预干扰，而改革滞后的领域却在外部市场环境压力下发生严重的行为扭曲或职能变异，两方面相激相荡，造成权钱交易泛滥、国有资产流失、贫富差距拉大、民生问题严峻、社会矛盾突出乃至各种利益冲突频发等一系列严重问题。例如，国家审计署审计长刘家义2008年8月27日在十一届全国人大常委会第四次会议上所作的审计报告中就提到，根据对13个省（区）本级、44个市、105个县和213个乡镇的审计调查以及对352个村和2 675户受灾家庭的走访，2005—2006年13个省（区）共筹集的救灾资金167．57亿元中，有2．58亿元救灾资金被一些部门或单位用于弥补行政经费和建设办公楼等方面。在这种情势下，社会上出现一股公然否定改革方向、动摇改革决心和诉诸政府权力解决问题的逆向思潮，此种状况不能不令人担心。
三、在灾难反思中回归以人为本、天人合一的科学发展观
“天灾”在相当大程度上也是“人祸”。人类从前工业社会走向工业化社会，今天少数发达国家进入所谓“后工业化社会”。人类与大自然之间的紧张冲突关系，不是在最落后的前工业社会，也不是在高度发达的后工业化社会，而恰恰是“机器轰鸣”的大工业社会，是像中国这样的发展中国家所处的快速工业化“起飞”阶段。在人类社会发展的早期，人口稀少和生产力水平低下，人类主要是顺乎自然以求生存，自然灾害基本上属于“不可抗力”。仅数百年来，无限扩展的市场机制毫无节制地拉动着人类向大自然索取资源的需求及能力，社会化大工业生产体系对自然环境的作用力和破坏力也愈来愈大，人类所栖息的地球外部自然环境恶化、内部运动加剧，人为破坏因素和自然生态紊乱因素相激相荡，最后使人类陷于全球气候变暖、灾害性气候多发高发、地质灾害加剧和地震及海啸接踵而至等难以应付的困局。于是，人们不得不将“人类理性”放在“大自然”的基座上去认识，进而反思自己原先所尊崇的“科学世界观”或“科学方法论”是否存在问题，重新反思人类理性与大自然的基本关系，原来发现人类自己的整个“心路历程”走过了从“听天由命”的自然主义到“人定胜天”的科学主义，再重新回归到以“天人合一”的人本科学发展观这样一个否定之否定路线。
在“寄生于自然”的蒙昧时代，人类完全依附于大自然的生态系统之中，作为食物链较末端的一环与其他生物在生存竞争中“相依为命”，以血缘族群为单元进行集体劳动，以人神兽三位一体的图腾崇拜为精神纽带和价值标准，统摄约束着自己与大自然的和谐关系，这样，人类就“本能地”加入到大自然的循环中，并能够最“经济”地依赖大自然提供的资源条件维持自己的生存。在农耕时代，人类顺应“物竞天择”的自然规律，凭借其认识和改造自然的特殊聪明才智，曾经创造了一系列辉煌灿烂的古代农业文明。但就整体而言，人类在农耕时代的文明盛衰、世事更迭对于大自然的利用和影响是有限的，其破坏作用也是局部性的。农业生产基本上属于依附自然、利用自然和回归自然的人类活动，人类整个消费水平也无法超越自然生物法则达到真正的“穷奢极欲”程度，其生态循环系统仍然基本维持在“天人合一”、“天地合德”、“天人感应”的自然本真状态。
当工业文明发展到了极致状态，人类理性也被西方科学主义文化传统抬高到了无以复加的“自负”甚至“狂妄”程度。人类似乎忘记了自己是谁、最初从哪里来、最终要到哪里去这些基本问题的本真答案，正如一位哲学家宣称“上帝死了！”那样，人类自我感觉简直成了“齐天大圣”，能够“上九天揽月、下五洋捉鳖”，似乎“上天入地”无所不能。当初春华秋实时节对于大自然哺育的感恩和敬畏心理，在工业社会的机器隆隆、车轮滚滚、矿山工厂的轰鸣声和大都市的喧嚣声中，逐渐被人们淡忘，甚至荡然无存。人类似乎可以无视大自然的存在，更无须“敬畏”大自然；那些极端的工业主义和科学主义观点甚至以为“人定胜天”，“与天斗、与地斗”似乎“其乐无穷”，只要科学技术足够的“发展”，人类没有解决不了的矛盾和问题，其结果是“人为”地造成了一系列本可避免的自然灾害和社会灾难。
令人欣喜的是，面对当代社会发展中越来越严峻的危机形势，特别是在经历了一系列“天灾人祸”的冲击以后，人类逐渐开始觉醒，对于自己与大自然关系进行重新审视，深刻反思和反省自己的“所作所为”，逐渐明白了“恺撒的事情给恺撒，上帝的事情归上帝”的道理，并在“可持续发展”的意义上形成了很多新思想、新理论和新学说。近年来，非典、爱滋、热岛、海啸和旱涝等全球性自然灾害日益频繁，人类面临的尴尬局面往往是：从一场灾难中还没有愣过神来，另一场灾难就又劈头盖脸而来；对于“SARS”还没有搞清楚是怎么回事，禽流感紧接着又使人们恐慌不已；人们的注意力还集中在恐怖袭击方面，而冷不防一场海啸刹那间使数十万人没了性命。科学技术发展到今天，人类可以“上天入地”，似乎到了无所不能的地步，但为什么就如同自信自己“民主”主义的布什和美国人在今天伊拉克面临的顾此失彼窘态一般，人们在大自然面前的“无力感”、无可奈何的尴尬却越来越明显了？在这样的背景下，重提“人本主义”就具有对立于科学理性主义的新意义，反思科学价值、解构理性标准、呼唤终极关怀、重塑心灵美德，也就成为当代人类自然价值观、人本主义精神和“科学发展观”的基本内涵及主流倾向[7]。
四、以制度创新为动力促进中国经济社会可持续发展
在自然灾害频发的同时，随着中国经济发展与工业化进程的加快，人为灾难性事故频发形势也不容乐观。2000—2006年，煤矿事故死亡的矿工人数每年都高达5 000—6 000人之多，占全世界煤矿事故死亡人数的80%多[8]。虽然中国政府对矿难事故和煤矿安全生产非常重视，也制定了不少防范措施，但各种矿难事故频发态势并没有显著改观。另外，煤炭等矿产资源的不合理开采所造成的环境污染、生态破坏及其带来的巨大经济损失，也是十分严重的。据统计，中国煤矿每年排出约22亿立方米矿井水，1亿立方米洗煤水，2亿吨煤矸石和10亿立方米甲烷，每年因煤矿开采而塌陷的土地2万公顷。再加之长期以来中国环境政策的不完善、社会环保意识薄弱，矿区自然生态环境遭到了严重损害，这种损害的主要表现形式为地表的移动和变形、建筑物和构筑物的破坏、水土资源的流失和水质劣化、动植物大量死亡、大气环境的污染，环境的恶化使得矿区不再适宜人类居住、生存，对附近居民身心健康造成了巨大损害。[9]
数据来源：国家安全生产监督管理总局网站（http://www．chinasafety．gov．cn/）。
在自然灾害及人为灾难性事故频发的情势下，转变政府职能、建立和完善灾害危机管理体制就显得十分紧迫；而积极推进市场化制度创新和公民社会建设，对于政府职能转换，以及长效性灾难危机管理体制建立和完善，则具有更为深远的战略意义。应该看到，无论是日常经济选择还是意外危机应对，政府的“理性”都是有限的，在公共管理和公共资源配置领域也同样会出现政府权力“失灵”问题，特别是在一些突发性灾难来临状态下,政府理性有限性及其“失灵”问题就更加凸现，这时，充分发挥市场机制和社会力量的作用就显得异常“可贵”。而且，非政府组织作为一种社会自治机制，在专业技术、灵活性和组织机制上具有独特的优势，其组织结构模式和社会服务功能灵活多样，具有独立自治、充分开放和群众基础雄厚的社会动员能力，面对灾害危机可以快速而广泛地动员政府财政体系之外的社会力量和公益资源提供紧急援助，实现对社会资源和力量优化整合，这种作用在危机管理中往往也是政府所无法替代的。事实上，在现代社会管理结构中，已不再是以政府为中心的、等级制的和强制性的控制，而是多中心的、自主的和合作的管理模式。灾害危机管理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其依托的不仅仅是财力、物力和强制性机制，而要求最大可能地吸纳各种社会力量，需要多元化管理主体广泛参与，形成一种具有更大灵活性和高效性“冗余”性反应机制。在政府—行政、市场—企业和公民—社会等多元互动、有效制衡的现代社会治理框架下，建立健全自治、自主、自律的完善公民社会组织体系，形成一种政府主导下依托市场经济和公民社会良性互动的危机预防及管理体系，已经成为国际惯例，这也是中国危机管理未来发展的基本方向和目标模式[9]。
在中国工业化进程加速、经济高速发展的现阶段，人口、资源与环境同经济社会发展之间的矛盾愈加激化，进而引发自然灾害和人为灾难事故的频频发生。面对严峻挑战，树立以人为本和天人合一的科学发展观，基于人与自然和谐相处推动经济社会可持续发展，成为中国未来必走之路。中国作为世界人口大国、人均资源小国和生态环境无比脆弱国，其经济社会发展必须坚持“以人为本”的科学发展观，统筹人与自然的和谐发展，实现人与自然、人与社会的协调发展，保持人口、资源、环境相协调。值得注意的是，在影响中国经济社会可持续发展的诸多因素中，最关键的还不是自然灾害的影响，而是人为因素、特别是计划经济体制“坚硬的粘滞”因素制约。事实上，面对“大灾大难”的情势困扰，进一步的市场化制度创新显得更加紧要和迫切。因此，转型期的中国社会经济发展，必须立足制度创新，以市场化改革为根本动力，同时因应情势采取权变策略，在积极有效应对灾害危机的同时，循序渐进地促进社会经济发展模式朝“以人为本”的科学发展战略方向转变。参考文献：
［1］ 王静爱，等．中国主要自然致灾因子的区域分异［J］．地理学报，1994，（1）：18-26．
［2］ 国家综合减灾“十一五”规划［DB/OL］．中国政府网（http://www．gov．cn/）．
［3］ 四川汶川大地震专题［DB/OL］．中国新闻网（http://www．chinanews．com．cn/）．
［4］ 马宗晋．世界环境问题和中国减灾工作研究进展［J］．地学前缘，2007，（6）：1-5．
［5］ 四川省统计局社情民意调查中心，西南财经大学统计学院．“四川省地震灾后救助情况”民意调查［OL］．（http://www．sc．stats．gov．cn/）．
［6］ 刘萍萍，等．发达国家危机管理机制与我国公共危机管理体系设计［J］．西北农林科技大学学报（社会科学版），2005，（4）：62-65．
［7］ 李宝元．人本发展经济学［M］．北京：经济科学出版社，2006．
［8］ 陶长琪，刘劲松．煤矿企业生产的经济学分析［J］．数量经济技术经济研究，2007，（2）：124-135．
-135．
［8］ 胡耀祺．矿难背后的环境问题反思［J］．世界经济情况，2007，（6）：51-55．
［9］ 陈秀峰．公共危机治理中的非政府组织参与［J］．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2008，（1）：76-79．
Disaster Crisis Management and Long-term Stable Development
LI Bao-yuan,WANG Ze-qiang
(Center for Human Development and Administration Research, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)
Abstract：In recent years, China’s economic has grown rapidly ,and the level of social development has improved substantially, but at the same time, China has also encountered the great challenges of frequent natural disasters and the loss of life and property．In fighting against disasters, the action of government and people has been impressive, the heroic deeds have been touching, and the sudden disaster emergency management mechanism has been improved．But on the other hand, the large-scale operation in the fight against disasters, the executive power to aggregate resources has been greatly strengthened, and conversion of government functions, market-oriented economic reform process and long-term sustainable development have been greatly affected, the government and people of short-term management of the planned economy has tended to be very clear．Under the guidance of the scientific concept of development, it is an important and tough challenge to innovate a real system of as the fundamental driving force, grasp and handle the disaster crisis management and long-term sustainable socio-economic development of the dialectical relationship in the future, these need all sectors of the community together to reflect on and take action．
Key words：disaster crisis management;long-term sustainable development;people-centered scientific concept of development
（责任编辑：刘 艳）