侦防一体化工作机制研究

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  2008年初,经过深入的理论调研和走访各地侦防一体化实践单位,北京市西城区人民检察院党组决定进行侦防一体化工作试点,要求预防部门要全面介入侦查部门所查办的职务犯罪案件,随案开展职务犯罪预防调查,分析调查结果,找出职务犯罪产生的原因,提出预防对策,从而增强预防工作的实效性和针对性。2008年10月,西城院制定了《职务犯罪侦查与预防一体化机制规定》(以下简称《机制》),标志着西城区检察院侦防一体化工作机制正式确立。2009年4月,北京市检察院召开全市侦防一体化工作会议,决定将西城院制定的《机制》作为规范模板,在全市包括石景山、朝阳、宣武等9个基层检察院进行试点推广,至此。侦防一体化的北京模式崭露头角。
  
  一、北京模式的定义和具体做法
  
  第一,作为侦防一体化的创建单位,西城检察院认为侦防一体化是指,预防部门与侦查部门立足于惩治和预防职务犯罪工作职能,在日常工作联系、情况通报、信息共享、案件分析、案件移送、预防介入等各环节有效配合、一体统筹。实现信息资源的共享和人力资源的优化配置,进而达到侦防整体功能的最优化和侦防效益的最大化的工作模式。
  侦防两部门各自以独立个体的形式存在,互帮互助,互利互惠。预防部门提供职务犯罪线索和信息、介入案件的侦查和讯问:侦查部门移交案件资料、通报案件查处情况等工作形式。实现侦防信息共享和工作中协调配合,最终通过职能的融合,将原本分立的力量予以整合,使侦防工作相互配合、相互促进。
  第二,具体做法包括:
  一是侦防一体化介入案件的程序和范围。坚持全面报送、重点介入原则。《机制》规定,侦查部门在犯罪嫌疑人被采取强制措施(决定逮捕、取保候审)三日内,填写《职务犯罪预防调查通知书》,通知预防部门介入案件预防。在收到《通知书》后两日内,预防部门指派承办人到侦查部门了解案件情况并填写《职务犯罪预防调查审批表》,提出是否介入案件的调查意见,报部门负责人、主管检察长审批,由主管检察长决定是否介入。另外。对于涉及职务犯罪易发、多发行业的案件;新兴领域或在新政策、新制度下发生的职务犯罪案件;社会影响较大的案件:涉及民生领域的案件,预防部门应全部介入开展预防工作。
  二是侦防一体化的工作程序:首先,对于按照侦防一体化工作机制开展预防工作的案件。预防部门应在《职务犯罪预防调查审批表》批准后三日内,向侦查部门出具《介入侦查开展职务犯罪预防调查通知书》,并按照相关法律规定派员开展职务犯罪预防调查工作。预防调查的内容包括职务犯罪嫌疑人的基本情况和学习、工作经历;家庭背景;发案单位的基本情况;案件的基本案情:职务犯罪嫌疑人犯罪的主、客观原因;发案单位有关规章制度等方面的情况:以及与预防工作相关的其他信息。其次,在开展职务犯罪预防调查中,预防人员可以了解案件相关情况,查阅、摘抄、复制侦查部门所承办案件的诉讼文书、技术性鉴定材料、讯问笔录及其他有关材料。第三,在案件侦查过程中,预防人员可以参与提讯犯罪嫌疑人。必要时可以由预防人员对犯罪嫌疑人进行专项预防调查。侦查部门派员参加。如遇办理专案等特殊情况,可由预防部门出具调查提纲。交侦查部门代为办理。
  三是在案件侦查终结后,预防部门主办检察官制作《预防职务犯罪分析报告》。报告内容应包括:犯罪嫌疑人的基本情况、基本案情、发案原因分析、预防对策分析、预防建议等。报告完成后与预防卷宗一并交预防部门负责人、主管检察长审批。
  四是预防部门应当针对发案单位在制度、机制和管理方面存在的问题及需要防范、消除的职务犯罪隐患,按照本院《检察建议管理办法》的相关规定,制作并发出检察建议。内容应包括职务犯罪发生的原因、特点;应当消除的职务犯罪隐患;治理防范的意见等内容。同时预防部门应当运用预防调查和犯罪分析的成果,适时在一定区域、行业、单位开展多种形式的警示教育和预防宣传。
  五是预防部门在对个案开展预防职务犯罪调查的基础上,要注意发现带有行业特点、规律的职务犯罪,形成该行业职务犯罪的预防调查报告,同时结合区域特点,做好社会化职务犯罪预防工作。
  
  二、侦防一体化工作中存在的问题及其完善
  
  侦防一体化作为检察机关惩防职务犯罪的一个新机制,不但在工作思路上和以往有所不同,而且在工作方法上也比以往有所突破,因此必然会遇到来自侦查部门和预防部门的双向制约因素。总体来说,可以从思想认识问题和实际操作问题两方面进行分析。
  
  (一)思想认识问题及解决途径
  1.转变观念,认清侦防部门的关系。实践中不少检察机关侦查部门干警存在着“重打击轻预防”甚至“只打击不预防”观念,而预防部门的干警对预防工作的认识也仅停留在表面环节,认为预防工作无非就是讲讲法制课、放放宣传光盘、搞搞反腐展览等简单形式,虽然不能说和侦查部门没有关系,但是联系也不多。之所以产生这样的片面认识,实际上是对职务犯罪预防工作的了解不深和对当前职务犯罪预防工作发展方向认识偏离的原因所致。职务犯罪预防是一项巨大的社会系统工程,涉及到社会管理的诸多层面,个案预防、专项预防、社会化网络预防等多种专业化预防领域的发展,是检察工作走向成熟的重要表现形式,也是检察机关服务经济、政治、社会发展的有力保障。同时预防工作又是和侦查工作密不可分的。预防工作本身就是惩治职务犯罪工作的必然延伸,开展职务犯罪预防工作,必须结合执法办案,只有亲自了解职务犯罪的发案原因、规律、特点,才能够准确地进行个案预防、专项预防及社会化网络预防,并最终从源头上遏制和减少职务犯罪。所以必须真正地从思想上重视侦查和预防工作的结合,切实把侦防工作的统一协调发展作为检察机关的重点工作来抓。
  2.把预防工作放在检察工作全局进行考虑。实践中,有很多侦查人员对于预防部门介入侦查有抵触情绪,认为预防部门介人侦查是干扰侦查,是“种了别人的田,荒了自己的地”,甚至认为是预防部门在夺取侦查部门的权力。上述观点在侦防一体化工作机制实施初期有非常大的代表性,不仅侦查人员有这样的看法,检察机关其他部门的干警也有类似的想法。之所以会出现这样的问题,首先是因为长期以来侦查部门的“强势地位”。一般而言,在大部分检察院内部,侦查人员的数量都是第一位的,而且长期以来由于侦查部门查办了大量的大案要案,所以群众对侦查部门十分看重:其次是因为我们的检察干警对预防工作没有准确的定位,把预防工作仅仅看成是预防部门自己的事情,而不是整个检察机关的事情。没有清晰地认识到检察机关各部门是一个相互配合的整体,每个部门的工作都代表整个检察机关。我们要树立大局意识,把预防工作看成整个检察机关的工作。只有这样,才能消除对预防部门的排斥心理,继而顺利推行侦防一体化工作机制。
  
  (二)实际操作困难及解决办法
  1.介入案件的范围问题。目前侦防一体化工作已 经在全国范围内逐步开展,有的检察机关认为预防部门应当全面介入侦查部门查办的所有职务犯罪案件,因为只有全面了解本区域某段时间内发生的职务犯罪案件,才能为后期归纳总结区域职务犯罪特点和规律积累经验;有的检察机关主张有重点、有选择地介入部分职务职务犯罪案件,因为并不是所有的职务犯罪案件均有介入必要,特别是对于很多偶发犯罪、激情犯罪,其犯罪原因更大程度上在于犯罪嫌疑人自身,因此全面介入意义不大,
  我们之所以确定全面报送、重点介入的原则是基于以下考虑。首先人员配置方面,西城检察院作为北京市所有基层检察机院中预防干警最多的院,也仅有5名干警,而相对应的侦查部门干警(包括反贪局、反渎检职侵权局)却有36名,是预防干警的7倍多。2008年西城检察院侦查部门共受理职务犯罪案件线索162件,正式立案侦查的共27件。在这样的人员比例下,如果预防部门介人侦查部门侦查的所有职务犯罪犯罪案件,则预防部门的人员补充是需要解决的第一个问题,其次我们要考虑:侦防一体化工作模式下,侦查部门的预防职责是否全面免除?根据侦查部门的工作职责要求,侦查部门应当在查办案件的同时做好案件的预防工作(可称为个案预防)。但是如果预防部门介入侦查部门的每一个个案开展职务犯罪预防工作,就会造成侦查部门只要办好案件就行了的认识,因为预防工作会有预防部门来做。长此以往,侦查部门的预防职能就会被遗忘。
  同时我们认为应当把“预防部门介入侦查审批权”赋予主管侦查和预防部门的主管检察长,以便从全局高度把握预防部门介入侦查的必要性和可行性。当然在侦防一体化工作机制实践探索阶段,为了积累工作经验,也可以尝试多方面、多领域的全面介入侦查,开展预防工作。
  2.介入侦查的时间问题。通过调研,我们发现目前对预防部门介入案件的时间上,共有三种分歧意见:一是认为预防部门应当在案件初查阶段介入侦查,以全面了解案件发展的整体流程(山东省菏泽市牡丹区检察院对部分案件就采取此种介入时间):二是认为预防部门应当在职务犯罪嫌疑人被采取强制措施后一定时间(三日、五日或者十日)内介入案件(目前北京市西城区检察院就是在职务犯罪嫌疑人被决定逮捕、取保候审后三日内介人):三是认为预防部门应当在职务犯罪侦查终结后介入案件(目前河南省检察院预防部门就按照此种时间介入)。
  针对不同的案件来说,不同的介入时间规定都有一定的合理性。对于新兴领域职务犯罪的侦防一体化工作,可能在初查阶段介入更好。因为可以全面、细致地了解新型职务犯罪的案发过程和案发特点,为后期的预防工作经验总结奠定坚实的基础:对于普通的职务犯罪案件而言,当犯罪嫌疑人被采取强制措施后。一般来说,系统口供已经形成。而且对其行为的定性也比较稳定,此时由预防部门介入,对于了解案情和调查犯罪嫌疑人的犯罪轨迹都比较方便:而对于犯罪情节复杂、犯罪嫌疑人抵触情绪严重、要求短时间内迅速侦破的专案等敏感案件,可能在侦查终结后介入更好。所以我们认为,由于各种职务犯罪特点的差异性,不妨把介入时间规定为“适时介入”,根据案件特点选择介入时间,兼顾原则性和灵活性。这样对于预防工作的顺利开展更方便。
  3.案件保密工作问题。目前部分侦查干警之所以对开展侦防一体化工作机制存有抵触心理,是因为担心预防部门介入案件侦查后,案件的保密工作得不到保证。我们认为,部分侦查人员的这种顾虑,更大程度上是一种心理作用,是没有把预防工作放在检察工作全局考虑的原因所致。对于同为检察战线战友的预防干警心怀担忧,不但是多余的,而且是狭隘心理的表现。因为每个检察干警对案件保密工作都赋有神圣的职责。正如查办职务犯罪案件不仅是侦查部门的职责,更是整个检察机关的职责一样,预防职务犯罪也不仅是预防部门的职责,更是整个检察机关的职责。因此树立预防工作乃至检察工作的全局性理念刻不容缓,只有树立全局观念,才能在思想上彻底剔除预防部门介入侦查会威胁案件秘密的思想。
  4.预防部门人员配置问题。预防部门人员配置的问题,是个综合性的问题,需要从以下几个方面加以解决。首先,在人员数量上必须有所提升。我们认为预防部门的人员数量可以参考本院侦查部门人员数量、查办职务犯罪案件的数量、初查不立案的线索中涉及职务犯罪易发、多发、频发的岗位,需要开展预防工作的线索数量等综合考虑,并进行合理的配置。理想的数值应在十人左右:其次,在人员组成方面应当注意综合能力的整合。由于侦防一体化工作机制的特殊性,要求预防人员素质的综合性,因而预防部门的人员中应当配置具有侦查、起诉、调研、组宣、办公室业务经验的人员:再次,在人员年龄结构上,应当注重老中青三个年龄阶段的综合配置。同时注意年轻人、中年人要占较大比例。因为要考虑预防工作的长期发展:最后,要注意预防人员的稳定。一方面培养一个专业化的预防人员需要较长时间,另一方面要切实发挥专业化人员的作用也需要较长时间,因此要保证预防人员的稳定性。
  5.考核机制问题。侦防一体化工作机制在整合检察资源,发挥检察合力方面发挥了作用。但是要让侦查部门和预防部门主动地,积极地贯彻落实侦防一体化工作机制,除了转变思想、落实制度以外,还要建立一套科学的对反贪部门、渎检部门、预防部门的联合考核机制。客观地说。目前侦查部门的考核标准过度重视案件的查办情况,而忽视案件预防工作。以北京市检察机关对基层检察院反贪工作的考核标准来看,立案侦查数和结案率占总考核分值的40%:遵守办案规范占20%:而优质案件率或差错率、立案后无罪处理率、挽回经济损失率、办案安全事故数、协查与追逃效果、向其他部门移送线索数、息诉效果、职务犯罪预防效果等八项指标合计才占总考核分值的40%,即使平均分配的话,职务犯罪预防效果一项也仅占5%。这样的考核权重分配对于推进侦防一体化显然是不利的。为了更好地发挥检察机关在惩治和预防职务犯罪方面的合力,有必要建立合理分配侦查和预防工作考核权重的、三部门统一的考核机制。
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