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［摘 要］群众工作是党的基础性、经常性、根本性工作，是党知民情、解民忧、化民怨、暖民心的基本途径。党的事业的发展进步和兴旺繁荣，离不开人民的创造力量；党的全部执政活动，离不开强有力的群众工作。制度建设是党的建设的重要组成部分，贯穿整个党的建设过程。新时期党的群众工作制度建设思想，是以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体对党的制度建设和党的群众工作的重要创造。研究这一新思想，能够为做好新形势下党的群众工作提供思想基础和理论支撑。
［关键词］党的群众工作；制度建设；形成；启示
［中图分类号］Ｄ２６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０１－００４２－０５
一、新时期党的群众工作制度建设思想的形成过程
新时期党的群众工作制度建设思想，是以邓小平同志制度建设思想为开端，以江泽民同志党的作风建设思想和制度创新思想为发展，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体根据世情、国情、党情的深刻变化和新时期党和群众关系的新发展、新特点，结合党在新时期群众工作的目标任务而形成起来的，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。
（一）萌芽：邓小平关于党的制度建设思想
邓小平同志是我党最为重视制度建设的领导人之一。注重从制度上建设党，是邓小平执政党建设理论的一个重要内容和突出特点，也是邓小平对马克思主义党的学说的一个突出贡献。早在１９５６年党的八大会议上，他就提出要建立党的代表大会常任制的重要意见，但由于后期党在政治路线上的失误和个人崇拜的迷信盛行，这个重要意见并没有得到贯彻实施。但邓小平从未减小对制度建设的重视力度，特别是“文化大革命”后，更是把制度建设放在党的建设的最重要位置上，作为党的建设的主要矛盾，用制度建设来加强党的建设、改善党的领导。
苏共二十大会议后，我们党开始“破除对斯大林和苏联经验的迷信，解放被教条主义绳索束缚的思想，努力寻求适合本国情况的革命和建设道路。”［１］开始探索在中国的具体环境条件下如何领导中国的社会主义建设。但自从党的政治路线出现失误，直至发生长达十年的“文化大革命”，这期间，党和国家的民主生活出现了极不正常的情况，例如个人决定重大问题，凌驾于组织之上，权力不受限制；权力过分集中、家长制、官僚主义、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象到处可见。基于对“文化大革命”那种不正常局面的深刻反思，１９８０年８月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中，首次对全党郑重地强调了制度建设这个带有根本性的问题。他说：“过去我们发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［２］制度立党，是党执政的本质要求，是党保持有效执政的重要保证。“执政的过程是党运作国家制度的过程。在以执政党为核心的政治架构下，党对国家有较强的政治优势。如果这种政治优势不是在制度框架内转化为党对国家的政治领导，而是直接由党对国家制度起作用，那么党的意志就能直接决定国家的意志，出现邓小平所说的那种情况：即制度和法律因领导人的改变而改变。在这样的情况下，党在全面控制国家的同时，也全面消解了国家，并因此走向专权。党的专权是苏东国家共产党垮台的重要政治原因。”［３］
１９８７年１０月召开的党的十三大，严肃地提出了制度建设问题，指出：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要。”同时，要求“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”这就是我们党依据邓小平关于党的制度建设的一系列重要思想而提出来的新的党的制度建设的目标。这条新路子的提出，是对几十年来党的建设基本经验的深刻总结，其中最重要的内容，就是制度建设成为了党的建设新路子的核心。
把制度建设作为新路子的核心内容，这就表明执政党已经开始自觉地改变过去依靠突击式的、整风运动式的、反倾向斗争式的党的建设的老路子，从过去过分依赖从意识形态上调整党内关系，转变到主要依靠制度规范来调整党内关系；从经常受政治运动冲击和领导人意志左右的人治状态，转变到建立以适应党的长治久安需要，以及在党的整体意志基础上形成的，经过党内法定程序制定的共同行为规范为核心的党内运行机制上来；从单纯强调思想教育或在曲解党内矛盾基础上错误地进行党内斗争的状态，转变到把党的制度建设与思想建设、组织建设、作风建设有机地结合起来；从突击性的党建行为转变到不断探索未知领域，不断适应新的情况，坚持不懈地进行制度建设上来。这无疑就是执政党自身建设的重大改革。虽然这条路子的实现是一个长期的曲折的实践过程，但它毕竟把党的制度建设提高到一个前所未有的新境界，为党的建设的制度创新开辟了广阔的前景。［４］
（二）发展：江泽民关于党的作风制度建设思想
２０世纪八九十年代，世界风云急速变幻，中国社会在某些别有用心的异己分子煽动下也出现一些不稳定现象，“一些西方国家的政治势力推行和平演变战略，有计划地通过种种渠道对社会主义国家加紧进行思想、政治渗透，竭力支持和扶植各种反共反社会主义的活动，动摇和夺取社会主义已经取得的阵地。”［５］这对社会主义国家包括我国在内的知识界、青年学生乃至党内的一些人产生了严重影响，严重威胁我国社会的和谐稳定和党的执政地位。江泽民同志临危受命，带领全党彻底制止动乱、平息反革命暴乱，同时大力加强党的建设，坚决惩治腐败，明确指出“保证党和国家的长治久安，制度建设是最根本的。”［６］加强党的制度建设关系到党的生死存亡。
作为党的第三代中央领导核心，江泽民同志对党的制度建设一贯重视、一以贯之，提出要注重用制度规定来保障党的密切联系群众的优良传统作风、注重制度创新、必须严肃党的群众工作纪律，用制度来反腐等一系列重要思想。
第一，注重用制度规定来保障党的密切联系群众的优良传统作风。党的十四届四中全会把党的建设提到新的伟大工程的高度，全会在全面总结党的历史经验尤其是执掌全国政权以来的基本经验的基础上，在强调思想建设、组织建设、作风建设的同时，特别突出了制度建设在党的建设新的伟大工程中的重要地位和重大意义。江泽民明确提出：“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”要使我们党的建设、党的经验、优良传统和作风，发扬光大、持之以恒，“很重要的工作就是要使之制度化。”［７］在党的作风建设方面，江泽民非常注重制度建设对党的作风建设的重要作用，指出：“加强和改进作风建设，也必须紧紧抓住制度建设。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评、民主集中制等优良传统和作风，要靠制度来坚持。我们党在改革开放新时期形成的新鲜经验，也要靠制度来坚持。”［８］制度可以规范、约束、引导人们的行动，它可以把党的优良传统作风固定下来并坚持下去。“文化大革命”中，之所以密切联系群众这一优良传统作风遭到严重破坏，其重要原因就是没有用完善的制度把这一优良传统作风固定下来。历史和现实充分证明，“改进工作作风、领导作风，密切同人民群众的联系，要在继承过去的优良传统和总结历史、现实经验的基础上，从思想教育和制度规定两个方面入手，提出一套管用的教育办法和制度规定，让全体党员特别是各级领导干部一体遵循。”［９］“要以立党为公、执政为民为根本目的，发扬党的优良传统和作风，按照中央提出的‘八个坚持、八个反对’，一靠教育，二靠制度，正确开展批评与自我批评，着力解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面的突出问题，特别是要防止和克服形式主义、官僚主义。”［１０］
第二，注重制度创新。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”［１１］创新是党和国家永葆青春的重要法宝，是党必须长期坚持的治党治国之道。江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中要求全党要“不断推进理论创新、制度创新和科技创新”，这是“制度创新”首次出现在党的重要文献中，意义深远。这无论对于党所领导的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，还是对于推进以改革创新的精神建设党，都具有非常重要的指导作用。江泽民多次强调创新的重要性和紧迫性，指出：“如果因循守旧，停滞不前，我们就会落伍，我们党就有丧失先进性和领导资格的危险。”［１２］就理论创新和制度创新的关系而言，制度创新是理论创新的目的。“坚持解放思想、实事求是，不是抽象的空洞的，不是为了理论创新而理论创新。”［１３］“我们推进理论创新，就是为了要通过理论创新来推动制度创新、科技创新以及其他各个方面的创新。”［１４］他在参加第十届全国人大一次会议湖北代表团全体会议审议时强调，“要注重制度建设和创新，不断推进各方面工作的制度化、规范化和程序化。这是党的十六大提出的一个重要要求，也是我们改革开放以来一直在做的事情。可以说，没有制度建设和创新，就没有中国特色社会主义事业的巨大成就。今后进一步加快发展，我们仍然要大力推进制度建设和创新。要善于总结各方面改革和建设的成功经验，并上升到制度、规范和程序的高度，用以指导实践，同时要在全面建设小康社会的实践中，进一步推进制度建设和创新。这项工作，对实现党和国家的兴旺发达和长治久安带有根本性，要高度重视、切实抓好。”［１５］可见，“一个领导全面改革的执政党，党的自身建设亦需要改革，一个顺应制度创新潮流的现代政党，党的自身建设亦需要制度创新。”［１６］
第三，必须严肃党的群众工作纪律，用制度来反腐。党群关系，关乎国家长治久安，关乎党的事业兴衰成败。早在新中国成立初期，由于有关制度的不完善，在党政军机关、人民团体和经济部门中滋长着贪污、浪费、官僚主义的现象。这不仅给经济建设事业造成了重大损失，也严重地从政治上和思想上腐蚀了少数干部，败坏了党和政府的形象，于是党决定在党内和国家机关内部大刀阔斧地开展“反贪污、反浪费、反官僚主义”运动，从而严肃党纪，治理党内腐败，拉近与群众感情。１９９９年１月，江泽民在中纪委三次全会上发表重要讲话强调，要切实加强和坚决维护党的纪律，保证改革和建设事业顺利前进，“党的各级组织和党员、干部，都要努力加强同人民群众的联系，反对形形色色的官僚主义，严格执行群众工作纪律。任何党员和干部，都不允许与民争利，以权谋私，侵犯人民群众的权益。要妥善处理新形势下的人民内部矛盾，防止矛盾激化而损害党群、干群关系，影响社会稳定。对于群众中出现的对党的一些政策措施暂时不理解或提出某些不合理要求的问题，要做深入细致的思想政治工作，耐心引导和帮助，力戒简单生硬。对于那些称王称霸、欺压群众的党员和干部，必须严肃处理。［１７］同时，由于社会主义市场经济体制的建立是一个艰难的缓慢的新旧体制转换过程。“在这个过程中，由于制度和机制的不健全、不完善，工作中存在一些漏洞和薄弱环节，也会给腐败现象滋生以可乘之机。”［１８］所以要用制度来反腐。江泽民指出：“要依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败现象。这是我们的一贯要求，也是最可靠的措施。反腐倡廉工作要逐步实现制度化、法制化。”［１９］
党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，指出：“执政党的党风，关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。”“加强和改进党的作风建设，要服务大局，整体推进，从严要求，标本兼治。要紧紧围绕经济建设这个中心，把党的作风建设同思想建设、组织建设结合起来，带动和促进政风、行业风气和社会风气建设。坚持一靠教育，二靠制度，严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，从源头上预防和治理各种不良作风。”［２０］党风问题很重要，如果没有相应的制度设计和安排，很容易流于表面和空泛化。所以，一定要把制度建设贯穿在作风建设之中。江泽民在党的十六大报告中指出：“一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”［２１］这一重要思想，为我们进一步全面加强党的制度建设指明了方向。
（三）成熟：胡锦涛关于党的群众工作制度建设思想
胡锦涛同志十分重视党的作风建设。２００２年他带领中央书记处的几位同志专程到西柏坡学习考察，回顾党带领人民进行伟大革命斗争的历史，重温毛泽东同志在党的七届二中全会上的重要讲话，号召全党同志特别是领导干部要牢记毛泽东同志当年倡导的“两个务必”，从自身做起，大力发扬艰苦奋斗的作风。针对党内存在的形式主义、官僚主义歪风和说空话、说大话、说假话恶习等问题，２００４年他在中央纪委第三次全体会议上就明确提出，“求真务实是党的活力之所在，也是党和人民事业兴旺发达的关键之所在。什么时候求真务实坚持得好，党的组织和党员干部队伍就充满朝气和活力，党和人民的事业就能顺利发展；什么时候求真务实坚持得不好，党的组织和党员干部队伍就缺乏朝气和活力，党和人民的事业就受到挫折。”［２２］同时，在此次全会上，胡锦涛提出用制度建设来为求真务实作风提供保障的思想。指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。坚持求真务实，不仅要从思想上强调，而且要从制度上落实，以制度建设和创新来保证在全党大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风。”“要坚持和完善调查研究制度，深入群众、深入基层、深入实际，不断提高根据实际情况分析问题、解决问题的能力。要坚持和完善联系群众的制度，拓宽反映社情民意的渠道，不断提高做好新形势下群众工作的能力”。［２３］十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》重申了胡锦涛的这一思想，提出通过“加强思想教育，健全相关制度，提高执政效率，真正做到为民、务实、清廉。”、“健全领导干部联系基层、联系群众制度。领导干部搞调查研究，要注重实效，轻车简从。”［２４］来确保全党大兴求真务实之风，保持党同人民群众的血肉联系。
２００５年在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛同志针对我国人均国内生产总值已经突破１０００美元，经济社会发展已经进入了一个关键阶段，而处在这样的阶段，有的国家和地区因为举措得当从而促进经济快速发展和社会平稳进步，有的国家和地区因为应对失误从而导致经济徘徊不前和社会长期动荡这样的经验教训基础上，在正确处理好新形势下人民内部矛盾、加强和改善党对构建社会主义和谐社会的领导的情况下，提出要深入做好新形势下党的群众工作。他指出：“构建社会主义和谐社会的大量工作同党的群众工作有密切联系，要求我们把联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众、团结群众的工作做得更好。各级党委、政府和领导干部都要坚持贯彻党的群众路线，带着深厚的感情做群众工作，千方百计把群众工作做深、做细、做实。要改进群众工作的方式方法，综合运用法律、政策、经济、教育、协商等手段，高度重视和维护群众最现实、最关心、最直接的利益，高度重视解决群众生产生活中面临的困难问题，努力使党的群众工作取得实效。”［２５］
党风廉政建设和反腐败工作与党的群众工作息息相关、相互影响、相互促进。党风清正、党内廉洁，党的威望就高，党在人民群众心目中的形象就好，就有利于党的群众工作的开展。党风浑浊、党内腐败盛行，就是丧失人民群众对党的信任，党的群众工作也寸步难行、难以开展。基于此，２００６年，胡锦涛同志在中纪委第六次全体会议上就明确提出，要认真学习贯彻党章，为加强党风廉政建设和反腐败工作奠定坚实基础，特别提出，“教育不扎实、制度不完善、监督不得力，是腐败现象得以滋生蔓延的重要原因。”“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化，也推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”［２６］着力提高制度的科学性、系统性、权威性。
尤其值得重视的是，胡锦涛同志高度重视党的密切联系群众的优良传统作风，指出：“一个政党，如果不能保持同人民群众的血肉联系，如果得不到人民群众的支持和拥护，就会失去生命力，更谈不上先进性。我们党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。保持党同人民群众的血肉联系，是我们党无往而不胜的法宝，也是我们党始终保持先进性的法宝。”［２７］如何确保党的这一优良作风不因时代环境的改变而褪色？在当前党内存在的种种脱离群众、伤害群众感情、漠视群众利益等不良现象存在的情况下，这一课题显得更加急切而重要。党的十七届四中全会提出，要“以思想教育、完善制度、集中整顿、严肃纪律为抓手，下大气力解决突出问题，以优良党风促政风带民风，形成凝聚党心民心的强大力量。”通过健全服务群众制度、健全联系群众制度、健全信访联席会议制度、健全党和政府主导的维护群众权益机制、完善矛盾纠纷排查化解机制这五个制度机制来大兴密切联系群众之风。
２０１０年，在中共中央政治局就正确处理新时期人民内部矛盾问题研究进行第二十三次集体学习会上，胡锦涛又进一步提出了，“要认真研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作，加强社会主义核心价值体系建设，加强党和国家方针政策宣传教育，推行领导干部接待群众制度，健全信访工作责任制，及时了解群众心声和实际需求。”［２８］在党的十七届五中全会上，他又继续明确强调，“群众工作是贯穿党和国家工作各领域各方面的经常性工作，采取临时抱佛脚、三天打鱼两天晒网的态度是做不好的，必须建立健全制度、认真执行制度，提高规范化、制度化水平。”“我们要在总结经验的基础上完善群众工作制度，特别是要把基层创造的好做法上升为制度。”［２９］继而重申了党的十七届四中全会提出的五大密切联系群众的制度机制。
二、新时期党的群众工作制度建设思想的启示
从上述党的群众工作制度建设思想的形成过程中我们可以得出以下启示：
（一）归纳总结，融合提升，提高制度建设的科学性
党的群众工作制度要遵循科学性原则，关键在于制度的内容、载体、措施要科学。一是制度的内容科学。党的群众工作制度内容的形成，不是一成不变、一劳永逸的，而是随着党员群众实践的深入而不断发展、完善、创新的。要坚持从实际出发，深入研究新形势下党的群众工作的特点和规律，尊重人民群众的首创精神，总结实践中的成功经验，借鉴国外的有益做法，有针对性地建立健全相应的规章制度，特别是要把那些经过实践检验的成功做法上升为法规制度，进一步完善制度的内容。二是制度的载体要科学。要通过生动有效的活动载体，激发整个制度体系的活力，使制度真正融入到党的各项工作中、融入到党员干部的日常行为中，真正消除制度只是“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”的现象。三是制度的措施要科学。只有制定看得见、摸得着、可以参考、切实可行的措施，党员干部才能明确的具体的行为参考，才能提高党员干部执行制度的自觉性和规范性，保证制度行得通、做得到，提高制度的科学性。
（二）顶层设计，统筹谋划，加强制度建设的系统性
顶层设计是任何组织宏观制度体系设计必须遵循的基本原则之一。党的群众工作制度体系，不仅包括服务群众制度、联系群众制度、信访联席会议制度、党和政府主导的维护群众权益机制、矛盾纠纷排查化解机制这五个制度机制，还涉及党内民主制度、党内监督制度、党内选举制度等非常丰富的内容，所以为了更好地推进党的群众工作制度创新，也必须创新党内制度。因此，为了确保党的群众工作的系统性，党的群众工作制度创新要与党的建设新的伟大工程统筹谋划，要与现代化国家建设统筹谋划，要与构建社会主义和谐社会统筹谋划，使各项制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥制度的整体合力。
（三）赏罚分明，惩戒有力，维护制度的权威性
违制必究，执制必严。党的群众工作各项制度的执行，既要靠思想教育、领导带头，也要靠对违反机制行为的制裁和处理。重点在于要制定出赏罚分明、标准同一的具体量化细则，加大对违反群众工作制度行为查处的力度，规范处置违反群众工作要求的程序，做到令行禁止、违者必究，使广大党员干部时刻做到自重、自省、自警、自励。对于切实遵守群众工作要求的党员干部，要从物质和精神上予以褒奖，努力促成全党人人遵守制度、崇尚制度、创新制度的良好氛围；对于违反党的群众工作制度的行为，要坚决予以惩罚教育，绝不能睁一只眼闭一只眼，更不能以不碍大事的心态漠然处之；特别是针对党员领导干部，要切实实行责任追究制，主要党员干部承担主要责任，其他党员干部依据职权范围承担相应责任。只有这样，才能维护制度的权威性，才能确保全体党员在制度面前人人平等，不因党员身份地位而折中处理，也只有狠下心来，增强制度的约束力，严格按章办事，才是治本之策。
（四）良性互动，衔接紧密，确保制度的闭合性
党的群众工作制度包括浅层次的制度要素建设与深层次的制度体系建设。长期以来，我们对制度建设的理解存在偏差，认为只要出台了一个个制度、一项项制度、一条条规定来规范党员干部的具体行为，就可以确保其按章办事，就可以万事大吉。但这样花大气力制定出来的规章制度，由于在执行过程中受到人为的扭曲与删减，失去了应有的严肃性和约束力，导致人们在观念上错误地怀疑制度建设的必要性与可行性。其实，制定条例、规定都不是严格意义上的制度建设，只能算是制度要素建设，真正的制度建设是要在制度要素建设的基础上，使各项制度能够串连起来形成一个体系，产生“牵一发而动全身”的联动效应。因此，在党的群众工作制度的建立健全过程中，要着力推动制度建设向深层次发展，要在制度要素建设的基础上，更加着眼于制度体系的建设，使各项制度逻辑合理、衔接紧密、运转顺利、良性互动，确保制度的闭合性，真正扭转制度数量与质量、整体与部分之间矛盾与反差的局面。同时，还要在程序性制度建设方面下大力气，减少制度执行的自由裁量空间。
参考文献：
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责任编辑 李秀华
［关键词］党的群众工作；制度建设；形成；启示
［中图分类号］Ｄ２６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０１－００４２－０５
一、新时期党的群众工作制度建设思想的形成过程
新时期党的群众工作制度建设思想，是以邓小平同志制度建设思想为开端，以江泽民同志党的作风建设思想和制度创新思想为发展，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体根据世情、国情、党情的深刻变化和新时期党和群众关系的新发展、新特点，结合党在新时期群众工作的目标任务而形成起来的，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。
（一）萌芽：邓小平关于党的制度建设思想
邓小平同志是我党最为重视制度建设的领导人之一。注重从制度上建设党，是邓小平执政党建设理论的一个重要内容和突出特点，也是邓小平对马克思主义党的学说的一个突出贡献。早在１９５６年党的八大会议上，他就提出要建立党的代表大会常任制的重要意见，但由于后期党在政治路线上的失误和个人崇拜的迷信盛行，这个重要意见并没有得到贯彻实施。但邓小平从未减小对制度建设的重视力度，特别是“文化大革命”后，更是把制度建设放在党的建设的最重要位置上，作为党的建设的主要矛盾，用制度建设来加强党的建设、改善党的领导。
苏共二十大会议后，我们党开始“破除对斯大林和苏联经验的迷信，解放被教条主义绳索束缚的思想，努力寻求适合本国情况的革命和建设道路。”［１］开始探索在中国的具体环境条件下如何领导中国的社会主义建设。但自从党的政治路线出现失误，直至发生长达十年的“文化大革命”，这期间，党和国家的民主生活出现了极不正常的情况，例如个人决定重大问题，凌驾于组织之上，权力不受限制；权力过分集中、家长制、官僚主义、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象到处可见。基于对“文化大革命”那种不正常局面的深刻反思，１９８０年８月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中，首次对全党郑重地强调了制度建设这个带有根本性的问题。他说：“过去我们发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［２］制度立党，是党执政的本质要求，是党保持有效执政的重要保证。“执政的过程是党运作国家制度的过程。在以执政党为核心的政治架构下，党对国家有较强的政治优势。如果这种政治优势不是在制度框架内转化为党对国家的政治领导，而是直接由党对国家制度起作用，那么党的意志就能直接决定国家的意志，出现邓小平所说的那种情况：即制度和法律因领导人的改变而改变。在这样的情况下，党在全面控制国家的同时，也全面消解了国家，并因此走向专权。党的专权是苏东国家共产党垮台的重要政治原因。”［３］
１９８７年１０月召开的党的十三大，严肃地提出了制度建设问题，指出：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要。”同时，要求“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”这就是我们党依据邓小平关于党的制度建设的一系列重要思想而提出来的新的党的制度建设的目标。这条新路子的提出，是对几十年来党的建设基本经验的深刻总结，其中最重要的内容，就是制度建设成为了党的建设新路子的核心。
把制度建设作为新路子的核心内容，这就表明执政党已经开始自觉地改变过去依靠突击式的、整风运动式的、反倾向斗争式的党的建设的老路子，从过去过分依赖从意识形态上调整党内关系，转变到主要依靠制度规范来调整党内关系；从经常受政治运动冲击和领导人意志左右的人治状态，转变到建立以适应党的长治久安需要，以及在党的整体意志基础上形成的，经过党内法定程序制定的共同行为规范为核心的党内运行机制上来；从单纯强调思想教育或在曲解党内矛盾基础上错误地进行党内斗争的状态，转变到把党的制度建设与思想建设、组织建设、作风建设有机地结合起来；从突击性的党建行为转变到不断探索未知领域，不断适应新的情况，坚持不懈地进行制度建设上来。这无疑就是执政党自身建设的重大改革。虽然这条路子的实现是一个长期的曲折的实践过程，但它毕竟把党的制度建设提高到一个前所未有的新境界，为党的建设的制度创新开辟了广阔的前景。［４］
（二）发展：江泽民关于党的作风制度建设思想
２０世纪八九十年代，世界风云急速变幻，中国社会在某些别有用心的异己分子煽动下也出现一些不稳定现象，“一些西方国家的政治势力推行和平演变战略，有计划地通过种种渠道对社会主义国家加紧进行思想、政治渗透，竭力支持和扶植各种反共反社会主义的活动，动摇和夺取社会主义已经取得的阵地。”［５］这对社会主义国家包括我国在内的知识界、青年学生乃至党内的一些人产生了严重影响，严重威胁我国社会的和谐稳定和党的执政地位。江泽民同志临危受命，带领全党彻底制止动乱、平息反革命暴乱，同时大力加强党的建设，坚决惩治腐败，明确指出“保证党和国家的长治久安，制度建设是最根本的。”［６］加强党的制度建设关系到党的生死存亡。
作为党的第三代中央领导核心，江泽民同志对党的制度建设一贯重视、一以贯之，提出要注重用制度规定来保障党的密切联系群众的优良传统作风、注重制度创新、必须严肃党的群众工作纪律，用制度来反腐等一系列重要思想。
第一，注重用制度规定来保障党的密切联系群众的优良传统作风。党的十四届四中全会把党的建设提到新的伟大工程的高度，全会在全面总结党的历史经验尤其是执掌全国政权以来的基本经验的基础上，在强调思想建设、组织建设、作风建设的同时，特别突出了制度建设在党的建设新的伟大工程中的重要地位和重大意义。江泽民明确提出：“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”要使我们党的建设、党的经验、优良传统和作风，发扬光大、持之以恒，“很重要的工作就是要使之制度化。”［７］在党的作风建设方面，江泽民非常注重制度建设对党的作风建设的重要作用，指出：“加强和改进作风建设，也必须紧紧抓住制度建设。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评、民主集中制等优良传统和作风，要靠制度来坚持。我们党在改革开放新时期形成的新鲜经验，也要靠制度来坚持。”［８］制度可以规范、约束、引导人们的行动，它可以把党的优良传统作风固定下来并坚持下去。“文化大革命”中，之所以密切联系群众这一优良传统作风遭到严重破坏，其重要原因就是没有用完善的制度把这一优良传统作风固定下来。历史和现实充分证明，“改进工作作风、领导作风，密切同人民群众的联系，要在继承过去的优良传统和总结历史、现实经验的基础上，从思想教育和制度规定两个方面入手，提出一套管用的教育办法和制度规定，让全体党员特别是各级领导干部一体遵循。”［９］“要以立党为公、执政为民为根本目的，发扬党的优良传统和作风，按照中央提出的‘八个坚持、八个反对’，一靠教育，二靠制度，正确开展批评与自我批评，着力解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面的突出问题，特别是要防止和克服形式主义、官僚主义。”［１０］
第二，注重制度创新。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”［１１］创新是党和国家永葆青春的重要法宝，是党必须长期坚持的治党治国之道。江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中要求全党要“不断推进理论创新、制度创新和科技创新”，这是“制度创新”首次出现在党的重要文献中，意义深远。这无论对于党所领导的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，还是对于推进以改革创新的精神建设党，都具有非常重要的指导作用。江泽民多次强调创新的重要性和紧迫性，指出：“如果因循守旧，停滞不前，我们就会落伍，我们党就有丧失先进性和领导资格的危险。”［１２］就理论创新和制度创新的关系而言，制度创新是理论创新的目的。“坚持解放思想、实事求是，不是抽象的空洞的，不是为了理论创新而理论创新。”［１３］“我们推进理论创新，就是为了要通过理论创新来推动制度创新、科技创新以及其他各个方面的创新。”［１４］他在参加第十届全国人大一次会议湖北代表团全体会议审议时强调，“要注重制度建设和创新，不断推进各方面工作的制度化、规范化和程序化。这是党的十六大提出的一个重要要求，也是我们改革开放以来一直在做的事情。可以说，没有制度建设和创新，就没有中国特色社会主义事业的巨大成就。今后进一步加快发展，我们仍然要大力推进制度建设和创新。要善于总结各方面改革和建设的成功经验，并上升到制度、规范和程序的高度，用以指导实践，同时要在全面建设小康社会的实践中，进一步推进制度建设和创新。这项工作，对实现党和国家的兴旺发达和长治久安带有根本性，要高度重视、切实抓好。”［１５］可见，“一个领导全面改革的执政党，党的自身建设亦需要改革，一个顺应制度创新潮流的现代政党，党的自身建设亦需要制度创新。”［１６］
第三，必须严肃党的群众工作纪律，用制度来反腐。党群关系，关乎国家长治久安，关乎党的事业兴衰成败。早在新中国成立初期，由于有关制度的不完善，在党政军机关、人民团体和经济部门中滋长着贪污、浪费、官僚主义的现象。这不仅给经济建设事业造成了重大损失，也严重地从政治上和思想上腐蚀了少数干部，败坏了党和政府的形象，于是党决定在党内和国家机关内部大刀阔斧地开展“反贪污、反浪费、反官僚主义”运动，从而严肃党纪，治理党内腐败，拉近与群众感情。１９９９年１月，江泽民在中纪委三次全会上发表重要讲话强调，要切实加强和坚决维护党的纪律，保证改革和建设事业顺利前进，“党的各级组织和党员、干部，都要努力加强同人民群众的联系，反对形形色色的官僚主义，严格执行群众工作纪律。任何党员和干部，都不允许与民争利，以权谋私，侵犯人民群众的权益。要妥善处理新形势下的人民内部矛盾，防止矛盾激化而损害党群、干群关系，影响社会稳定。对于群众中出现的对党的一些政策措施暂时不理解或提出某些不合理要求的问题，要做深入细致的思想政治工作，耐心引导和帮助，力戒简单生硬。对于那些称王称霸、欺压群众的党员和干部，必须严肃处理。［１７］同时，由于社会主义市场经济体制的建立是一个艰难的缓慢的新旧体制转换过程。“在这个过程中，由于制度和机制的不健全、不完善，工作中存在一些漏洞和薄弱环节，也会给腐败现象滋生以可乘之机。”［１８］所以要用制度来反腐。江泽民指出：“要依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败现象。这是我们的一贯要求，也是最可靠的措施。反腐倡廉工作要逐步实现制度化、法制化。”［１９］
党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，指出：“执政党的党风，关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。”“加强和改进党的作风建设，要服务大局，整体推进，从严要求，标本兼治。要紧紧围绕经济建设这个中心，把党的作风建设同思想建设、组织建设结合起来，带动和促进政风、行业风气和社会风气建设。坚持一靠教育，二靠制度，严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，从源头上预防和治理各种不良作风。”［２０］党风问题很重要，如果没有相应的制度设计和安排，很容易流于表面和空泛化。所以，一定要把制度建设贯穿在作风建设之中。江泽民在党的十六大报告中指出：“一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”［２１］这一重要思想，为我们进一步全面加强党的制度建设指明了方向。
（三）成熟：胡锦涛关于党的群众工作制度建设思想
胡锦涛同志十分重视党的作风建设。２００２年他带领中央书记处的几位同志专程到西柏坡学习考察，回顾党带领人民进行伟大革命斗争的历史，重温毛泽东同志在党的七届二中全会上的重要讲话，号召全党同志特别是领导干部要牢记毛泽东同志当年倡导的“两个务必”，从自身做起，大力发扬艰苦奋斗的作风。针对党内存在的形式主义、官僚主义歪风和说空话、说大话、说假话恶习等问题，２００４年他在中央纪委第三次全体会议上就明确提出，“求真务实是党的活力之所在，也是党和人民事业兴旺发达的关键之所在。什么时候求真务实坚持得好，党的组织和党员干部队伍就充满朝气和活力，党和人民的事业就能顺利发展；什么时候求真务实坚持得不好，党的组织和党员干部队伍就缺乏朝气和活力，党和人民的事业就受到挫折。”［２２］同时，在此次全会上，胡锦涛提出用制度建设来为求真务实作风提供保障的思想。指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。坚持求真务实，不仅要从思想上强调，而且要从制度上落实，以制度建设和创新来保证在全党大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风。”“要坚持和完善调查研究制度，深入群众、深入基层、深入实际，不断提高根据实际情况分析问题、解决问题的能力。要坚持和完善联系群众的制度，拓宽反映社情民意的渠道，不断提高做好新形势下群众工作的能力”。［２３］十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》重申了胡锦涛的这一思想，提出通过“加强思想教育，健全相关制度，提高执政效率，真正做到为民、务实、清廉。”、“健全领导干部联系基层、联系群众制度。领导干部搞调查研究，要注重实效，轻车简从。”［２４］来确保全党大兴求真务实之风，保持党同人民群众的血肉联系。
２００５年在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛同志针对我国人均国内生产总值已经突破１０００美元，经济社会发展已经进入了一个关键阶段，而处在这样的阶段，有的国家和地区因为举措得当从而促进经济快速发展和社会平稳进步，有的国家和地区因为应对失误从而导致经济徘徊不前和社会长期动荡这样的经验教训基础上，在正确处理好新形势下人民内部矛盾、加强和改善党对构建社会主义和谐社会的领导的情况下，提出要深入做好新形势下党的群众工作。他指出：“构建社会主义和谐社会的大量工作同党的群众工作有密切联系，要求我们把联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众、团结群众的工作做得更好。各级党委、政府和领导干部都要坚持贯彻党的群众路线，带着深厚的感情做群众工作，千方百计把群众工作做深、做细、做实。要改进群众工作的方式方法，综合运用法律、政策、经济、教育、协商等手段，高度重视和维护群众最现实、最关心、最直接的利益，高度重视解决群众生产生活中面临的困难问题，努力使党的群众工作取得实效。”［２５］
党风廉政建设和反腐败工作与党的群众工作息息相关、相互影响、相互促进。党风清正、党内廉洁，党的威望就高，党在人民群众心目中的形象就好，就有利于党的群众工作的开展。党风浑浊、党内腐败盛行，就是丧失人民群众对党的信任，党的群众工作也寸步难行、难以开展。基于此，２００６年，胡锦涛同志在中纪委第六次全体会议上就明确提出，要认真学习贯彻党章，为加强党风廉政建设和反腐败工作奠定坚实基础，特别提出，“教育不扎实、制度不完善、监督不得力，是腐败现象得以滋生蔓延的重要原因。”“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化，也推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”［２６］着力提高制度的科学性、系统性、权威性。
尤其值得重视的是，胡锦涛同志高度重视党的密切联系群众的优良传统作风，指出：“一个政党，如果不能保持同人民群众的血肉联系，如果得不到人民群众的支持和拥护，就会失去生命力，更谈不上先进性。我们党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。保持党同人民群众的血肉联系，是我们党无往而不胜的法宝，也是我们党始终保持先进性的法宝。”［２７］如何确保党的这一优良作风不因时代环境的改变而褪色？在当前党内存在的种种脱离群众、伤害群众感情、漠视群众利益等不良现象存在的情况下，这一课题显得更加急切而重要。党的十七届四中全会提出，要“以思想教育、完善制度、集中整顿、严肃纪律为抓手，下大气力解决突出问题，以优良党风促政风带民风，形成凝聚党心民心的强大力量。”通过健全服务群众制度、健全联系群众制度、健全信访联席会议制度、健全党和政府主导的维护群众权益机制、完善矛盾纠纷排查化解机制这五个制度机制来大兴密切联系群众之风。
２０１０年，在中共中央政治局就正确处理新时期人民内部矛盾问题研究进行第二十三次集体学习会上，胡锦涛又进一步提出了，“要认真研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作，加强社会主义核心价值体系建设，加强党和国家方针政策宣传教育，推行领导干部接待群众制度，健全信访工作责任制，及时了解群众心声和实际需求。”［２８］在党的十七届五中全会上，他又继续明确强调，“群众工作是贯穿党和国家工作各领域各方面的经常性工作，采取临时抱佛脚、三天打鱼两天晒网的态度是做不好的，必须建立健全制度、认真执行制度，提高规范化、制度化水平。”“我们要在总结经验的基础上完善群众工作制度，特别是要把基层创造的好做法上升为制度。”［２９］继而重申了党的十七届四中全会提出的五大密切联系群众的制度机制。
二、新时期党的群众工作制度建设思想的启示
从上述党的群众工作制度建设思想的形成过程中我们可以得出以下启示：
（一）归纳总结，融合提升，提高制度建设的科学性
党的群众工作制度要遵循科学性原则，关键在于制度的内容、载体、措施要科学。一是制度的内容科学。党的群众工作制度内容的形成，不是一成不变、一劳永逸的，而是随着党员群众实践的深入而不断发展、完善、创新的。要坚持从实际出发，深入研究新形势下党的群众工作的特点和规律，尊重人民群众的首创精神，总结实践中的成功经验，借鉴国外的有益做法，有针对性地建立健全相应的规章制度，特别是要把那些经过实践检验的成功做法上升为法规制度，进一步完善制度的内容。二是制度的载体要科学。要通过生动有效的活动载体，激发整个制度体系的活力，使制度真正融入到党的各项工作中、融入到党员干部的日常行为中，真正消除制度只是“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”的现象。三是制度的措施要科学。只有制定看得见、摸得着、可以参考、切实可行的措施，党员干部才能明确的具体的行为参考，才能提高党员干部执行制度的自觉性和规范性，保证制度行得通、做得到，提高制度的科学性。
（二）顶层设计，统筹谋划，加强制度建设的系统性
顶层设计是任何组织宏观制度体系设计必须遵循的基本原则之一。党的群众工作制度体系，不仅包括服务群众制度、联系群众制度、信访联席会议制度、党和政府主导的维护群众权益机制、矛盾纠纷排查化解机制这五个制度机制，还涉及党内民主制度、党内监督制度、党内选举制度等非常丰富的内容，所以为了更好地推进党的群众工作制度创新，也必须创新党内制度。因此，为了确保党的群众工作的系统性，党的群众工作制度创新要与党的建设新的伟大工程统筹谋划，要与现代化国家建设统筹谋划，要与构建社会主义和谐社会统筹谋划，使各项制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥制度的整体合力。
（三）赏罚分明，惩戒有力，维护制度的权威性
违制必究，执制必严。党的群众工作各项制度的执行，既要靠思想教育、领导带头，也要靠对违反机制行为的制裁和处理。重点在于要制定出赏罚分明、标准同一的具体量化细则，加大对违反群众工作制度行为查处的力度，规范处置违反群众工作要求的程序，做到令行禁止、违者必究，使广大党员干部时刻做到自重、自省、自警、自励。对于切实遵守群众工作要求的党员干部，要从物质和精神上予以褒奖，努力促成全党人人遵守制度、崇尚制度、创新制度的良好氛围；对于违反党的群众工作制度的行为，要坚决予以惩罚教育，绝不能睁一只眼闭一只眼，更不能以不碍大事的心态漠然处之；特别是针对党员领导干部，要切实实行责任追究制，主要党员干部承担主要责任，其他党员干部依据职权范围承担相应责任。只有这样，才能维护制度的权威性，才能确保全体党员在制度面前人人平等，不因党员身份地位而折中处理，也只有狠下心来，增强制度的约束力，严格按章办事，才是治本之策。
（四）良性互动，衔接紧密，确保制度的闭合性
党的群众工作制度包括浅层次的制度要素建设与深层次的制度体系建设。长期以来，我们对制度建设的理解存在偏差，认为只要出台了一个个制度、一项项制度、一条条规定来规范党员干部的具体行为，就可以确保其按章办事，就可以万事大吉。但这样花大气力制定出来的规章制度，由于在执行过程中受到人为的扭曲与删减，失去了应有的严肃性和约束力，导致人们在观念上错误地怀疑制度建设的必要性与可行性。其实，制定条例、规定都不是严格意义上的制度建设，只能算是制度要素建设，真正的制度建设是要在制度要素建设的基础上，使各项制度能够串连起来形成一个体系，产生“牵一发而动全身”的联动效应。因此，在党的群众工作制度的建立健全过程中，要着力推动制度建设向深层次发展，要在制度要素建设的基础上，更加着眼于制度体系的建设，使各项制度逻辑合理、衔接紧密、运转顺利、良性互动，确保制度的闭合性，真正扭转制度数量与质量、整体与部分之间矛盾与反差的局面。同时，还要在程序性制度建设方面下大力气，减少制度执行的自由裁量空间。
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责任编辑 李秀华