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摘要：目前，农村信用社在省级联社管理下县一级法人为主体的组织形式已经不适应经济“一体化”发展的需要，面临法人治理低效、成本与风险管理能力弱、发展规模与赢利能力受限等一系列难题。本文从山东情况出发，在分析区域经济特征和农信社省一级法人的比较优势基础上，提出在山东省这类城乡差别逐步缩小、农村经济相对发达的地区，外部经济环境的变化要求农村信用社实现更高层次的改革，组建农村信用社省一级法人的内外部条件已经基本具备，并就改革的路径进行了初步探讨。
关键词：农村信用社改革；省联社；一级法人；股份制
Abstract：At present, the legal organization of RCCs (rural credit cooperatives) which the county legal is in the management of province rural credit association has not adapted to the needs of economic integration development. There are a series of problems such as the low efficiency of corporate governance，the weak ability of risk management and cost control，the limit of development scale and financial profitability. Based on the analysis of the situation and characteristics of Shandong Province’s economy, and the advantage of provincial level of rural credit cooperatives, it is proposed that in some provincial areas such as Shandong Province, in which the comparative advantage of urban and rural differences has reduced，and the rural economy has relatively developed，the external economic environment is changing. It has the requirement of rural credit cooperatives reform，the internal and external conditions of realizing a high level legal form of RCCs such as provincial level has been met. At last，there are some discusses and suggestions of the reformatory path.
Key Words：rural credit cooperatives reform，provincial rural credit cooperatives，provincial Legal，joint-stock system
中图分类号：F830.61文献标识码：B文章编号：1674-2265（2010）12-0077-04
一、引言
我国农村信用社自50年代成立以来，经历了数次变革，尤其是1996年农村信用社与农行脱钩以后，围绕农村信用社组织形式与法人治理的改革进程加快，先后采取了清理整顿、增资扩股、按照合作制规范由人民银行、银监会托管（行业管理）等改革方式；2003年后，在人民银行专项票据资金支持下，进一步增资扩股，按照“分类处置”原则，实行了由省政府负责制下的省联社管理、县级法人分类改革模式，进一步完善法人治理，并逐步形成了商业金融的发展方式。对山东省而言，这一时期全省城市化和工业化进程加速，城乡差别明显缩小，“三农”经济得以快速发展，农村信用社改革也因此搭上了经济上升周期的“快车”。尽管改革取得了一定成效，然而无论是行业托管还是省联社行政管理改革模式，都未在农村信用社法人治理有效性方面有所突破，没有从根本上确立适合农村信用社发展的组织形式，规模扩张掩盖了体制弊病，农村信用社仍面临组织形式和法人治理改革的难题。
二、有效的组织形式是农村信用社法人治理的根本保障
现代经济社会中，企业的实质是在委托——代理关系下，通过一系列制度安排来构建治理机制，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体—出资人、债权人、经理人员、职工等之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益的一类组织形式。由于委托—代理关系下企业内在的权利制衡要求和治理成本不同，由此产生了组织形式选择问题，企业具体组织形式的不同对企业治理结构、约束与激励机制以及相对应的治理成本均产生重要影响。合理的组织形式选择，方能构建有效的企业治理机制，协调各方利益与权力关系，以保证企业的决策和经营效率。从农村信用社形成和演变过程看，始终没有构建合理完整的委托—代理关系，“内部人控制”和外部治理干预问题始终没有得到有效解决。综合上述理论和农村信用社改革发展的实践发现，组织形式是影响农村信用社治理的根本。通过组织再造，建立科学合理的组织形式是农村信用社治理优化和效率提高的有效途径。
三、农信社县一级法人组织形式下的治理难题
当前，山东省农村信用社的主流模式是县一级法人合作制组织形式。“一刀切”的县法人模式显然不利于其银行治理的完善，主要表现在以下三个方面：
（一）县一级法人运营达不到规模经济的门槛
无论是从农村信用社自身发展的纵向维度还是从与区域内同业的横向比较看，农村信用社县一级法人治理模式难以达到合理的规模经济水平，体现在以下两个方面：
1. 制度成本。农信社县一级法人运行的制度成本过高，表现为：（1）制度设立成本高。2003年以来，人民银行通过“花钱买机制”的政策扶持，推动农村信用社改革。从山东省的情况看，先后对134家县法人农信社发行兑付131.9亿元中央银行专项票据，以化解部分历史遗留问题，但由于农村信用社县一级法人的分散性特征，尽管有大量政策性资金投入，仍难以在根本上解决农村信用社资本充足率不足的状况，政策性改革的制度设立成本高。（2）制度运行成本高。农信社县法人体制下普遍建立了“理事会、监事会和股东大会”的内部治理框架，以期实现“四自”经营。但实际上“三会”的设置与实际运行存在背离，“内部人控制”剥夺了“三会”权利，在内部治理没有本质变化的情况下，农村信用社并未相应获得风险降低的额外收益，但却因表象化的治理框架构建付出更多成本。横向对比看，农信社县法人管理层级的复杂化与其他商业银行竞争者普遍实施的扁平化管理模式形成鲜明对比，管理成本远高于其他同业机构。
2. 盈亏体制。从农信社县一级法人经营角度看，同样表现为低规模下的不经济特征。从负债角度看，县一级法人体制下，地域限制使农村信用社对县域内资金高度依赖，自身负债来源与负债结构的调整能力有限，负债成本难以有效降低；从组织机构特征看，农信社县法人机构分散、人员众多，总工资负担高于同行业，但资产、负债规模以及相应的人均指标与同行业相比却并不占优。从盈亏平衡方面看，县一级法人只能在县域内的乡镇信用社之间调解盈亏平衡，而无法像其他银行一样在更大范围内实现调解互补。因此，农信社县一级法人无论是在负债成本、人员成本还是盈亏平衡方面，都难以与高度集约化的同业竞争者相比。
综上所述，县级法人管理体制下，农村信用社在成本控制、盈亏体制上表现为非规模经济状态，且明显劣于同行业水平。
（二）县一级法人的既有股东难以供给良好的治理机制
法人治理体现的是权利的相互制衡，源于委托代理关系的存在，以有效克服“内部人控制”问题。商业银行追求治理效率的提高，取决于是否形成了有效的治理制度供给机制，而这一机制的供给者显然应该是股东。农村信用社的法人治理改革目标是：股东通过两个层次的委托代理关系，即股东大会与理事会的委托代理、理事会与经理层的委托代理，间接对经理层进行监督约束，形成有效治理。然而96年以来的两轮改革，农村信用社都没有真正吸收到可以履行职责的股东，因此其治理结构只是徒有其表，而“内部人控制”却不断强化，与改革目标相背离。究其原因，主要有两点：
1. 改革实施的资产定价方法不合理，形成逆向选择股东问题。改革之初，不论净资产高低，均以一元作价折股。对于净资产已经超过1元/股的信用社，由于存在投资入股者剩余，只有服从经理层意志并愿意放弃监督权的投资者，才会获准入股，从而形成“内部人控制”。对于净资产低于1元的信用社，投资入股就意味着损失，那么其入股动机何在?主要有三个原因：一是作为贷款户为保住贷款被动入股，所以也就不敢行使监督权；二是为了取得贷款优先权入股，“搭便车”目标行为使得这类股东在得到贷款前不敢行使监督权，在得到贷款后不愿行使监督权；三是得到保息分红承诺的存款化股金，因没有资本损失风险的压力而丧失监督约束的动力。总之，农信社县法人增资扩股实质上是由“内部人”所掌控的逆向选择股东行为，因而无法吸收到真正愿意和有能力约束管理层的股东。
2. 治理人才选拔难。在股东逆向选择之外，县法人农信社增资扩股后的另一问题是股权结构的分散。而分散的股权结构使得股东行使监督权的成本收益不对等，股东个体的“搭便车”最优选择行为造成集体不作为，因此需要对其治理结构进行校正。可行的方式是培育和引进合格的独立理事（董事），但农村信用社县一级法人体制下，县域范围内人才资源匮乏，难以选拔到合格的独立董事。
总之，农信社县一级法人体制下，由于股东选择的逆向化及合格治理人才的匮乏，无法形成良好的治理供给机制，因此也无法解决“内部人控制”问题。
（三）县一级法人的风险控制与分散存在障碍
农信社县一级法人体制下，理事会和管理层对经营风险的主动和有效监督是良好治理的核心要求。然而由于县一级法人组织形式下的产权实现并不完整，理事会、管理层等实际上已成为“内部控制人”，拥有农村信用社的“剩余索取权”。治理缺陷的存在，减低了农信社内部风险控制的有效性。同时，在农村金融市场竞争者日渐增多且集约化程度不断提高的情况下，农村信用社仍然固守县一级法人模式，县域经济的同质化特征必然导致农信社县一级法人经营风险的同质化，难以在内部分散或向外部转嫁。从更高层级角度观察，一定区域内农村信用社因风险的同质化而极易形成风险叠加共振，但各县级法人机构却独立开展风险甄别与防范，在风险拨备水平、风险控制能力等方面差别较大，无法通过整体互补来有效覆盖和分散风险。
四、省联社管理只是对县一级法人低效治理的过渡性安排
如上所述，农村信用社县一级法人体制改革以来，法人治理出现了一系列问题，治理机制呈低效运作状态。问题该如何解决？在内部治理成本过高、治理条件无法改善的情况下，寻求外部治理就成为必然。省政府负责制下的省联社行政管理模式即是沿着这样的逻辑思路推进，从而形成对县一级法人农信社低效率治理的局部替代和补偿。
无可否认，作为一种现实选择，省联社“超股权”行政性管理在一定程度上实现了降低制度成本和控制风险的目的。从山东省的情况看，省联社成立后，一方面引入行政管理，对高成本运作的股东大会、理事会等机构职能进行了实际替代，降低了决策成本等制度性成本；同时作为省级平台发挥行业指导和服务作用，降低县一级法人的运营成本，并创造出更大的经营空间；另一方面还对县一级法人农信社高管人员任免、财务费用、大额贷款、自营业务开办等实施审批控制，实施对县法人道德风险和经营风险的管理。省联社集行业监督、行业服务、行政管理与审批等职能于一身，发挥了一定的制度替代和补偿作用。
尽管省联社管理模式下，以“行政管理”替代“内部治理”发挥了局部效用，但也备受理论界和实践者所诟病，其突出的问题是：“超股权”治理只是部分解决了成本和风险控制问题，但其本身缺乏法律和理论的支撑；同时还产生了剥夺股东“剩余索取权”问题，其叠加在县法人“内部人控制”问题上，使得农信社县一级法人治理机制进一步弱化，进而无法获得更多负责任的外部潜在股东的信任。既有的股东也出现逃离现象，影响到其资本充足率的提高。“超股权”行政管理的介入在农村信用社资本集聚方面发挥了负向激励作用。
因此，省联社管理模式的改革，其基线标准仍非“通过组织再造而优化治理机制和效率”，而是试图以外部干预来替代和补偿内部人控制所产生的一系列问题。显然，这种外部化的治理机制仅能作为过渡性的制度安排，从长期来看，仍需要通过组织再造来优化农信社内部治理，实现良性发展。
五、再造有利于农信社治理优化的组织形式
从全国农村信用社的改革实践看，除省联社管理下的县法人合作制组织形式外，建立农村商业银行是另一改革尝试。其模式主要有三种：一是宁夏模式，即组建省级农村商业银行，并对省辖范围内其他农村信用社参股，变行业管理为参股管理。二是直辖市模式，即直辖市与县级法人一体化，全国四个直辖市都采取了这种方式，一些副省级城市如成都、武汉等也采取了这种方式。三是有些地市正在酝酿之中的，以城区农信社整合改制为市级农村商业银行，再参股县级农村商业银行的二级法人改革模式。从这些既有的改革模式和思路看，宁夏模式和直辖市模式均从组织重构角度出发，清理规范了原股东，通过产权的明晰与优化，构建了合理组织形式，解决了省联社“超股权治理”问题，实现了“股权连结、资本说话、规则约束”下的治理优化。在地市层级组建农村商业银行的改革思路，虽然也遵循了组织再造的原则，但却存在层级复杂、改革半径过低、规模优势不突出、仍不能解决省联社“超股权”治理等一系列问题。
回顾农村信用社改革的历史经验可以得出，农村信用社改革的目标是完善治理，而合理的组织形式是治理优化的核心要件。进一步推进农村信用社改革，必须正视其商业金融的本质，以组织再造和治理优化为突破，校正产权关系，提高治理和经营效率。鉴于合作制组织形式下的人合性、封闭性特征，及其股东之间在信赖基础上的紧密型联合，都与农村信用社商业金融的本质存在固有矛盾，因此必须弃“合作制”而另寻改革之路。而作为现代银行业组织形式主流选择的股份有限公司，其实质是确保商业银行产权结构明晰，通过构建合理的股本结构推动治理架构的完善，实现对长期价值的追求和风险的有效控制。因此，股份有限公司是农村信用社作为商业银行的适当组织形式选择，新一轮农村信用社改革应以股份制改革为主导方向。
在确立股份化改革方向的同时，农村信用社改革的特殊性也不应被忽略。与其他商业股份制银行模式的不同点在于，农村信用社股份化改革的过程并非逐步脱离“三农”的过程，而是通过组织再造和治理优化，更好的服务于“三农”的过程。基于“三农”经济的弱质性，农村信用社股份化改革后仍将承担事实上的政策性支农职责。因此还需政策性补贴和改革的配套跟进。鉴于“三农”经济的特征和农村金融的低密度现状，可考虑的方案为：在农村信用社股份制改革的同时，配套实施农村地区的金融混业经营改革，将农业政策性和商业性保险业务纳入到农村商业银行的业务范围，同时辅以相应的财政政策与货币政策扶持。
在农村信用社股份制改革的层级和路径选择上，应坚持因地制宜、分类改革的思路，按照地域经济发展规模和水平科学定位，分别、有序、稳步推进。在山东省这类农村经济相对发达的地区，依托现有的省级管理、县级法人经营模式基础，改革省联社，采取全省单一法人为主、其他形式并存且有序推进的改革模式，具有最佳的成本效率优势。可参照其他地区的改革经验，由省联社联合省内发达地区符合组建商业银行条件的县级法人农村信用社，以新设合并方式发起设立省级农村商业银行股份有限公司；同时吸收具有较强管理能力和意愿的法人企业入股，适度提高企业法人投资者的股权占比。省农村商业银行成立后，可运用市场化手段，参股省内其他县级法人机构，优化其股权结构，推动这些县级法人机构尽快达到改组商业银行的条件，逐步实现全省农村信用社的整合统一。当然，省联社的股份化改造也不仅限于内部整合模式，也可采取在清退现有股份（可将存款化股金债权化）的同时，引入新的战略投资人而设立省级金融控股公司，再控股和参股省内其他机构的方式。具体方式的选择仍将取决于不同改革方案的成本与效率评估。
参考文献：
[1]胥刚.农村信用社股份制改革的战略取向及其创新[J].中国农村信用合作，2009，（7）.
[2]徐新.股份制商业银行是省联社改革的必然选择[J].河南金融管理干部学院学报，2006，（12）.
[3]杨子强.股东选择与权利实现：农村信用社改革的基础性问题[J].金融研究，2005，（2）.
[4]李莉莉.农村信用社30年改革历程回顾及评价[J].银行家，2009，（5）.
[5]赵杰，金晓春.发达地区省联社改组为农村金融控股集团研究.国研网，2009-5-4.
[6]乔宗铭.论金融部门的产权多元化改革[J].城市金融，2004，（2）.
[7]王聪，邹朋飞.中国商业银行效率结构与改革策略探讨[J].金融研究，2004，（3）.
（责任编辑 刘西顺）
关键词：农村信用社改革；省联社；一级法人；股份制
Abstract：At present, the legal organization of RCCs (rural credit cooperatives) which the county legal is in the management of province rural credit association has not adapted to the needs of economic integration development. There are a series of problems such as the low efficiency of corporate governance，the weak ability of risk management and cost control，the limit of development scale and financial profitability. Based on the analysis of the situation and characteristics of Shandong Province’s economy, and the advantage of provincial level of rural credit cooperatives, it is proposed that in some provincial areas such as Shandong Province, in which the comparative advantage of urban and rural differences has reduced，and the rural economy has relatively developed，the external economic environment is changing. It has the requirement of rural credit cooperatives reform，the internal and external conditions of realizing a high level legal form of RCCs such as provincial level has been met. At last，there are some discusses and suggestions of the reformatory path.
Key Words：rural credit cooperatives reform，provincial rural credit cooperatives，provincial Legal，joint-stock system
中图分类号：F830.61文献标识码：B文章编号：1674-2265（2010）12-0077-04
一、引言
我国农村信用社自50年代成立以来，经历了数次变革，尤其是1996年农村信用社与农行脱钩以后，围绕农村信用社组织形式与法人治理的改革进程加快，先后采取了清理整顿、增资扩股、按照合作制规范由人民银行、银监会托管（行业管理）等改革方式；2003年后，在人民银行专项票据资金支持下，进一步增资扩股，按照“分类处置”原则，实行了由省政府负责制下的省联社管理、县级法人分类改革模式，进一步完善法人治理，并逐步形成了商业金融的发展方式。对山东省而言，这一时期全省城市化和工业化进程加速，城乡差别明显缩小，“三农”经济得以快速发展，农村信用社改革也因此搭上了经济上升周期的“快车”。尽管改革取得了一定成效，然而无论是行业托管还是省联社行政管理改革模式，都未在农村信用社法人治理有效性方面有所突破，没有从根本上确立适合农村信用社发展的组织形式，规模扩张掩盖了体制弊病，农村信用社仍面临组织形式和法人治理改革的难题。
二、有效的组织形式是农村信用社法人治理的根本保障
现代经济社会中，企业的实质是在委托——代理关系下，通过一系列制度安排来构建治理机制，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体—出资人、债权人、经理人员、职工等之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益的一类组织形式。由于委托—代理关系下企业内在的权利制衡要求和治理成本不同，由此产生了组织形式选择问题，企业具体组织形式的不同对企业治理结构、约束与激励机制以及相对应的治理成本均产生重要影响。合理的组织形式选择，方能构建有效的企业治理机制，协调各方利益与权力关系，以保证企业的决策和经营效率。从农村信用社形成和演变过程看，始终没有构建合理完整的委托—代理关系，“内部人控制”和外部治理干预问题始终没有得到有效解决。综合上述理论和农村信用社改革发展的实践发现，组织形式是影响农村信用社治理的根本。通过组织再造，建立科学合理的组织形式是农村信用社治理优化和效率提高的有效途径。
三、农信社县一级法人组织形式下的治理难题
当前，山东省农村信用社的主流模式是县一级法人合作制组织形式。“一刀切”的县法人模式显然不利于其银行治理的完善，主要表现在以下三个方面：
（一）县一级法人运营达不到规模经济的门槛
无论是从农村信用社自身发展的纵向维度还是从与区域内同业的横向比较看，农村信用社县一级法人治理模式难以达到合理的规模经济水平，体现在以下两个方面：
1. 制度成本。农信社县一级法人运行的制度成本过高，表现为：（1）制度设立成本高。2003年以来，人民银行通过“花钱买机制”的政策扶持，推动农村信用社改革。从山东省的情况看，先后对134家县法人农信社发行兑付131.9亿元中央银行专项票据，以化解部分历史遗留问题，但由于农村信用社县一级法人的分散性特征，尽管有大量政策性资金投入，仍难以在根本上解决农村信用社资本充足率不足的状况，政策性改革的制度设立成本高。（2）制度运行成本高。农信社县法人体制下普遍建立了“理事会、监事会和股东大会”的内部治理框架，以期实现“四自”经营。但实际上“三会”的设置与实际运行存在背离，“内部人控制”剥夺了“三会”权利，在内部治理没有本质变化的情况下，农村信用社并未相应获得风险降低的额外收益，但却因表象化的治理框架构建付出更多成本。横向对比看，农信社县法人管理层级的复杂化与其他商业银行竞争者普遍实施的扁平化管理模式形成鲜明对比，管理成本远高于其他同业机构。
2. 盈亏体制。从农信社县一级法人经营角度看，同样表现为低规模下的不经济特征。从负债角度看，县一级法人体制下，地域限制使农村信用社对县域内资金高度依赖，自身负债来源与负债结构的调整能力有限，负债成本难以有效降低；从组织机构特征看，农信社县法人机构分散、人员众多，总工资负担高于同行业，但资产、负债规模以及相应的人均指标与同行业相比却并不占优。从盈亏平衡方面看，县一级法人只能在县域内的乡镇信用社之间调解盈亏平衡，而无法像其他银行一样在更大范围内实现调解互补。因此，农信社县一级法人无论是在负债成本、人员成本还是盈亏平衡方面，都难以与高度集约化的同业竞争者相比。
综上所述，县级法人管理体制下，农村信用社在成本控制、盈亏体制上表现为非规模经济状态，且明显劣于同行业水平。
（二）县一级法人的既有股东难以供给良好的治理机制
法人治理体现的是权利的相互制衡，源于委托代理关系的存在，以有效克服“内部人控制”问题。商业银行追求治理效率的提高，取决于是否形成了有效的治理制度供给机制，而这一机制的供给者显然应该是股东。农村信用社的法人治理改革目标是：股东通过两个层次的委托代理关系，即股东大会与理事会的委托代理、理事会与经理层的委托代理，间接对经理层进行监督约束，形成有效治理。然而96年以来的两轮改革，农村信用社都没有真正吸收到可以履行职责的股东，因此其治理结构只是徒有其表，而“内部人控制”却不断强化，与改革目标相背离。究其原因，主要有两点：
1. 改革实施的资产定价方法不合理，形成逆向选择股东问题。改革之初，不论净资产高低，均以一元作价折股。对于净资产已经超过1元/股的信用社，由于存在投资入股者剩余，只有服从经理层意志并愿意放弃监督权的投资者，才会获准入股，从而形成“内部人控制”。对于净资产低于1元的信用社，投资入股就意味着损失，那么其入股动机何在?主要有三个原因：一是作为贷款户为保住贷款被动入股，所以也就不敢行使监督权；二是为了取得贷款优先权入股，“搭便车”目标行为使得这类股东在得到贷款前不敢行使监督权，在得到贷款后不愿行使监督权；三是得到保息分红承诺的存款化股金，因没有资本损失风险的压力而丧失监督约束的动力。总之，农信社县法人增资扩股实质上是由“内部人”所掌控的逆向选择股东行为，因而无法吸收到真正愿意和有能力约束管理层的股东。
2. 治理人才选拔难。在股东逆向选择之外，县法人农信社增资扩股后的另一问题是股权结构的分散。而分散的股权结构使得股东行使监督权的成本收益不对等，股东个体的“搭便车”最优选择行为造成集体不作为，因此需要对其治理结构进行校正。可行的方式是培育和引进合格的独立理事（董事），但农村信用社县一级法人体制下，县域范围内人才资源匮乏，难以选拔到合格的独立董事。
总之，农信社县一级法人体制下，由于股东选择的逆向化及合格治理人才的匮乏，无法形成良好的治理供给机制，因此也无法解决“内部人控制”问题。
（三）县一级法人的风险控制与分散存在障碍
农信社县一级法人体制下，理事会和管理层对经营风险的主动和有效监督是良好治理的核心要求。然而由于县一级法人组织形式下的产权实现并不完整，理事会、管理层等实际上已成为“内部控制人”，拥有农村信用社的“剩余索取权”。治理缺陷的存在，减低了农信社内部风险控制的有效性。同时，在农村金融市场竞争者日渐增多且集约化程度不断提高的情况下，农村信用社仍然固守县一级法人模式，县域经济的同质化特征必然导致农信社县一级法人经营风险的同质化，难以在内部分散或向外部转嫁。从更高层级角度观察，一定区域内农村信用社因风险的同质化而极易形成风险叠加共振，但各县级法人机构却独立开展风险甄别与防范，在风险拨备水平、风险控制能力等方面差别较大，无法通过整体互补来有效覆盖和分散风险。
四、省联社管理只是对县一级法人低效治理的过渡性安排
如上所述，农村信用社县一级法人体制改革以来，法人治理出现了一系列问题，治理机制呈低效运作状态。问题该如何解决？在内部治理成本过高、治理条件无法改善的情况下，寻求外部治理就成为必然。省政府负责制下的省联社行政管理模式即是沿着这样的逻辑思路推进，从而形成对县一级法人农信社低效率治理的局部替代和补偿。
无可否认，作为一种现实选择，省联社“超股权”行政性管理在一定程度上实现了降低制度成本和控制风险的目的。从山东省的情况看，省联社成立后，一方面引入行政管理，对高成本运作的股东大会、理事会等机构职能进行了实际替代，降低了决策成本等制度性成本；同时作为省级平台发挥行业指导和服务作用，降低县一级法人的运营成本，并创造出更大的经营空间；另一方面还对县一级法人农信社高管人员任免、财务费用、大额贷款、自营业务开办等实施审批控制，实施对县法人道德风险和经营风险的管理。省联社集行业监督、行业服务、行政管理与审批等职能于一身，发挥了一定的制度替代和补偿作用。
尽管省联社管理模式下，以“行政管理”替代“内部治理”发挥了局部效用，但也备受理论界和实践者所诟病，其突出的问题是：“超股权”治理只是部分解决了成本和风险控制问题，但其本身缺乏法律和理论的支撑；同时还产生了剥夺股东“剩余索取权”问题，其叠加在县法人“内部人控制”问题上，使得农信社县一级法人治理机制进一步弱化，进而无法获得更多负责任的外部潜在股东的信任。既有的股东也出现逃离现象，影响到其资本充足率的提高。“超股权”行政管理的介入在农村信用社资本集聚方面发挥了负向激励作用。
因此，省联社管理模式的改革，其基线标准仍非“通过组织再造而优化治理机制和效率”，而是试图以外部干预来替代和补偿内部人控制所产生的一系列问题。显然，这种外部化的治理机制仅能作为过渡性的制度安排，从长期来看，仍需要通过组织再造来优化农信社内部治理，实现良性发展。
五、再造有利于农信社治理优化的组织形式
从全国农村信用社的改革实践看，除省联社管理下的县法人合作制组织形式外，建立农村商业银行是另一改革尝试。其模式主要有三种：一是宁夏模式，即组建省级农村商业银行，并对省辖范围内其他农村信用社参股，变行业管理为参股管理。二是直辖市模式，即直辖市与县级法人一体化，全国四个直辖市都采取了这种方式，一些副省级城市如成都、武汉等也采取了这种方式。三是有些地市正在酝酿之中的，以城区农信社整合改制为市级农村商业银行，再参股县级农村商业银行的二级法人改革模式。从这些既有的改革模式和思路看，宁夏模式和直辖市模式均从组织重构角度出发，清理规范了原股东，通过产权的明晰与优化，构建了合理组织形式，解决了省联社“超股权治理”问题，实现了“股权连结、资本说话、规则约束”下的治理优化。在地市层级组建农村商业银行的改革思路，虽然也遵循了组织再造的原则，但却存在层级复杂、改革半径过低、规模优势不突出、仍不能解决省联社“超股权”治理等一系列问题。
回顾农村信用社改革的历史经验可以得出，农村信用社改革的目标是完善治理，而合理的组织形式是治理优化的核心要件。进一步推进农村信用社改革，必须正视其商业金融的本质，以组织再造和治理优化为突破，校正产权关系，提高治理和经营效率。鉴于合作制组织形式下的人合性、封闭性特征，及其股东之间在信赖基础上的紧密型联合，都与农村信用社商业金融的本质存在固有矛盾，因此必须弃“合作制”而另寻改革之路。而作为现代银行业组织形式主流选择的股份有限公司，其实质是确保商业银行产权结构明晰，通过构建合理的股本结构推动治理架构的完善，实现对长期价值的追求和风险的有效控制。因此，股份有限公司是农村信用社作为商业银行的适当组织形式选择，新一轮农村信用社改革应以股份制改革为主导方向。
在确立股份化改革方向的同时，农村信用社改革的特殊性也不应被忽略。与其他商业股份制银行模式的不同点在于，农村信用社股份化改革的过程并非逐步脱离“三农”的过程，而是通过组织再造和治理优化，更好的服务于“三农”的过程。基于“三农”经济的弱质性，农村信用社股份化改革后仍将承担事实上的政策性支农职责。因此还需政策性补贴和改革的配套跟进。鉴于“三农”经济的特征和农村金融的低密度现状，可考虑的方案为：在农村信用社股份制改革的同时，配套实施农村地区的金融混业经营改革，将农业政策性和商业性保险业务纳入到农村商业银行的业务范围，同时辅以相应的财政政策与货币政策扶持。
在农村信用社股份制改革的层级和路径选择上，应坚持因地制宜、分类改革的思路，按照地域经济发展规模和水平科学定位，分别、有序、稳步推进。在山东省这类农村经济相对发达的地区，依托现有的省级管理、县级法人经营模式基础，改革省联社，采取全省单一法人为主、其他形式并存且有序推进的改革模式，具有最佳的成本效率优势。可参照其他地区的改革经验，由省联社联合省内发达地区符合组建商业银行条件的县级法人农村信用社，以新设合并方式发起设立省级农村商业银行股份有限公司；同时吸收具有较强管理能力和意愿的法人企业入股，适度提高企业法人投资者的股权占比。省农村商业银行成立后，可运用市场化手段，参股省内其他县级法人机构，优化其股权结构，推动这些县级法人机构尽快达到改组商业银行的条件，逐步实现全省农村信用社的整合统一。当然，省联社的股份化改造也不仅限于内部整合模式，也可采取在清退现有股份（可将存款化股金债权化）的同时，引入新的战略投资人而设立省级金融控股公司，再控股和参股省内其他机构的方式。具体方式的选择仍将取决于不同改革方案的成本与效率评估。
参考文献：
[1]胥刚.农村信用社股份制改革的战略取向及其创新[J].中国农村信用合作，2009，（7）.
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（责任编辑 刘西顺）