【摘要】政府投资项目随着国家投资力度的加强加快了步伐。如何提高政府资金的使用效益和效率，做到决策科学、监管到位显得尤为重要。本文运用项目稽察方法透析了普遍存在于政府投资项目的问题，并通过动态投资控制、规范招投标管理，健全项目法人责任制等方法，科学动态的管理整个项目建设过程。基于项目稽察的重要性，政府部门需健全项目稽查工作的制度化与运行体系，从而增强对重大建设项目的监管，保证工程质量和资金安全，提高投资效益。
　　【关键词】项目稽察；科学决策；动态管理；制度化；运行体系
　　一、加大重大项目稽察工作的必要性
　　目前，上海市各区县为了加强重大项目的稽查力度，都在区政府机关单独设置了稽查办公室机构，配备了独立编制，牵头开展项目稽查工作，并由发改委、财政局、建交委、规土局、审计局等部门联合组成稽查工作小组，注重从制度建设入手，建立健全项目稽察工作机制和运行体系。常规的做法是：各区县每年在全年固定资产投资项目中抽取小比例开展稽查工作。通过几年具体稽查工作的实践，发现了政府投资项目在建设过程中普遍存在了共性问题，集中在建设程序管理、建设内容改变、招投标、资金使用和管理、工程进度、项目建设管理方面，引起政府主管单位的高度关注。
　　二、项目稽查过程中发现普遍存在的问题
　　（1）建设程序方面。一是未按各类别项目管理办法的规定报批项目，不应简化程序的却简化了程序。例如，某些政府投资项目明明超过了3000万元，却未按要求进行公开招投标，只是实施了邀请招投标。二是开工后补办必要的文件。项目开工时未办备各种批准文件，建设中逐步补齐。三是批复文件的时间顺序不符合规定。有的审批文件齐全，但批复时间顺序不合规。四是项目建成后未及时办理项目竣工验收。有些项目甚至拖了2～3年还未办理竣工验收或进行审计决算，不办理房产证等，大多是因为前期建设程序做不全或做不到位。（2）资金使用和财务管理方面。一是资金不落实或资金拨付不及时，有些是财政资金拨付不及时或者是地区配套或自筹资金不到位；二是投资严重超概算或投资规模失控；滞留、截留和挤占、挪用项目建设资金；三是资金混帐管理、未分帐核算；财务管理不规范。（3）项目建设管理方面。未严格落实项目责任制；未严格落实项目合同管理制；未严格落实工程监理制；项目质量管理不到位；工程现场管理不规范；存在质量、安全隐患，质量不合格。（4）招投标方面。一是应实行招投标而未实行招投标，常常存在规避招标的嫌疑，如以补充协议或续标方式规避招标；仅主体工程进行招标，对配套工程采取直接指定的方式。二是邀请招标未经批准，未经审批擅自改为邀请招标，或者提出各种理由将公开招标改为邀请招标。三是先开工后补办招标手续，招投标只是走形式；中标单位与合同签订单位不一致，或者签订合同后项目实施单位与合同单位不符，挂靠单位虚假投标。四是招投标程序不规范，出现自行招标人员能力、资格等不符合要求；招投标文件编制不规范；设定　“门槛”限制具备资格的投标人入围等现象。五是招标手续不完备，组织方式和管理不规范。例如：发布招标公告的媒体不符合规定，公开性不够；缺少评标报告，招投标资料管理不规范等现象。（5）建设内容改变问题。一是存在未经批准擅自提高或降低建设标准，有的项目因前期工作不深，在实施中改变建设内容，扩大或缩小投资规模的情况；甚至有的项目置批准内容不顾，自行建设；二是建设规模报大建小或报小建大，取消或增加了部分内容；三是改变了建筑物用途，厂房改为办公楼、实验楼，社会化服务体系改为教室、办公室等；四是改变了购置设备，调整了设备能力、台套或型号；五是改变建设标准。政府投资项目提高装修标准的问题普遍存在，而在防地震等级、防洪标准却往往不达标。而调整较大设计方案有些沒有报批或报备，没有履行必要的审批手续。（6）项目合同管理问题。一是不依法签订合同，不签订合同，特别是部分小型施工项目不签订合同；后补合同。二是合同文件不规范。合同主要条款不完整，合同内容该填写末填写；合同签订日期不准确。三是合同签订不及时，未在发放中标通知书三十日内签订合同；合同价与中标价有变化；未按招投标文件规定签订合同。四是合同执行不到位。不按合同约定条款进行款项支付，超合同支付工程款；自行变更合同内容，特别是建设单位随意增减承包人的工作范围；一级队伍签订合同，二级队伍进场，三级队伍施工。（7）项目投资管理问题。一是造价控制不力，投资超概算。二是设计文件质量不高，丢项、漏项多，造成超概算。三是工程内容增减、标准提高和方案变化随意，或丢掉概算实施，导致投资无法控制。四是招投标走形式，未能有效节约投资。五是设计变更管理不规范，重大设计变更和方案变化未履行审批程序。六是工程招标清单编制不准确，内容含糊，丢项漏项。
　　三、项目建设单位要在项目建设过程中科学运用稽查工作方法
　　（1）有些政府投资项目由建设期法人或项目代建单位，因
　　某些地区对代建单位的资质有明确要求，但实际代建的单位却缺乏必要的资质和人员配合，造成项目全过程建设管理的无序。针对项目建设主体管理无序化的现象，建议在项目建设期法人制或项目代建管理中要配备人员足够的技术和管理人员，特别是计划、设计、技术、施工、造价控制、合同管理、质量安全管理和财务管理的专门工程技术人员，并要健全管理制度。（2）项目往往存在投资控制目标不明确的问题。项目投资监理通常以总承包投标报价为建设项目投资控制目标，与相关政策规定不符。项目建设投资控制目标应严格按照该项目的批准概算为建设投资控制目标。建议在建设项目中的装饰工程、安装工程、绿化工程等，应严格按照批准概算中项目造价指标进行投资的控制手段，杜绝人为提高建设标准的现象发生。（3）项目投资动态控制工作有所不足。该项目建设过程中，动态控制计划编制不及时，没有达到对项目投资控制要求，且重大设计变更没有征得相关部门同意。根据《上海市政府投资项目稽察工作规则》有关规定，建立项目投资动态控制计划，及时反应项目投资执行情况，为实现控制目标创造条件。同时，重大设计变更发生，应征得相关部门同意后方可实施。（4）投资控制措施落实不到位。因项目初步设计深度不足，批准概算偏低，以致在施工图设计中无法做到限额设计，是造成该项目投资增加幅度较大的主要原因。初步设计深度不足，是财力投资项目的普遍现象，其原因在于设计单位以政府投资项目“赶工期”为理由，编制的初步设计文件与施工图设计偏差较大。建议设计单位应严格按照规范进行初步设计及概算编制工作，施工图设计必须采用限额设计，相关部门对设计工作质量应建立有效的考核制度。（5）政府投资项目因实行集中代建制，因此代建制公司或城投公司未按基本建设财务管理规定单独建账、独立核算。如建设单位将项目账目核算与自身日常生产业务核算或期货建设项目混在一起；项目的成本分散在两个或两个以上的财务账簿中核算或转移、挪用建设资金，或将专项建设资金用于其他建设项目。建议项目建设单位正确执行基建财务制度和会计制度；单独设置基建财务帐，实行专项资金是否专款专用，按合同支付。大额现金支付要用严格的审批流程。工程计量结算支付手续和凭证签字要齐全完备，原始凭证要妥善保存。竣工财务决算手续要按规定及时办理。
　　四、政府部门需健全项目稽查工作的制度化与运行体系
　　综上所述，在项目建设阶段就开展项目稽查工作是确保政府投资项目科学合理决策、高效快速建设的有效手段。而完善项目稽查工作要从制度建设入手。一是实行项目稽察计划制，强化稽察工作的指导性。上海以及各县市区和相关单位，要根据稽察工作的总体要求，按年度、季度和月度明确和细化稽察工作任务，做到按计划、定目标、有步骤地开展稽察。二是全面推行“双重责任制”：一方面，落实政府牵头责任，明确第一责任人，负责区域内相关项目的总体组织、协调和调度；另一方面，建立部门工作落实责任制，按照“谁主管、谁负责”的原则，层层抓落实，确保项目建设监管责任到位。三是实行项目稽察考核制，强化稽察工作的严肃性。将项目稽察纳入各级发改委或稽查办等部门绩效评估的范畴，对稽察工作不到位、项目建设推进不力、或没有达到预期目标要求的，实行问责制。