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摘要：改革开放后，中国逐步建立起了以家庭承包经营为特征的农地产权制度，使中国农业飞速发展。但从上世纪80年代后期开始，这种制度的弊端逐渐显现，中国农业生产徘徊不前，由此引发了国内学术界对原有农地产权制度的质疑和对进一步改革农地产权制度的关注。为此，本文根据当前国内改革的主要观点和跟中国具有相似土地资源特点的日本和台湾的农地产权制度，对中国农地产权制度改革进行了探索，并提出了改革的途径。
关键词：中国；农地产权；改革
一、中国现有农地产权制度及其不足
中国现有农地产权制度是在改革开放后逐步建立起来的。中国农地产权制度变迁最重要的成果是确立了农地集体所有、家庭承包经营的基本制度。新制度的推广给中国农村带来了强大的发展动力，是我国农地产权制度的最具实质意义的重大变革。
但是，从上世纪80年代后期开始，中国农业又出现了发展缓慢的局面，这是与当前中国农地产权制度的弊端分不开的。笔者认为，我国当前农地产权制度的弊端大体有以下几个方面：①土地产权主体模糊不清。②所有权性质模糊。③农地产权残缺。④土地调整频繁，承包期过短。⑤土地流转机制不健全。
二、目前中国农地产权改革的主要观点
针对中国现行农地产权制度存在的种种弊端，国内理论界对中国农地产权制度改革进行了广泛、深入的讨论，并形成了三种代表性的观点“农地国有化”、“农地私有化”、“坚持和完善农地集体所有制”。上述三种观点的核心问题是农民应该拥有多大的农地产权。对上述三种观点进行评述，有利于我们明晰它们的利弊，为构建出适合中国国情的农地产权制度提供理论和决策依据。
1 农地国有化
主张农地产权实行国家的学者认为，土地的终极所有权属于国家，农村集体所有权仅仅是代表国家行使国家赋予集体的所有权形式，因此，土地收益应该在国家、集体和农民三方面之间分配(赵淑琴，2004)。周天勇(2004)提出土地国有加999年经营使用期的方案，认为土地实行国有，村委会就不再是农村集体经济组织，乡村组织也失去了以土地为依据向农民乱收费的基础，可以实现村民社区自治和以土地为基础的生产经营相分离。而且，农村土地实行国有后，全国城乡土地市场在所有权上实现了统一，有助于土地管理。学术界对农地国有制改革方案提出了很多批评意见，牛若峰(2004)以农村土地所有权演变的历史为依据指出，否定农村集体的所有者地位，肯定国家的所有者地位，既不符合史实，也不利于保护农民的土地权益。陈锡文(1993)等人也指出，实行土地国有制，土地管理将难以进行，如果政府直接管理土地，则管理成本太高，如果政府委托乡村机构代为管理，由于缺乏激励机制，管理的效率也会很低。此外，农村土地由集体所有上升到国家所有所带来的政治上的震动也是无法估量的。
2 农地私有化
主张农村土地私有制的学者认为，土地承包经营制度缺乏经济效率，实际上是以社区小范围的公平牺牲国家的经济，减缓了城市化的进程。根据新制度经济学的理论，产权结构经济效率的高低，主要取决于它将外部性问题内部化的激励程度。实行彻底的土地私有产权，赋予农民土地终极所有权，所有者可以把共有产权形式下的许多外部问题内部化，内生出更高程度的激励，可以给农民稳定的产权预期，促使农民增加对土地的投入。还可以降低土地产权的交易成本，促进土地和资本相结合，提高土地经营效率，避免土地荒废。另外，还可以提供更多就业机会，加快农村劳动力的城市化转移，改善农村剩余劳动力的生存环境(文贯中，2004)。杨小凯(2003)还从地权和宪政关系的角度提出，实行土地私有制以后，在市场经济条件下可促进土地的升值，促进农民收入和地方财政收入的增加，从根本上解决农民对政府的依附关系，有利于推动政治体制改革。
实行土地私有制可以使农民获得长期而稳定的土地产权，从长远看有利于促进农民增加对土地的投入，但是有许多学者也指出，在现阶段实行土地私有制并不可取。姚洋(2000)等人认为土地并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，土地首先定义为社会保障资料，是农民生存保障的基础。中国有9亿多农民，至少在今后相当长的时间内，不可能对这么庞大的人口提供基本的社会保障，天然的就把农村、农民的社会保障寄托在土地上。农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起了重要作用。目前的农地制度至少在一个方面对失业保险具有结构支持。龚启圣和刘守英(1997)所做的实地调查表明，农民对包括粮食在内的农产品自由经营和自由出售(亦即完整的农地使用权)的愿望比对土地所有权的要求更为强烈。
3 坚持和完善农地集体所有制
对于坚持和完善现有农地制度的措施，学者们的观点并不完全相同。周诚(2003)认为健全现代农地产权制度的核心内容是巩固和发展农地集体所有制，关键在于使农村社区集体经济所有权规范化，由村民委员会或村民小组兼行社区集体经济的职能，在遵循国家法律所规定的对农地集体所有权所进行的必要限制的条件下，由农地产权主体充分行使其产权，包括自主决定土地所有权的出售。自主决定对外长期、短期转让土地使用权以及向集体经济成员发包土地使用权等，各级政府、各种经济组织、农村社区集体经济成员，都不得侵犯。龚启圣也指出，当前中国的农地产权模式下，实际上农民的土地承包权是一种“准私有制”的土地产权，农民除了土地买卖受到限制外，应该享有机会全部的土地权益。
许多学者都注意到，在现有的农地产权制度下，农地产权的稳定是一个重要问题。下一步的制度改进应该在这方面有所进步。俞敬忠(2004)建议，应改“承包制”为“永包制”，永久性地确定农民的土地使用权。这样有利于农民维护自己的土地权益，有利于调动农民经营土地的积极性，增加对土地的长期投入，也有利于建立起符合市场经营要求的土地流转制度，发育土地市场，优化资源配置。
三、战后台湾和日本的农地产权制度改革及其启示
1 战后台湾的农地产权制度改革及其对大陆的启示
在国民党退入台湾之前，台湾一直沿袭封建的农地产权制度。1949年，退入台湾的国民党当局为了稳定政权、缓和农村阶级矛盾、提高农民生产积极性，在台湾实行了第一次土地改革。
第一次土地改革(1949～1953年)
台湾的第一次土地改革分三个阶段进行，即三七五减租、公地放领、耕者有其田。
第一阶段：三七五减租。即规定政府的农地地租不得超过其正产物年收获量的37.5％，若地租率超过37.5％，必须减为37.5％，若实际地租率低于此数，仍照旧，不得因此而增加。第二阶段：公地放领。就是政府将公有耕地准许符合规定的农民购买，由公有变为私有。即把“国有”及“省有”耕地的所有权转移为农民所有，使他们成为在自己土地上耕作的 自耕农。第三阶段：强征地主土地，实行耕者有其田。1953年，台湾颁布实施了《实施耕者有其田条例》，规定每户地主可占有土地的最高限额为水田3甲(1甲=14.5亩)或旱地6甲，超过部分，由当局购买，然后卖给农民耕种。这一政策的实施，使更多的农民变成自耕农，也使台湾当局在渐进的方式下，平稳地完成了土地改革。
第二次土地改革(1981～1985)
第一次土地改革后，随着农业劳动生产率的提高，大量农业剩余劳动力转向城市，工业得到了迅速的发展，农业与工业之间的差距日益拉大，鉴于此，台湾当局于上世纪70年代末开展了第二次农地改革。这次改革主要采取了两项具体措施，第一，扩大农场经营规模，避免农地的继承分割。第二，推行农地重划。采取以交换分合的方式，将每一农户分散的耕地予以集中，将零散狭小的地块合并，以扩大地块面积。农地重划改善了农业结构，将分散的农地集中，每宗土地面积扩大，降低了生产成本。
台湾所进行的两次土地改革，虽然不够彻底，但总的来说是成功的，在国际社会的评价上，台湾省的土改评价远远高于大陆的土改，在世界上我国台湾省的土改被称为成功的典范。
随着大陆农业生产的发展及工业、第三产业的迅速崛起，大陆的农业碰到过类似台湾的问题。首先，家庭承包经营虽然调动了农民的生产积极性，但是客观上使得土地经营分散，不利于工业现代化技术及规模经营的推行。其次，中国加入WTO后，发达国家绿色壁垒盛行，对农产品质量要求甚高，分散的农户根本无法适应国际的竞争。第三，随着农村非农业的发展，大量农民转移到第二、三产业，但又不肯放弃土地使用权，农业生产粗放式经营现象严重，这就迫切要求通过新的土地流转制度，实现适度的农地规模经营。
2 战后日本的农地产权制度改革及其对我国的启示
第二次世界大战以后，迫于农民的反抗、粮食缺乏的经济压力及盟军的政治压力，日本政府逐步开始土地制度改革。大体可分为四个阶段：
第一阶段(1945～1960年)，政府采取强硬措施废除封建半封建土地所有制，确立自耕农体制，实行“耕者有其田”的小规模家庭占有和经营，土地使用权和所有权相结合。第二阶段(1961～1969年)，放宽土地所有权流转限制，提倡土地转让和相对集中，鼓励扩大土地占有规模。第三阶段(1970—1985年)，鼓励土地使用权流转，提高农地使用效率。第四阶段(1986年至今)，鼓励土地向“合意的农业生产单位”集中，提高农业竞争力，突出强调农业的多功能阶段。通过以上四个阶段的改革，日本形成了以土地私有为主，小规模家庭占有、合作化经营、社会化服务的农业经营体制。目前，日本全国土地65％私有，其余35％为国家和地方公共团体所有(其中多数为森林和原野)。
日本农地产权制度改革对我国的启示：
①强化农地承包权，农地的流转应以其经营权流转为转为主。②发展专业协会，提高农业的组织化程度。③推行农业人养老金制度，促进农地使用权流转。④培育农业专业经营主体，提高农业竞争力。⑤农业现代化要同时兼顾保障供给、农民收入和环境保护三大目标。⑥通过经济立法保障农业发展。
四、中国农地产权制度改革的路径
根据前文分析和比较，结合我国当前的状况，农地国有化和私有化都不能成为农地产权制度改革的选择方案，解决当今农地制度存在的上述问题只能在现有框架内做文章，继续并且长期坚持并逐步完善现有的农地集体所有制。笔者认为，坚持和完善现有农地产权制度应从以下五个方面着手：
第一，强化和稳定农户的土地承包经营权。借鉴日本的经验，我国可通过立法来实现土地承包经营权的物权化，从而强化农村土地承包经营权。此外，还要延长土地承包期限，限制不合理的农村土地调整，从而稳定农户的承包经营权。
第二，完善农地的流转机制。随着我国工业化的推进，二、三产业给农民提供的就业机会大大增加，大量的农村剩余劳动力转移到了非农产业，出现了农地撂荒现象，而仍然从事农业生产的农民却面临着耕种面积不足的尴尬局面。农地流转是解决这一问题的最佳办法。但是，当前民间的农地流转机制很不完善，完善当前的农地流转机制是当前亟待解决的问题。在完善农地流转机制的过程中，要遵循自由、自愿的原则，还要坚持农地农用的原则。
第三，鼓励农地的适度规模经营，提高农业竞争力。农地的适度规模经营可以克服农地经营规模狭小，地块细碎化的弊端，有利于农地的合理利用，农田水利基础设施的建设以及先进技术的采用。通过适度的农地规模经营，可以形成农业规模经济，提高农产品质量，从而提高农业的竞争力。此外，我们还可以通过培育专业的农业经营主体来提高农业竞争力。
第四，加快农地法制建设。以法律的形式而不再仅仅是通过政策规定、合同约定的形式来规范和保护农民的土地权利，无疑将使农民的土地权利获得更加坚实可靠的保障。为此，我们要建立以农村土地使用权为核心的土地法权体系。在我国农村土地制度法制建设中，对土地产权体系的法律规范要以土地所有权为前提，以土地使用权为核心，以他项权利为辅助，形成包括由土地所有权、土地使用权(或土地承包权)和他项权利组成的物权体系和作为债权的土地经营权在内的广义土地产权体系。
第五，加强农地监管，促进农地政策、法制的有效执行。加强农地监管，就要建立专门的农地监管机构，一方面要加强对开发区、城镇化和房地产开发等项目的监管，防止其出现多占少用、占而不用、闲置撂荒的情况，避免农地资源的浪费；另一方面，敦促各级政府和乡村组织有效执行农地政策和法制，从而避免“上有政策，下有对策”和有法不依等混乱局面的出现，切实保障农民权益。
关键词：中国；农地产权；改革
一、中国现有农地产权制度及其不足
中国现有农地产权制度是在改革开放后逐步建立起来的。中国农地产权制度变迁最重要的成果是确立了农地集体所有、家庭承包经营的基本制度。新制度的推广给中国农村带来了强大的发展动力，是我国农地产权制度的最具实质意义的重大变革。
但是，从上世纪80年代后期开始，中国农业又出现了发展缓慢的局面，这是与当前中国农地产权制度的弊端分不开的。笔者认为，我国当前农地产权制度的弊端大体有以下几个方面：①土地产权主体模糊不清。②所有权性质模糊。③农地产权残缺。④土地调整频繁，承包期过短。⑤土地流转机制不健全。
二、目前中国农地产权改革的主要观点
针对中国现行农地产权制度存在的种种弊端，国内理论界对中国农地产权制度改革进行了广泛、深入的讨论，并形成了三种代表性的观点“农地国有化”、“农地私有化”、“坚持和完善农地集体所有制”。上述三种观点的核心问题是农民应该拥有多大的农地产权。对上述三种观点进行评述，有利于我们明晰它们的利弊，为构建出适合中国国情的农地产权制度提供理论和决策依据。
1 农地国有化
主张农地产权实行国家的学者认为，土地的终极所有权属于国家，农村集体所有权仅仅是代表国家行使国家赋予集体的所有权形式，因此，土地收益应该在国家、集体和农民三方面之间分配(赵淑琴，2004)。周天勇(2004)提出土地国有加999年经营使用期的方案，认为土地实行国有，村委会就不再是农村集体经济组织，乡村组织也失去了以土地为依据向农民乱收费的基础，可以实现村民社区自治和以土地为基础的生产经营相分离。而且，农村土地实行国有后，全国城乡土地市场在所有权上实现了统一，有助于土地管理。学术界对农地国有制改革方案提出了很多批评意见，牛若峰(2004)以农村土地所有权演变的历史为依据指出，否定农村集体的所有者地位，肯定国家的所有者地位，既不符合史实，也不利于保护农民的土地权益。陈锡文(1993)等人也指出，实行土地国有制，土地管理将难以进行，如果政府直接管理土地，则管理成本太高，如果政府委托乡村机构代为管理，由于缺乏激励机制，管理的效率也会很低。此外，农村土地由集体所有上升到国家所有所带来的政治上的震动也是无法估量的。
2 农地私有化
主张农村土地私有制的学者认为，土地承包经营制度缺乏经济效率，实际上是以社区小范围的公平牺牲国家的经济，减缓了城市化的进程。根据新制度经济学的理论，产权结构经济效率的高低，主要取决于它将外部性问题内部化的激励程度。实行彻底的土地私有产权，赋予农民土地终极所有权，所有者可以把共有产权形式下的许多外部问题内部化，内生出更高程度的激励，可以给农民稳定的产权预期，促使农民增加对土地的投入。还可以降低土地产权的交易成本，促进土地和资本相结合，提高土地经营效率，避免土地荒废。另外，还可以提供更多就业机会，加快农村劳动力的城市化转移，改善农村剩余劳动力的生存环境(文贯中，2004)。杨小凯(2003)还从地权和宪政关系的角度提出，实行土地私有制以后，在市场经济条件下可促进土地的升值，促进农民收入和地方财政收入的增加，从根本上解决农民对政府的依附关系，有利于推动政治体制改革。
实行土地私有制可以使农民获得长期而稳定的土地产权，从长远看有利于促进农民增加对土地的投入，但是有许多学者也指出，在现阶段实行土地私有制并不可取。姚洋(2000)等人认为土地并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，土地首先定义为社会保障资料，是农民生存保障的基础。中国有9亿多农民，至少在今后相当长的时间内，不可能对这么庞大的人口提供基本的社会保障，天然的就把农村、农民的社会保障寄托在土地上。农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起了重要作用。目前的农地制度至少在一个方面对失业保险具有结构支持。龚启圣和刘守英(1997)所做的实地调查表明，农民对包括粮食在内的农产品自由经营和自由出售(亦即完整的农地使用权)的愿望比对土地所有权的要求更为强烈。
3 坚持和完善农地集体所有制
对于坚持和完善现有农地制度的措施，学者们的观点并不完全相同。周诚(2003)认为健全现代农地产权制度的核心内容是巩固和发展农地集体所有制，关键在于使农村社区集体经济所有权规范化，由村民委员会或村民小组兼行社区集体经济的职能，在遵循国家法律所规定的对农地集体所有权所进行的必要限制的条件下，由农地产权主体充分行使其产权，包括自主决定土地所有权的出售。自主决定对外长期、短期转让土地使用权以及向集体经济成员发包土地使用权等，各级政府、各种经济组织、农村社区集体经济成员，都不得侵犯。龚启圣也指出，当前中国的农地产权模式下，实际上农民的土地承包权是一种“准私有制”的土地产权，农民除了土地买卖受到限制外，应该享有机会全部的土地权益。
许多学者都注意到，在现有的农地产权制度下，农地产权的稳定是一个重要问题。下一步的制度改进应该在这方面有所进步。俞敬忠(2004)建议，应改“承包制”为“永包制”，永久性地确定农民的土地使用权。这样有利于农民维护自己的土地权益，有利于调动农民经营土地的积极性，增加对土地的长期投入，也有利于建立起符合市场经营要求的土地流转制度，发育土地市场，优化资源配置。
三、战后台湾和日本的农地产权制度改革及其启示
1 战后台湾的农地产权制度改革及其对大陆的启示
在国民党退入台湾之前，台湾一直沿袭封建的农地产权制度。1949年，退入台湾的国民党当局为了稳定政权、缓和农村阶级矛盾、提高农民生产积极性，在台湾实行了第一次土地改革。
第一次土地改革(1949～1953年)
台湾的第一次土地改革分三个阶段进行，即三七五减租、公地放领、耕者有其田。
第一阶段：三七五减租。即规定政府的农地地租不得超过其正产物年收获量的37.5％，若地租率超过37.5％，必须减为37.5％，若实际地租率低于此数，仍照旧，不得因此而增加。第二阶段：公地放领。就是政府将公有耕地准许符合规定的农民购买，由公有变为私有。即把“国有”及“省有”耕地的所有权转移为农民所有，使他们成为在自己土地上耕作的 自耕农。第三阶段：强征地主土地，实行耕者有其田。1953年，台湾颁布实施了《实施耕者有其田条例》，规定每户地主可占有土地的最高限额为水田3甲(1甲=14.5亩)或旱地6甲，超过部分，由当局购买，然后卖给农民耕种。这一政策的实施，使更多的农民变成自耕农，也使台湾当局在渐进的方式下，平稳地完成了土地改革。
第二次土地改革(1981～1985)
第一次土地改革后，随着农业劳动生产率的提高，大量农业剩余劳动力转向城市，工业得到了迅速的发展，农业与工业之间的差距日益拉大，鉴于此，台湾当局于上世纪70年代末开展了第二次农地改革。这次改革主要采取了两项具体措施，第一，扩大农场经营规模，避免农地的继承分割。第二，推行农地重划。采取以交换分合的方式，将每一农户分散的耕地予以集中，将零散狭小的地块合并，以扩大地块面积。农地重划改善了农业结构，将分散的农地集中，每宗土地面积扩大，降低了生产成本。
台湾所进行的两次土地改革，虽然不够彻底，但总的来说是成功的，在国际社会的评价上，台湾省的土改评价远远高于大陆的土改，在世界上我国台湾省的土改被称为成功的典范。
随着大陆农业生产的发展及工业、第三产业的迅速崛起，大陆的农业碰到过类似台湾的问题。首先，家庭承包经营虽然调动了农民的生产积极性，但是客观上使得土地经营分散，不利于工业现代化技术及规模经营的推行。其次，中国加入WTO后，发达国家绿色壁垒盛行，对农产品质量要求甚高，分散的农户根本无法适应国际的竞争。第三，随着农村非农业的发展，大量农民转移到第二、三产业，但又不肯放弃土地使用权，农业生产粗放式经营现象严重，这就迫切要求通过新的土地流转制度，实现适度的农地规模经营。
2 战后日本的农地产权制度改革及其对我国的启示
第二次世界大战以后，迫于农民的反抗、粮食缺乏的经济压力及盟军的政治压力，日本政府逐步开始土地制度改革。大体可分为四个阶段：
第一阶段(1945～1960年)，政府采取强硬措施废除封建半封建土地所有制，确立自耕农体制，实行“耕者有其田”的小规模家庭占有和经营，土地使用权和所有权相结合。第二阶段(1961～1969年)，放宽土地所有权流转限制，提倡土地转让和相对集中，鼓励扩大土地占有规模。第三阶段(1970—1985年)，鼓励土地使用权流转，提高农地使用效率。第四阶段(1986年至今)，鼓励土地向“合意的农业生产单位”集中，提高农业竞争力，突出强调农业的多功能阶段。通过以上四个阶段的改革，日本形成了以土地私有为主，小规模家庭占有、合作化经营、社会化服务的农业经营体制。目前，日本全国土地65％私有，其余35％为国家和地方公共团体所有(其中多数为森林和原野)。
日本农地产权制度改革对我国的启示：
①强化农地承包权，农地的流转应以其经营权流转为转为主。②发展专业协会，提高农业的组织化程度。③推行农业人养老金制度，促进农地使用权流转。④培育农业专业经营主体，提高农业竞争力。⑤农业现代化要同时兼顾保障供给、农民收入和环境保护三大目标。⑥通过经济立法保障农业发展。
四、中国农地产权制度改革的路径
根据前文分析和比较，结合我国当前的状况，农地国有化和私有化都不能成为农地产权制度改革的选择方案，解决当今农地制度存在的上述问题只能在现有框架内做文章，继续并且长期坚持并逐步完善现有的农地集体所有制。笔者认为，坚持和完善现有农地产权制度应从以下五个方面着手：
第一，强化和稳定农户的土地承包经营权。借鉴日本的经验，我国可通过立法来实现土地承包经营权的物权化，从而强化农村土地承包经营权。此外，还要延长土地承包期限，限制不合理的农村土地调整，从而稳定农户的承包经营权。
第二，完善农地的流转机制。随着我国工业化的推进，二、三产业给农民提供的就业机会大大增加，大量的农村剩余劳动力转移到了非农产业，出现了农地撂荒现象，而仍然从事农业生产的农民却面临着耕种面积不足的尴尬局面。农地流转是解决这一问题的最佳办法。但是，当前民间的农地流转机制很不完善，完善当前的农地流转机制是当前亟待解决的问题。在完善农地流转机制的过程中，要遵循自由、自愿的原则，还要坚持农地农用的原则。
第三，鼓励农地的适度规模经营，提高农业竞争力。农地的适度规模经营可以克服农地经营规模狭小，地块细碎化的弊端，有利于农地的合理利用，农田水利基础设施的建设以及先进技术的采用。通过适度的农地规模经营，可以形成农业规模经济，提高农产品质量，从而提高农业的竞争力。此外，我们还可以通过培育专业的农业经营主体来提高农业竞争力。
第四，加快农地法制建设。以法律的形式而不再仅仅是通过政策规定、合同约定的形式来规范和保护农民的土地权利，无疑将使农民的土地权利获得更加坚实可靠的保障。为此，我们要建立以农村土地使用权为核心的土地法权体系。在我国农村土地制度法制建设中，对土地产权体系的法律规范要以土地所有权为前提，以土地使用权为核心，以他项权利为辅助，形成包括由土地所有权、土地使用权(或土地承包权)和他项权利组成的物权体系和作为债权的土地经营权在内的广义土地产权体系。
第五，加强农地监管，促进农地政策、法制的有效执行。加强农地监管，就要建立专门的农地监管机构，一方面要加强对开发区、城镇化和房地产开发等项目的监管，防止其出现多占少用、占而不用、闲置撂荒的情况，避免农地资源的浪费；另一方面，敦促各级政府和乡村组织有效执行农地政策和法制，从而避免“上有政策，下有对策”和有法不依等混乱局面的出现，切实保障农民权益。