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摘要:家电下乡在提高农民生活质量、扩大农村消费等方面具有重大意义。在家电下乡实施过程及其制度构建中,必须坚持尊重市场经济规律、切实保障农民权益和有所为、有所不为的基本原则。在制度构建上,应重点完善家电下乡市场准入制度和产品补贴制度,还应建立健全市场监管和责任追究机制。另外,在完善家电下乡相关制度的同时,还要做好制度外工作,即要加强农村公共设施建设,并进行相应改革。
关键词:家电下乡;制度构建;经济学
中图分类号:F328
文献标识码:A
文章编号:1000176X(2009)07011406
2007年12月22日,财政部和商务部联合宣布,旨在扩大我国农村消费的家电下乡将在山东、河南和四川三省进行试点;2008年11月28日,财政部、商务部、工业和信息化部三部委联合下发《关于全国推广家电下乡工作的通知》。至此,标志着家电下乡作为一种正式的制度安排在全国范围内开始实行。依据现行文件规定,所谓家电下乡,就是指国家对购买指定家电产品的农民给予一定比例财政补贴的制度安排。此政策刚一出台,就备受社会关注,并广获赞誉。家电下乡被认为是统筹国内外两个市场的积极探索,是一项重大的支农惠农政策,是国家财政资金支持的重点由投资、出口扩展到消费领域的一项重大创新,是财政政策和贸易政策的新突破。政府有关部门和众多新闻媒体均认为家电下乡政策的出台在提高农民生活质量、扩大农村消费、建立面向农村的工业生产和流通体系、缓解顺差过快增长、减少贸易摩擦以及促进内需和外需协调发展等方面具有重大意义。但是,就家电下乡的实际情况和已有的制度安排来看,家电下乡要实现其预期目标,还需要在许多方面予以完善。
一、家电下乡性质的界定
(一)家电下乡并非计划经济思维的产物
作为一种新事物,首先必须要对家电下乡的性质予以正确界定。一方面,对家电下乡的性质予以正确界定,能够使社会公众对其有一个正确认识,避免误解,进而促进家电下乡工作的顺利开展;另一方面,通过对家电下乡予以科学定性,能为家电下乡在制度上完善提供理论指引。
家电下乡刚一出台,即有人对其性质提出质疑。认为,通过财政补贴方式促进家电行业发展及帮助农民购买家电的家电下乡制度,实质上是遵循计划经济的思维与路径的产物;同时指出,家电下乡这种计划经济做法与行政手段,表面上看可以较为快速地实现一些经济与社会目标,但是却可能导致出现企业效率低下、部分官员腐败、所提供者非被提供者之所需等弊端;并认为其原因在于计划经济做法与行政手段遮蔽了价格的市场信号作用,打断了市场自发调节作用的发挥,而政府对经济事务介入过深难免甚至必定会诱发腐败发生[1]。
那么,家电下乡是否是计划经济思维的产物,是否是对现行市场经济体制的一种否定和背离?答案显然是否定的。市场经济并非一味地反对计划,市场经济有计划生存的空间;并且,在一定意义上讲,计划的存在是市场经济得以持续健康发展的必要条件[2]。虽然理论和实践都表明市场是迄今为止最有效的资源配置方式,市场经济是目前最为成功的经济模式;但是,市场也存在诸多缺陷与不足,这些“短板”直接制约了市场作用的有效发挥和市场经济的持续健康发展,其突出表现就是市场失灵的普遍存在。所谓“市场失灵”,按照西方经济学家的观点,就是指由于许多因素使市场在资源配置方面呈现低效率运行的一种非理想状态。[2]不完全竞争、外部性、公共物品短缺、社会分配不公以及宏观经济波动等是“市场失灵”的典型表现形式。市场失灵内生于市场机制,市场失灵使市场运行的结果呈现出明显的配置上的非效率和分配上的非公平性,且市场自身无法克服市场失灵;市场失灵的存在要求国家用计划等手段对市场经济予以干预,以保证市场经济的持续健康发展。在经济学家看来,国家干预(主要表现为政府干预)经济有其客观必然性,从根本上来说,政府干预市场源于市场机制本身存在的缺陷;在当今社会,如果没有政府的作用,那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可想象的。[3]从这一角度看,家电下乡制度安排中所存在的计划成分,并非是计划经济身影的再现,而是国家干预市场经济的重要体现。
(二)家电下乡乃是国家干预经济的典型制度设计
作为当前经济法理论研究的代表性观点之一,“需要国家干预论”作为目前我国经济法理论研究中的代表性观点,“需要国家干预论”认为,所谓经济法,就是指国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。简言之,经济法是调整需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称。参见李昌麒.经济法——国家干预经济的基本法律形式[M].成都:四川人民出版社,1999.208.认为,国家对经济的干预既不能过多,也不能过少,只能是适度。国家的这种适度干预体现在干预范围上,决定国家对经济的干预只能包括两个层面:一是国家对市场失灵领域进行干预,二是国家对全局性与社会公共性的经济领域进行干预。第一层面的干预体现为国家对市场溢出效应的控制和对市场失灵现象的治理,此时的干预行动实质上是市场与私人对国家的一种干预诉求。第二层面的干预体现为国家对公共缺失的弥补,全局性与社会公共性在本质上是公众与社會的公共诉求,包括秩序与利益两大方面[4]。以“需要国家干预论”审视家电下乡,不难发现,家电下乡正是国家干预经济的典型制度设计。
一方面,由于受当前世界性经济危机的影响,加之贸易保护主义重新抬头,作为家电生产大国,我国的家电出口产生受阻,企业产能严重过剩,国内家电市场呈现“亚失灵”状态。在这种背景下,仅凭企业自身力量和单纯的市场作用,难以解决现有困境。实施家电下乡,由国家对家电市场予以适度介入,通过对农村市场的开拓,能够有效缓解企业压力和避免市场动荡造成的经济风险。从这个角度看,家电下乡正是对当前国内家电市场和家电企业的国家干预诉求的回应。
另一方面,因长期受城乡二元经济体制的影响,我国农民生活质量不高且消费能力不足,与城市相比还有很大差距。在某种意义上,这已成为社会公共性问题,仅凭市场作用难以有效解决,必须借助于国家力量的适时介入。实施家电下乡,通过对农民购买指定家电产品的行为予以直接财政补贴,不仅能够刺激农村消费,最关键的是能够使农民直接获益,提高其生活质量,缩小城乡差距。
一、家电下乡制度构建的基本原则
对我国而言,家电下乡是一个全新事物,没有什么直接经验可以借鉴。试点期限的延长、下乡产品的扩充、产品最高限价的调整等相关变更,都说明家电下乡是在“摸着石头过河”。但是,在家电下乡实施过程及其制度构建中亦应遵循相应的准则,这关系到家电下乡的成败与否。基于家电下乡的性质及其制度目的,考虑到效益与公平兼顾的价值理念,在家电下乡实施过程及其制度构建中,必须要坚持以下几个原则:
(一)遵循市场经济规律原则
市场经济是我国经济改革的大方向,社会主义市场经济体制在我国已经初步确立。在这样一个大背景下,任何改革与举措都不能偏离这个中心。作为国家干预经济的典型制度设计,家电下乡制度构建上首要原则就是尊重遵循市场经济规律,这是由我国社会主义市场经济体制的属性和国家干预的目的所决定的。一方面,我国所要建立的市场经济体制是指市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的商品经济运行机制,市场机制是社会主义市场经济体制下资源配置的根本方式;另一方面,国家干预的目的不是要取代市场,而是要排除市场失灵为市场机制高效运转而设置的障碍,使市场机制发挥其最大功用[1]。
1.国家免检是否有必要?
根据《关于家电下乡试点政策的解答》第12条的规定,“为进一步确保产品质量,还要求彩电、冰箱必须为国家免检产品”。由于众多中小家电企业产品并不属于国家免检,因而失去了中标的机会。因此,中小家电企业认为,国家免检这个标准不合理,其设定违反了自由竞争原则,有偏袒大型家电商之嫌[4]。
国家免检是否有必要?首先,对于产品质量,国家有一系列制度予以规范,不属于免检产品并不代表产品质量不合格。业内人士也认为,非免检的产品并不代表产品质量不符合要求[5]。其次,就免检制度本身而言,由于近年来免检产品频频出现质量问题,社会对免检制度的质疑之声日益高涨,免检制度的存废已被提上日程[6]-[9]。综上两点,既然不属免检并不见得有问题,属于免检并不见得没有问题,那么,在家电下乡产品招标中加上一条必须为国家免检产品就显得很没有必要了。另外,鉴于当前我国众多中小家电企业产品并非国家免检,确定国家免检的标准实际上就剥夺了这些企业的竞标资格,确有违反公平竞争之嫌。
2.知名度、影响力和市场占有率是否应成为硬性标准?
国家财政部和商务部在2008年10月13日联合下发的《家电下乡推广工作方案》对家电下乡产品招标标准进行了进一步细化规定。其中,第一条要求就是,家电下乡产品应在全国有较高知名度和影响力,并且市场占有率较高。之所以如此规定,主管部门无外乎还是出于保证质量的考虑。实际上该规定与国家免检规定的效果相同,较高知名度、影响力以及较高市场占有率与产品的质量并非存在一一对应关系。该规定并不能确保家电下乡产品的质量,但却剥夺了那些知名度、影响力和市场占有率不高,但是质量优良的产品成为家电下乡产品的机会。另外,知名度、影响力和市场占有率本身就是一个弹性问题、一个相对概念,将其确定为产品招标的硬性标准实际上是对相关部门自由裁量权的扩大,既有诱发腐败发生的可能性,又有损公平竞争。
(三)流通企业是否应该招标?
在流通企业的招标上,也应避免产品招标存在的问题,保护企业公平竞争是一个基本原则。以流通企业销售额条件的规定为例,依据2008年12月16日商务部和财政部发布的《关于请推荐家电下乡销售企业的通知》规定,流通企业“年家电产品销售额位居本省(区、市)前列,一般在3亿元以上,西部地区可以适当降低”。这一规定的合理性很值得商榷。一方面,由于家电消费以及大的家电销售企业主要集中于城市,特别是大中城市,因此,依据该条件进行招标所确定的流通企业,其主业是在城市而非农村。据笔者在河北的调查,在河北的家电下乡中,石家庄的某销售龙头企业成功中标;但是,该企业是以大型商场和大型超市为主业,其业务主要集中于石家庄市区,基本上没有涉及到郊县,更别说是整个省域。销售网络的布局设点需要一个过程,如此一来,将使家电下乡推广工作在效率上大打折扣。在某种意义上,家电下乡中标企业更多地是成为了某些企业在进行企业宣传的一个形象工程。另一方面,虽然当前农村的家电消费总量并不大,但是农村的家电销售网络却是切切实实地存在,并且这种销售网络主要是以县域为基本单元。要发挥家电下乡的效果就需要确定合适的流通企业,但是,大的不一定就是合适。从这个角度看,以上对流通企业销售额条件要求确实不妥。遵循这种思路,现行文件对流通企业其他基本条件的规定也有不妥之处,如对配送能力的规定,合适的流通企业并不一定配送能力覆盖本省(区、市)所有县(市)。另外,现行文件对流通企业基本条件的规定极有可能会导致这一个后果,即将会大大削弱存在于县域、乡域(甚至是市域)的已有流通企业的竞争能力,甚至会将其清出市场。
实际上,在招标确定生产企业之后,可以由生产企业通过市场方式去寻求合适的销售伙伴,无需由国家进行招标确定。即便要对流通企业进行招标确定,也应该更灵活,关键是要与农村实际相结合,要将县域销售情况作为一个重要参考因素。
三、家电下乡产品补贴制度评析
作为家电下乡的核心制度之一,家电下乡产品补贴制度采取直补方式,即由国家将补贴资金按规定直接补贴给购买家电下乡产品的农民。直补有利于农民权益的保障,也符合农村实际情况;但是,还应从补贴比例、补贴负担和补贴兑付等方面对产品补贴制度进行完善。
(一)补贴比例应有弹性
依据现行文件的规定,家电下乡在补贴比例上实行单一的固定比例,即比照现行家电出口退税率,对购买家电下乡产品的农民统一给予13%的财政补贴。单一的、固定的补贴比例,简单、易行,便于操作。但是,其缺陷在于不利于实质公平的实现,进而影响国家干预经济效果的提高。我们应建立更具针对性的弹性比列补贴制度,主要体现在以下两个方面:
1.根据市场状况不同,不同产品适用不同的补贴比例
截止到目前为止,家电下乡产品的范围已经涉及到彩电、冰箱(含冰柜)、手机、洗衣机、摩托车、电脑、热水器、空调、微波炉和电磁炉等十类,并且还有继续扩充的可能。虽然同为家电下乡产品,但是,这十类产品的市场状况是不同的,在此次经济危机中,所受的冲击也不同。为有效提高国家干预经济的效果,国家应根据家电下乡各类产品的市场状况以及所受经济危机影响的不同,对各类家电下乡产品确定不同的补贴比例。这样不仅有利于国家对家电等产业调控的科学化,而且能够确保有限的财政补贴资金最大限度地发挥作用。
2.结合下乡产品限价制度的完善,对同类产品实行不同的补贴比例
作为家电下乡的重要内容,产品限价制度包含两层含义:一方面,国家对每类家电产品规定了一个最高价格,企业在参加竞标时,其竞标产品的价格不得高于其所属产品的最高限价;另一方面,中标产品在销售时必须要在其中标价格以下进行销售。由于目前对家电下乡产品最高限价普遍规定的比较低,一方面,极大地限制了农民的自主选择权,不利于满足农民多元化、多层次性需求;另一方面,阻碍了采用新技术但价格较高的产品进入农村市场,进而不利于家电企业的技术创新。
因此,应对产品限价制度进行完善,基本思路是:一方面,要对目前的产品最高限价进行提高;根据2009年4月商务部和财政部联合发布的新一轮家电下乡产品招标公告,彩电和空调产品的限价已经被大幅提高,彩电最高限价由此前的2 000元提高至3 500元,空调由2 500元提高至4 000元(柜机)。参见《家电下乡限价大幅提高 彩电最高至3 500元》(http://finance.sina.com.cn/g/20090409/11416082396.shtml)。另一方面,要在该最高限价范围,划分不同价格档次,并确定不同补贴比例。由于我国地区间(尤其是东西部)经济发展水平差别加大,在提高最高限价并确定不同补贴比例后,既能够满足农民的不同层次需求,又能促进实质公平的实现,还有利于推动企业进行科技创新。
(二)补贴负担不应一刀切
依据现行文件规定,家电下乡补贴资金由中央财政和省级财政共同负担;其中,中央财政负担80%,省级财政负担20%。在补贴负担上,实行的是一刀切的做法。由于没有考虑到我国省际经济发展水平差别较大的现实,2008年度,广东省生产总值35 696.46亿元,人均生产总值达37 588元;而贵州省生产总值为3 333.40亿元,人均生产总值为8 824元。参见国家统计局官方网站(http://www.stats.gov.cn/tjgb/),2009年4月8日浏览。因此,一刀切的财政补贴负担规定的弊端就在于有违实质公平理念。特别是随着家电下乡在全国范围内的推广、家电下乡产品范围的扩充、财政补贴资金总额的提高,其负面效应将日益显现,由于经济发达地区的购买力大大强于经济落后地区,因此,将获得大量中央财政补贴资金,这将导致地区间经济发展差距的加大。据相关资料显示,东部发达地区的江苏、山东、福建等省市在家电下乡销售额位居全国前列,财政补贴资金数额也是如此,现行一刀切的补贴负担制度,导致中央财政补贴资金大多流向了农村购买力较强的东部发达省市,使西部经济落后省市利益受损。
因此,应对现行的补贴负担制度进行完善,基本的原则就是,经济发达地区省级财政的负担比例要高些,而经济落后地区省级财政的负担比例要低些。家电下乡一定要真正体现惠民扶贫的宗旨,而不能成为“帮富不帮穷”的制度。具体而言,要以各省的GDP总量、人均GDP以及人均可支配财政收入等为基本参数,确定不同的补贴负担比例,使有限的中央财政补贴资金更多地扮演“雪中送炭”而非“锦上添花”的角色。通过中央财政转移支付功能的发挥,将会提高家电下乡的经济社会效果,进而促进社会实质公平的实现。
(三)补贴兑付确保简便、及时
补贴程序复杂、补贴发放速度慢是当前家电下乡中存在的问题之一。为保障农民权益,避免影响家电下乡的实施效果,应进一步简化补贴的发放程序。据悉财政部等有关部门正在酝酿制定旨在简化补贴程序的新办法,参见《财政部制定简化家电下乡补贴程序办法》(http://digi.it.sohu.com/20090410/n263303152.shtml,2009年4月10日浏览)。具体而言,应该包括以下内容:
1.精简申报资料
根据现有文件的规定,农民申领补贴,需要提交“购买产品的发票原件及复印件、身份证明原件及复印件(包括居民身份证,户口簿或公安户籍管理部门出具的证明)、补贴类家电产品专用标识卡、购买人储蓄存折以及管理部门需要的其他材料”等资料。为减轻农民负担并缩短资料审核时间,还应对农民的申报资料进一步精简:一是除产品发票、产品标识卡、身份证件以及储蓄存折外,其他材料无需提供;二是就身份证件而言,只需提供身份证或户口本其中之一即可。
2.严格限定补贴发放时间
在家电下乡试点期间,国家有关部门就曾发文对补贴发放时间予以明确界定。依据国家财政部2007年11月15日颁布的《家电下乡补贴资金管理暂行办法》第十七条第三款规定,“县级财政部门应当在购买人提出申请的15个工作日内,通过中央专项资金特设专户将补贴资金直接支付到购买人的储蓄账户”。家电下乡在全国范围内推广后,财政部2008年10月24日颁布《家电下乡补贴资金管理办法》将补贴发放时间调整为30个工作日,即“县级财政部门应当在销售网点录入相关信息并且购买人提出申请的30个工作日内,通过中央专项资金特设专户将补贴资金直接支付到购买人的储蓄账户。”
一方面,地方各级政府应该严格执行关于补贴发放时间的规定;另一方面,国家应在此基础上,通过简化审核兑付程序等,对补贴资金的发放时间进一步压缩。事实证明,现有30个工作日的规定,还有进一步压缩的空间。例如,通过总结经验,简化补贴兑付审核程序,河南省已经将原有的1个月的时间(甚至是2—3个月)缩短至3—7天(郭富收,2009)。
3.简化补贴审核兑付手续
出于保护农民权益的考虑,应在现有基础上进一步简化补贴审核兑付手续。在实践中,湖北英山县创新出“财政预拨、网点代付、农户先领、定期结算”的先买先付方法,农民在销售网点购买家电下乡产品时可享受选择、购买、领取补贴、送货、安装集中办理的一站式服务,而不用再拿身份证、户口本、发票、直补专用存折到乡镇财政所申领补贴(王峰,2009),其效果很好。另外,可以考虑实行代办制度,即允许申领人将补贴资金申领事项委托他人办理,这样能够极大地降低农民的经济和时间成本。
四、建立健全市场监管与责任追究机制
(一)健全市场监管机制
目前,在家电下乡的销售环节中主要存在以下几个问题:(1)以假乱真。据笔者在河北沧州、廊坊等地的调查显示,一些非家电下乡指定销售商打着直接补贴、现买现补等各种幌子假冒家电下乡欺骗消费者。(2)以旧充新、以次充好。有的不法商贩为追求高额利润将旧家电翻新后,冒充家电下乡产品进行低价销售。另外,也存在家电中标企业销售不合格产品的现象。据有关媒体报道,截止到2009年3月底,在国家工商总局家电下乡专项整治工作中,全国共查获不合格和假冒伪劣家电3 325台(袁国礼,2009)。(3)价格不明现象。为获取更高利润,有些网点还存在高于产品限价进行销售的行为。(4)发票开具不规范。有的销售商出于各种目的,或推诿开具发票,或不如实开具发票。这些问题的存在在一定程度上影响了家电下乡的实施效果,也使得农民的利益受到极大损害。
问题存在的原因主要有两个:一是由于家电下乡实施时间较短,宣传不到位,农民对其还不了解,从而容易被不法商贩所欺骗。二是有关政府部门的市场监管职责未切实履行,没有起到保驾护航的作用。因此,在这方面,政府(尤其各级地方政府)一定要有所作为。一方面,应进一步加大家电下乡宣传工作,使广大农民全面了解家电下乡政策,避免上当受骗;另一方面,应健全市场监管机制,切实发挥政府市场监管职责,对违规行为依法惩处,以维护家电下乡的正常市场秩序。
(二)建立相应责任追究机制
目前,在家电下乡的制度构建中,还缺乏相应的责任追究机制。如果说,对于扰乱市场秩序的行为可以通过加强市场监管,通过援引《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法规予以解决的话,那么,对于政府违规行为则显得无能为力。责任追究机制的缺失导致在家电下乡中违规行为得不到处罚,农民权益受损现象得不到救济,将会严重影响家电下乡的实施效果。
在家电下乡责任追究机制的构建中,应重点从以下两个方面建立责任追究机制:(1)建立政府违规责任追究机制。政府(尤其是各级地方政府)肩负着重要职责,如家电下乡的宣传推广、家电下乡补贴的审核对付、家电下乡市场秩序的维护,对于政府违规不作为、乱作为的行为一定追究责任,相应责任部门及具体责任人要承担法律责任。(2)家电下乡中标企业(包括生产企业和销售企业)违规责任追究机制。对于中标企业不按规定提供产品、销售产品的行为,可结合家电下乡市场准入制度的完善,对其进行处罚、直至吊销其资格等,以确保其全面履行招标义务。
家电下乡要达到预期目的,产生良好的经济效果与社会效果,除了要完善自身制度外,家电下乡制度构建是一个系统工程,除建立完善市场准入、产品补贴、市场监管与责任追究等制度外,还要考虑建立家电下乡税收减免制度。据笔者在河北栾城县等地的调查,家电下乡在增加基层销售网点的销售额的同时,也加大了其税负负担,主要是从原来的定额纳税、小规模纳税人提高到了一般纳税人标准。实行税收减免,将有利于调动企业的积极性,进而推动家电下乡的开展。还要做好制度外工作。一方面,在推广家电下乡的同时,一定要加强农村公共设施的建设,如电网建设、通信网络建设、农村道路及交通设施建设以及农村生活用水设施建设。在有的地区,由于电、路、水以及通信建设跟不上,家电买来只能作为摆设,这直接影响到家电下乡的实施效果。另一方面,要进行电价、通信费用方面的改革,降低农民的家电使用费用,缩小城乡差距。总之,不仅要让农民买得起家电,还要让农民用得上、用得好。
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(责任编辑:刘 艳)
关键词:家电下乡;制度构建;经济学
中图分类号:F328
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文章编号:1000176X(2009)07011406
2007年12月22日,财政部和商务部联合宣布,旨在扩大我国农村消费的家电下乡将在山东、河南和四川三省进行试点;2008年11月28日,财政部、商务部、工业和信息化部三部委联合下发《关于全国推广家电下乡工作的通知》。至此,标志着家电下乡作为一种正式的制度安排在全国范围内开始实行。依据现行文件规定,所谓家电下乡,就是指国家对购买指定家电产品的农民给予一定比例财政补贴的制度安排。此政策刚一出台,就备受社会关注,并广获赞誉。家电下乡被认为是统筹国内外两个市场的积极探索,是一项重大的支农惠农政策,是国家财政资金支持的重点由投资、出口扩展到消费领域的一项重大创新,是财政政策和贸易政策的新突破。政府有关部门和众多新闻媒体均认为家电下乡政策的出台在提高农民生活质量、扩大农村消费、建立面向农村的工业生产和流通体系、缓解顺差过快增长、减少贸易摩擦以及促进内需和外需协调发展等方面具有重大意义。但是,就家电下乡的实际情况和已有的制度安排来看,家电下乡要实现其预期目标,还需要在许多方面予以完善。
一、家电下乡性质的界定
(一)家电下乡并非计划经济思维的产物
作为一种新事物,首先必须要对家电下乡的性质予以正确界定。一方面,对家电下乡的性质予以正确界定,能够使社会公众对其有一个正确认识,避免误解,进而促进家电下乡工作的顺利开展;另一方面,通过对家电下乡予以科学定性,能为家电下乡在制度上完善提供理论指引。
家电下乡刚一出台,即有人对其性质提出质疑。认为,通过财政补贴方式促进家电行业发展及帮助农民购买家电的家电下乡制度,实质上是遵循计划经济的思维与路径的产物;同时指出,家电下乡这种计划经济做法与行政手段,表面上看可以较为快速地实现一些经济与社会目标,但是却可能导致出现企业效率低下、部分官员腐败、所提供者非被提供者之所需等弊端;并认为其原因在于计划经济做法与行政手段遮蔽了价格的市场信号作用,打断了市场自发调节作用的发挥,而政府对经济事务介入过深难免甚至必定会诱发腐败发生[1]。
那么,家电下乡是否是计划经济思维的产物,是否是对现行市场经济体制的一种否定和背离?答案显然是否定的。市场经济并非一味地反对计划,市场经济有计划生存的空间;并且,在一定意义上讲,计划的存在是市场经济得以持续健康发展的必要条件[2]。虽然理论和实践都表明市场是迄今为止最有效的资源配置方式,市场经济是目前最为成功的经济模式;但是,市场也存在诸多缺陷与不足,这些“短板”直接制约了市场作用的有效发挥和市场经济的持续健康发展,其突出表现就是市场失灵的普遍存在。所谓“市场失灵”,按照西方经济学家的观点,就是指由于许多因素使市场在资源配置方面呈现低效率运行的一种非理想状态。[2]不完全竞争、外部性、公共物品短缺、社会分配不公以及宏观经济波动等是“市场失灵”的典型表现形式。市场失灵内生于市场机制,市场失灵使市场运行的结果呈现出明显的配置上的非效率和分配上的非公平性,且市场自身无法克服市场失灵;市场失灵的存在要求国家用计划等手段对市场经济予以干预,以保证市场经济的持续健康发展。在经济学家看来,国家干预(主要表现为政府干预)经济有其客观必然性,从根本上来说,政府干预市场源于市场机制本身存在的缺陷;在当今社会,如果没有政府的作用,那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可想象的。[3]从这一角度看,家电下乡制度安排中所存在的计划成分,并非是计划经济身影的再现,而是国家干预市场经济的重要体现。
(二)家电下乡乃是国家干预经济的典型制度设计
作为当前经济法理论研究的代表性观点之一,“需要国家干预论”作为目前我国经济法理论研究中的代表性观点,“需要国家干预论”认为,所谓经济法,就是指国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。简言之,经济法是调整需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称。参见李昌麒.经济法——国家干预经济的基本法律形式[M].成都:四川人民出版社,1999.208.认为,国家对经济的干预既不能过多,也不能过少,只能是适度。国家的这种适度干预体现在干预范围上,决定国家对经济的干预只能包括两个层面:一是国家对市场失灵领域进行干预,二是国家对全局性与社会公共性的经济领域进行干预。第一层面的干预体现为国家对市场溢出效应的控制和对市场失灵现象的治理,此时的干预行动实质上是市场与私人对国家的一种干预诉求。第二层面的干预体现为国家对公共缺失的弥补,全局性与社会公共性在本质上是公众与社會的公共诉求,包括秩序与利益两大方面[4]。以“需要国家干预论”审视家电下乡,不难发现,家电下乡正是国家干预经济的典型制度设计。
一方面,由于受当前世界性经济危机的影响,加之贸易保护主义重新抬头,作为家电生产大国,我国的家电出口产生受阻,企业产能严重过剩,国内家电市场呈现“亚失灵”状态。在这种背景下,仅凭企业自身力量和单纯的市场作用,难以解决现有困境。实施家电下乡,由国家对家电市场予以适度介入,通过对农村市场的开拓,能够有效缓解企业压力和避免市场动荡造成的经济风险。从这个角度看,家电下乡正是对当前国内家电市场和家电企业的国家干预诉求的回应。
另一方面,因长期受城乡二元经济体制的影响,我国农民生活质量不高且消费能力不足,与城市相比还有很大差距。在某种意义上,这已成为社会公共性问题,仅凭市场作用难以有效解决,必须借助于国家力量的适时介入。实施家电下乡,通过对农民购买指定家电产品的行为予以直接财政补贴,不仅能够刺激农村消费,最关键的是能够使农民直接获益,提高其生活质量,缩小城乡差距。
一、家电下乡制度构建的基本原则
对我国而言,家电下乡是一个全新事物,没有什么直接经验可以借鉴。试点期限的延长、下乡产品的扩充、产品最高限价的调整等相关变更,都说明家电下乡是在“摸着石头过河”。但是,在家电下乡实施过程及其制度构建中亦应遵循相应的准则,这关系到家电下乡的成败与否。基于家电下乡的性质及其制度目的,考虑到效益与公平兼顾的价值理念,在家电下乡实施过程及其制度构建中,必须要坚持以下几个原则:
(一)遵循市场经济规律原则
市场经济是我国经济改革的大方向,社会主义市场经济体制在我国已经初步确立。在这样一个大背景下,任何改革与举措都不能偏离这个中心。作为国家干预经济的典型制度设计,家电下乡制度构建上首要原则就是尊重遵循市场经济规律,这是由我国社会主义市场经济体制的属性和国家干预的目的所决定的。一方面,我国所要建立的市场经济体制是指市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的商品经济运行机制,市场机制是社会主义市场经济体制下资源配置的根本方式;另一方面,国家干预的目的不是要取代市场,而是要排除市场失灵为市场机制高效运转而设置的障碍,使市场机制发挥其最大功用[1]。
1.国家免检是否有必要?
根据《关于家电下乡试点政策的解答》第12条的规定,“为进一步确保产品质量,还要求彩电、冰箱必须为国家免检产品”。由于众多中小家电企业产品并不属于国家免检,因而失去了中标的机会。因此,中小家电企业认为,国家免检这个标准不合理,其设定违反了自由竞争原则,有偏袒大型家电商之嫌[4]。
国家免检是否有必要?首先,对于产品质量,国家有一系列制度予以规范,不属于免检产品并不代表产品质量不合格。业内人士也认为,非免检的产品并不代表产品质量不符合要求[5]。其次,就免检制度本身而言,由于近年来免检产品频频出现质量问题,社会对免检制度的质疑之声日益高涨,免检制度的存废已被提上日程[6]-[9]。综上两点,既然不属免检并不见得有问题,属于免检并不见得没有问题,那么,在家电下乡产品招标中加上一条必须为国家免检产品就显得很没有必要了。另外,鉴于当前我国众多中小家电企业产品并非国家免检,确定国家免检的标准实际上就剥夺了这些企业的竞标资格,确有违反公平竞争之嫌。
2.知名度、影响力和市场占有率是否应成为硬性标准?
国家财政部和商务部在2008年10月13日联合下发的《家电下乡推广工作方案》对家电下乡产品招标标准进行了进一步细化规定。其中,第一条要求就是,家电下乡产品应在全国有较高知名度和影响力,并且市场占有率较高。之所以如此规定,主管部门无外乎还是出于保证质量的考虑。实际上该规定与国家免检规定的效果相同,较高知名度、影响力以及较高市场占有率与产品的质量并非存在一一对应关系。该规定并不能确保家电下乡产品的质量,但却剥夺了那些知名度、影响力和市场占有率不高,但是质量优良的产品成为家电下乡产品的机会。另外,知名度、影响力和市场占有率本身就是一个弹性问题、一个相对概念,将其确定为产品招标的硬性标准实际上是对相关部门自由裁量权的扩大,既有诱发腐败发生的可能性,又有损公平竞争。
(三)流通企业是否应该招标?
在流通企业的招标上,也应避免产品招标存在的问题,保护企业公平竞争是一个基本原则。以流通企业销售额条件的规定为例,依据2008年12月16日商务部和财政部发布的《关于请推荐家电下乡销售企业的通知》规定,流通企业“年家电产品销售额位居本省(区、市)前列,一般在3亿元以上,西部地区可以适当降低”。这一规定的合理性很值得商榷。一方面,由于家电消费以及大的家电销售企业主要集中于城市,特别是大中城市,因此,依据该条件进行招标所确定的流通企业,其主业是在城市而非农村。据笔者在河北的调查,在河北的家电下乡中,石家庄的某销售龙头企业成功中标;但是,该企业是以大型商场和大型超市为主业,其业务主要集中于石家庄市区,基本上没有涉及到郊县,更别说是整个省域。销售网络的布局设点需要一个过程,如此一来,将使家电下乡推广工作在效率上大打折扣。在某种意义上,家电下乡中标企业更多地是成为了某些企业在进行企业宣传的一个形象工程。另一方面,虽然当前农村的家电消费总量并不大,但是农村的家电销售网络却是切切实实地存在,并且这种销售网络主要是以县域为基本单元。要发挥家电下乡的效果就需要确定合适的流通企业,但是,大的不一定就是合适。从这个角度看,以上对流通企业销售额条件要求确实不妥。遵循这种思路,现行文件对流通企业其他基本条件的规定也有不妥之处,如对配送能力的规定,合适的流通企业并不一定配送能力覆盖本省(区、市)所有县(市)。另外,现行文件对流通企业基本条件的规定极有可能会导致这一个后果,即将会大大削弱存在于县域、乡域(甚至是市域)的已有流通企业的竞争能力,甚至会将其清出市场。
实际上,在招标确定生产企业之后,可以由生产企业通过市场方式去寻求合适的销售伙伴,无需由国家进行招标确定。即便要对流通企业进行招标确定,也应该更灵活,关键是要与农村实际相结合,要将县域销售情况作为一个重要参考因素。
三、家电下乡产品补贴制度评析
作为家电下乡的核心制度之一,家电下乡产品补贴制度采取直补方式,即由国家将补贴资金按规定直接补贴给购买家电下乡产品的农民。直补有利于农民权益的保障,也符合农村实际情况;但是,还应从补贴比例、补贴负担和补贴兑付等方面对产品补贴制度进行完善。
(一)补贴比例应有弹性
依据现行文件的规定,家电下乡在补贴比例上实行单一的固定比例,即比照现行家电出口退税率,对购买家电下乡产品的农民统一给予13%的财政补贴。单一的、固定的补贴比例,简单、易行,便于操作。但是,其缺陷在于不利于实质公平的实现,进而影响国家干预经济效果的提高。我们应建立更具针对性的弹性比列补贴制度,主要体现在以下两个方面:
1.根据市场状况不同,不同产品适用不同的补贴比例
截止到目前为止,家电下乡产品的范围已经涉及到彩电、冰箱(含冰柜)、手机、洗衣机、摩托车、电脑、热水器、空调、微波炉和电磁炉等十类,并且还有继续扩充的可能。虽然同为家电下乡产品,但是,这十类产品的市场状况是不同的,在此次经济危机中,所受的冲击也不同。为有效提高国家干预经济的效果,国家应根据家电下乡各类产品的市场状况以及所受经济危机影响的不同,对各类家电下乡产品确定不同的补贴比例。这样不仅有利于国家对家电等产业调控的科学化,而且能够确保有限的财政补贴资金最大限度地发挥作用。
2.结合下乡产品限价制度的完善,对同类产品实行不同的补贴比例
作为家电下乡的重要内容,产品限价制度包含两层含义:一方面,国家对每类家电产品规定了一个最高价格,企业在参加竞标时,其竞标产品的价格不得高于其所属产品的最高限价;另一方面,中标产品在销售时必须要在其中标价格以下进行销售。由于目前对家电下乡产品最高限价普遍规定的比较低,一方面,极大地限制了农民的自主选择权,不利于满足农民多元化、多层次性需求;另一方面,阻碍了采用新技术但价格较高的产品进入农村市场,进而不利于家电企业的技术创新。
因此,应对产品限价制度进行完善,基本思路是:一方面,要对目前的产品最高限价进行提高;根据2009年4月商务部和财政部联合发布的新一轮家电下乡产品招标公告,彩电和空调产品的限价已经被大幅提高,彩电最高限价由此前的2 000元提高至3 500元,空调由2 500元提高至4 000元(柜机)。参见《家电下乡限价大幅提高 彩电最高至3 500元》(http://finance.sina.com.cn/g/20090409/11416082396.shtml)。另一方面,要在该最高限价范围,划分不同价格档次,并确定不同补贴比例。由于我国地区间(尤其是东西部)经济发展水平差别加大,在提高最高限价并确定不同补贴比例后,既能够满足农民的不同层次需求,又能促进实质公平的实现,还有利于推动企业进行科技创新。
(二)补贴负担不应一刀切
依据现行文件规定,家电下乡补贴资金由中央财政和省级财政共同负担;其中,中央财政负担80%,省级财政负担20%。在补贴负担上,实行的是一刀切的做法。由于没有考虑到我国省际经济发展水平差别较大的现实,2008年度,广东省生产总值35 696.46亿元,人均生产总值达37 588元;而贵州省生产总值为3 333.40亿元,人均生产总值为8 824元。参见国家统计局官方网站(http://www.stats.gov.cn/tjgb/),2009年4月8日浏览。因此,一刀切的财政补贴负担规定的弊端就在于有违实质公平理念。特别是随着家电下乡在全国范围内的推广、家电下乡产品范围的扩充、财政补贴资金总额的提高,其负面效应将日益显现,由于经济发达地区的购买力大大强于经济落后地区,因此,将获得大量中央财政补贴资金,这将导致地区间经济发展差距的加大。据相关资料显示,东部发达地区的江苏、山东、福建等省市在家电下乡销售额位居全国前列,财政补贴资金数额也是如此,现行一刀切的补贴负担制度,导致中央财政补贴资金大多流向了农村购买力较强的东部发达省市,使西部经济落后省市利益受损。
因此,应对现行的补贴负担制度进行完善,基本的原则就是,经济发达地区省级财政的负担比例要高些,而经济落后地区省级财政的负担比例要低些。家电下乡一定要真正体现惠民扶贫的宗旨,而不能成为“帮富不帮穷”的制度。具体而言,要以各省的GDP总量、人均GDP以及人均可支配财政收入等为基本参数,确定不同的补贴负担比例,使有限的中央财政补贴资金更多地扮演“雪中送炭”而非“锦上添花”的角色。通过中央财政转移支付功能的发挥,将会提高家电下乡的经济社会效果,进而促进社会实质公平的实现。
(三)补贴兑付确保简便、及时
补贴程序复杂、补贴发放速度慢是当前家电下乡中存在的问题之一。为保障农民权益,避免影响家电下乡的实施效果,应进一步简化补贴的发放程序。据悉财政部等有关部门正在酝酿制定旨在简化补贴程序的新办法,参见《财政部制定简化家电下乡补贴程序办法》(http://digi.it.sohu.com/20090410/n263303152.shtml,2009年4月10日浏览)。具体而言,应该包括以下内容:
1.精简申报资料
根据现有文件的规定,农民申领补贴,需要提交“购买产品的发票原件及复印件、身份证明原件及复印件(包括居民身份证,户口簿或公安户籍管理部门出具的证明)、补贴类家电产品专用标识卡、购买人储蓄存折以及管理部门需要的其他材料”等资料。为减轻农民负担并缩短资料审核时间,还应对农民的申报资料进一步精简:一是除产品发票、产品标识卡、身份证件以及储蓄存折外,其他材料无需提供;二是就身份证件而言,只需提供身份证或户口本其中之一即可。
2.严格限定补贴发放时间
在家电下乡试点期间,国家有关部门就曾发文对补贴发放时间予以明确界定。依据国家财政部2007年11月15日颁布的《家电下乡补贴资金管理暂行办法》第十七条第三款规定,“县级财政部门应当在购买人提出申请的15个工作日内,通过中央专项资金特设专户将补贴资金直接支付到购买人的储蓄账户”。家电下乡在全国范围内推广后,财政部2008年10月24日颁布《家电下乡补贴资金管理办法》将补贴发放时间调整为30个工作日,即“县级财政部门应当在销售网点录入相关信息并且购买人提出申请的30个工作日内,通过中央专项资金特设专户将补贴资金直接支付到购买人的储蓄账户。”
一方面,地方各级政府应该严格执行关于补贴发放时间的规定;另一方面,国家应在此基础上,通过简化审核兑付程序等,对补贴资金的发放时间进一步压缩。事实证明,现有30个工作日的规定,还有进一步压缩的空间。例如,通过总结经验,简化补贴兑付审核程序,河南省已经将原有的1个月的时间(甚至是2—3个月)缩短至3—7天(郭富收,2009)。
3.简化补贴审核兑付手续
出于保护农民权益的考虑,应在现有基础上进一步简化补贴审核兑付手续。在实践中,湖北英山县创新出“财政预拨、网点代付、农户先领、定期结算”的先买先付方法,农民在销售网点购买家电下乡产品时可享受选择、购买、领取补贴、送货、安装集中办理的一站式服务,而不用再拿身份证、户口本、发票、直补专用存折到乡镇财政所申领补贴(王峰,2009),其效果很好。另外,可以考虑实行代办制度,即允许申领人将补贴资金申领事项委托他人办理,这样能够极大地降低农民的经济和时间成本。
四、建立健全市场监管与责任追究机制
(一)健全市场监管机制
目前,在家电下乡的销售环节中主要存在以下几个问题:(1)以假乱真。据笔者在河北沧州、廊坊等地的调查显示,一些非家电下乡指定销售商打着直接补贴、现买现补等各种幌子假冒家电下乡欺骗消费者。(2)以旧充新、以次充好。有的不法商贩为追求高额利润将旧家电翻新后,冒充家电下乡产品进行低价销售。另外,也存在家电中标企业销售不合格产品的现象。据有关媒体报道,截止到2009年3月底,在国家工商总局家电下乡专项整治工作中,全国共查获不合格和假冒伪劣家电3 325台(袁国礼,2009)。(3)价格不明现象。为获取更高利润,有些网点还存在高于产品限价进行销售的行为。(4)发票开具不规范。有的销售商出于各种目的,或推诿开具发票,或不如实开具发票。这些问题的存在在一定程度上影响了家电下乡的实施效果,也使得农民的利益受到极大损害。
问题存在的原因主要有两个:一是由于家电下乡实施时间较短,宣传不到位,农民对其还不了解,从而容易被不法商贩所欺骗。二是有关政府部门的市场监管职责未切实履行,没有起到保驾护航的作用。因此,在这方面,政府(尤其各级地方政府)一定要有所作为。一方面,应进一步加大家电下乡宣传工作,使广大农民全面了解家电下乡政策,避免上当受骗;另一方面,应健全市场监管机制,切实发挥政府市场监管职责,对违规行为依法惩处,以维护家电下乡的正常市场秩序。
(二)建立相应责任追究机制
目前,在家电下乡的制度构建中,还缺乏相应的责任追究机制。如果说,对于扰乱市场秩序的行为可以通过加强市场监管,通过援引《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法规予以解决的话,那么,对于政府违规行为则显得无能为力。责任追究机制的缺失导致在家电下乡中违规行为得不到处罚,农民权益受损现象得不到救济,将会严重影响家电下乡的实施效果。
在家电下乡责任追究机制的构建中,应重点从以下两个方面建立责任追究机制:(1)建立政府违规责任追究机制。政府(尤其是各级地方政府)肩负着重要职责,如家电下乡的宣传推广、家电下乡补贴的审核对付、家电下乡市场秩序的维护,对于政府违规不作为、乱作为的行为一定追究责任,相应责任部门及具体责任人要承担法律责任。(2)家电下乡中标企业(包括生产企业和销售企业)违规责任追究机制。对于中标企业不按规定提供产品、销售产品的行为,可结合家电下乡市场准入制度的完善,对其进行处罚、直至吊销其资格等,以确保其全面履行招标义务。
家电下乡要达到预期目的,产生良好的经济效果与社会效果,除了要完善自身制度外,家电下乡制度构建是一个系统工程,除建立完善市场准入、产品补贴、市场监管与责任追究等制度外,还要考虑建立家电下乡税收减免制度。据笔者在河北栾城县等地的调查,家电下乡在增加基层销售网点的销售额的同时,也加大了其税负负担,主要是从原来的定额纳税、小规模纳税人提高到了一般纳税人标准。实行税收减免,将有利于调动企业的积极性,进而推动家电下乡的开展。还要做好制度外工作。一方面,在推广家电下乡的同时,一定要加强农村公共设施的建设,如电网建设、通信网络建设、农村道路及交通设施建设以及农村生活用水设施建设。在有的地区,由于电、路、水以及通信建设跟不上,家电买来只能作为摆设,这直接影响到家电下乡的实施效果。另一方面,要进行电价、通信费用方面的改革,降低农民的家电使用费用,缩小城乡差距。总之,不仅要让农民买得起家电,还要让农民用得上、用得好。
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(责任编辑:刘 艳)