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人民监督员制度是指经机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐产生的人民监督员,按照一定的程序和规则监督检察机关执法办案活动的程序和制度。它是最高人民检察院经过充分论证,为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制而采取的一项重要举措。经过五年的实践,人民监督员制度确实有利于在全社会实现公平与正义,保证严格公正执法,提高办案质量,维护公民的合法权利和利益,抑制腐败,但实践中也出现种种问题。随着试点的成功和改革的推进,深入地开展这一创新性制度,更好地实现其预设的价值目标,也是我们所期待的。
一、人民监督员制度的价值预设分析
(一) 宪政语境下,人民监督员制度的根基性价值预设目标—— 民主政治
首先,人民监督员制度应体现“主权在民”原则。人民监督员制度设立,由人民来监督检察机关的工作,保障人民检察院真正按照人民的意志依法实行职权,这一创新性制度的价值就在于把宪法赋予公民的监督权具体实施到对检察权的监督中,实现“主权在民”。其次,人民监督员制度应实现“民众参与”要求。在宪法學界,有学者提倡“宪政的平衡性”,即各种主体之间能够实现相互平衡,特别是公民权利与国家权力之间的相互平衡。要实现这种理想,就要提升民众对于国家事务、社会事务的参与能力,扩大民众的参与空间。人民监督员制度创设的目标也应体现这种“民众参与”的特性。再次,人民监督员制度应体现“权力制衡”原则。既要保证国家权力对社会进行有效控制,又要防止国家权力逾越自己设定的规矩,解决这一问题的关键在于,建立民主制度,实行法律监督,以实行法治治理作为权力控制的有效机制,人民监督员制度正是国家为了防止检察权越轨而设置的一道控制防线。
(二)人民监督员制度制约检察权的实践性价值预设目标——实现权力的有限性和有效性
在人类历史上,为权力设定边界的基本方式是制定明确而具体的法律规则,即通过法律规则的方式把权力限制在一定范围内。人民监督员制度,按照一定法律规则、方法的规定,通过对检察机关三类案件和五种情形的监督,使相应的检察权不能恣意地扩长,从而成为有限性权力。但是,要把对制约检察权的限权规则转化为实践中的限权结果,以真正实现“有限权力”的目标,还必须调整权力主体之间的相互关系,以创造出人民监督员制度能够真正发挥作用的政治环境。另一方面,权力的有效性是指法律规定的权力能够产生实际效能,能够对公共事务起到应有的调整作用。我们认为,实现这种有效的检察权,也应当作为人民监督员制度制约检察权的另一项实践性价值目标。人民监督员制度在对检察权的限制中,特别使涉及检察机关拟不立案、拟撤诉的案件监督,以及五种情形中一些涉及检察院不作为的监督中,应当把好关,守好门,强调权力与责任的同一性,防止其发生断裂,以实现检察权的有效性。
(三)人民监督员制度规则设计的程序性价值预设目标—— 通过程序正义实现真正意义上的司法公正
从程序法的独立价值来看,人民监督员制度的创设者们一开始就注重并引入程序公正的价值理念,遵循程序公正的规则进行制度设计。凡是可能引起程序性纷争、且符合规定条件的案件,都要交付人民监督,这样就在维持逮捕决定、撤销案件、决定不诉等极易引发犯罪嫌疑人或被害人不满的程序中增设了来自人民的监督程序。其主要目的就在于防止社会监督权的滥用,确保人民监督员制度的有序、公正、廉明 , 使案件处理在实体和程序上都能表达民情、合乎民心、顺乎民意,符合人们的道德关怀和价值判断,以最终达到共同维护司法公正的价值目标。所以,一旦人民监督员制度真正能够成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的制度时,其价值可能已不仅仅在于对国家公权力的监督,而更在于其对程序本身正当性之增强,及其对司法公信力的提升。
二、人民监督员制度实行中的若干问题形成价值困惑
(一)人民监督员遴选机制引发对其根基性价值困惑
现代意义上的人民监督员制度应当是全民的事业,它的核心价值理念是吸引和充分调动全体公民的主动参与精神。人民监督员制度设立之初, 最高人民检察院将担任人民监督员的标准确定为“良好的政治素质和较高的政策、法律水平”, 确立了单位推荐、检察机关审查后聘任的选任方式,各级检察机关人民监督员在构成上呈现出“精英化”趋向。然而, 人民监督员过多掺杂“精英化”的色彩, 使民众参与不足, 偏离了制度设计的根基性价值目标,体现不出“主权在民”的原则和“民众参与”的要求。这使人民监督员制度在实践中也出现一些困惑:一方面,精英人士担任社会角色多, 从事的社会活动广泛复杂, 担任人民监督员后可能出现重复监督、多头监督。如人大代表本身就拥有法定的监督权力, 政协委员也能进行政治监督, 担任人民监督员会消减人民监督员的监督功能。另一方面, 司法也可能与民众脱离。民众在国家面前本来就处于弱势地位。我国民众参与司法的热情本来就不高, 参与的能力也有限。而“人民监督员制度的确立为公众参与司法提供了一条便捷有效的途径, 对激发公众参与司法的热情,积极参与司法活动并行使监督权利具有积极意义。”但是,排斥普通民众担任人民监督员背离了制度设计的主旨。
(二)人民监督员制度的内部监督性质特征引发对其实践性价值困惑
从《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定( 试行) 》(以下简称《规定》)的内容和试点工作的实践看, 我们不得不承认, 试行中的人民监督员制度确实带有“体内”监督的特征。首先,人民监督员制度渊源于最高检察院的《规定》, 也就是说, 最高检察院是这一制度的制定者。由于人民监督员制度是最高检察机关制定的, 因此, 从它颁布实施那一刻起, 就不能改变其检察机关内部制度的本质属性。其次,根据《规定》的要求, 人民监督员是各级人民检察院按照一定的程序聘任的, 并由受聘检察院的检察长颁发证书。这一产生过程说明人民监督员的权力来源于检察院, 似乎是被监督者自己请人来监督自己, 被监督者授权别人来监督自己。第三,作为人民监督员办事机构的人民监督员办公室由检察机关设立, 并由检察机关管理, 是当然的检察机关内设机构。在这种关系下,人民监督员甚至被称为是“编外检察官”。第四,人民监督员意见的法律效力是设立该制度的天然内伤。人民监督员的意见还是具有较强效力的,但它仅仅是程序性监督效力,带有终局决定的实体性效力,也就是说,是一种外部监督的提醒机制,它只是在对检察机关的拟决定有意见、有疑问的时候,提出意见供检察机关参考,而最终决定权还是在检察机关,从而使人民监督员意见的效力大打折扣,缺乏权威性。
(三)人民监督员监督权行使的被动性以及法制化问题引发对其程序性价值困惑
要实现人民监督员制度的程序性价值,十分重要的前提条件就是增强人民监督员在监督过程中的积极性和主动性,但就目前情况而言,人民监督员监督权的行使具有被动性和柔性。根据《规定(试行) 》规定,被列入人民监督制度实质性监督范围的事项,检察机关都必须按照规定启动监督程序,主动接受人民监督员的监督。这里启动案件的主动权在检察机关。另外《 规定(试行) 》第十二条规定:“人民监督员可以应邀参加人民检察院直接管理侦查案件的其他执行检查活动,发现有违法情况的,可以提出建议和意见。”第二十一条规定,根据条件需要,人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。人民监督员“应邀”监督也体现了人民监督权行使的被动性。在人民监督员制度试点工作中,在人民监督员确定后,所有工作都是由检察机关的人民监督员办事机构承办,没有任何外部机构参与,人民监督员办事机构承担了对人民监督员会议的召集、记录、通知、送达、资料储备等工作,从而使人民监督员对案件的评议活动缺乏透明度。
三、完善人民监督员制度,推进其价值目标实现
人民监督员制度作为一项创新性的司法制度改革尝试,争论在所难免。但,如何在以后的工作中更好地完善和深入地执行这项制度,使其预设的价值目标得以实现也是我们所要积极探讨的问题。针对以上实践中出现的价值困惑,笔者提出如下建议:
(一) 人民监督员的选任应该更多地体现人民性和广泛性的特征
“精英论”抑或“平民论”的论证是从能力、实效等技术层面进行研判,这忽略了制度本身的价值目标和价值追求,容易陷入非此即彼的困境。因此,笔者比较赞同建立大众化和专业化的二元结构模式,人民监督员在人员构成上能进行分化组合, 确保普通公民的监督权得到平等保障 。“公众理性与法律理性不是绝对对立的,通过合理的制度设计可以将两者有机结合。只要人民监督员制度设计合理,选择普通公众担任人民监督员并不会影响司法公正。”比较而言,普通民众担任监督员有其独特的优势:他们可以通过自身的朴素思维方式、价值判断、伦理道德、是非观念来进行监督,更好地促进检察机关打破封闭状态,促进检察机关自侦权力运作的公开化、透明度和公正性,也增强人民监督员制度的公众认可度和权威性。二元结构模式的制度安排会使人民监督员在整体上呈现出既大众(有一般平民参与) 又专业(有专业人士参与) 的特征, 要求建立起与之相适应的人民监督员选任方式、管理方式和运行方式。在选任制度的初步设计思路上, 可将人民监督员划分为大众和专业两大类别。
(二)人民监督员制度应具有其独立的法律地位,是一种外部监督、社会监督,不是检察机关的内部制约。这种监督不是权力机关的监督,而是权利对权力的监督。尽管它对检察机关并无绝对的必然的效力,但这种监督也不是对检察机关可有可无的监督,更不是一种流于形式的“摆设”,这种监督是具有一定的程序保障的监督。因此,应做到:1、规定相关法律制度,使人民监督员制度法制化,为人民监督员制度的独立性创造良好的法制环境;2、在人民监督员的聘任、管理上能体现其独立性要求。建议人民监督员由地市级人大常委会确认其资格。人民监督员制度外部化是其未来发展的趋势所在,只有在制度体制上进行改革,才能确保其独立的法律地位,体现外部监督的刚性; 3、要强化监督评議意见的法律效力。应通过相应的立法,确保人民监督员监督建议的权威性,避免使人认为人民监督员的监督是检察机关的作秀之举。
(三)应建立人民监督员履职保障体系,使人民监督员能积极主动履行职责。为确保人民监督员改“被动”为 “主动”履行监督职责, 可在立法时明确规定人民监督员的权利和义务, 凡被人大常委会任命的人民监督员, 除特殊原因外, 应当履行其人民监督员职责。各级人大常委会人民监督员办事机构应当负责向人民监督员提供监督工作所需的法律、法规资料, 检察机关负责向人民监督员提供检察工作文件、规定、规则、制度、司法解释等资料, 并且定期应向人民监督员汇报一次检察工作开展情况, 确保人民监督员的知情权。同时, 由财政向人大常委会预算人民监督员专项工作经费, 解决人民监督员履行监督职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用, 设立人民监督员监督案件专项补贴。
(四) 积极推进人民监督员制度的法律化进程。几年来的试点证明, 该制度不仅是积极有效的, 也是合理的。但目前,我们开展人民监督员工作的具体依据是最高人民检察院指定的《规定》,此规定过于原则化,可操作性和细化程度不够,其效力低于法律,特别是有关人民监督员的选任程序、监督性质、效力、范围,人民监督员的权利、责任等制度上缺乏明确具体的规定。为避免这一制度流于形式,缺乏刚性,应适时推动人民监督员制度的立法工作。1.在宪法中应作出关于人民监督员制度的原则性规定。如:“人民检察院实行人民监督员制度”,“人民监督员在监督工作中应积极履行法定职责。”等等。2.要抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》修改的机会,对人民监督员制度的相关细则作出具体明确的规定。将人民监督员制度纳入这两部法律之中。3.由全国人大常委会制定关于实行人民监督员制度的《决定》或《条例》。甚至,在条件成熟时,可以由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议,制订具有一定法律阶位的,全面详尽的《人民监督员法》。
参考文献:
[1]《法律监督纲论》汤唯、孙季萍著北京大学出版社2001年9月
[2]《权力制约的中国语境》 喻中著 山东人民出版社2007年7月
[3]《人民监督员制度宪政意义初探》文盛堂《人民检察》2006年8月(上)
[4]《评人民监督员制度》杨廷文 《西华大学学报(哲学社会科学版)》第2期2006 年4 月
[5]《人民监督员制度的法哲学解读》 刘潇潇 《湖南文理学院学报(社会科学版)》第31卷第5期2006年9月
一、人民监督员制度的价值预设分析
(一) 宪政语境下,人民监督员制度的根基性价值预设目标—— 民主政治
首先,人民监督员制度应体现“主权在民”原则。人民监督员制度设立,由人民来监督检察机关的工作,保障人民检察院真正按照人民的意志依法实行职权,这一创新性制度的价值就在于把宪法赋予公民的监督权具体实施到对检察权的监督中,实现“主权在民”。其次,人民监督员制度应实现“民众参与”要求。在宪法學界,有学者提倡“宪政的平衡性”,即各种主体之间能够实现相互平衡,特别是公民权利与国家权力之间的相互平衡。要实现这种理想,就要提升民众对于国家事务、社会事务的参与能力,扩大民众的参与空间。人民监督员制度创设的目标也应体现这种“民众参与”的特性。再次,人民监督员制度应体现“权力制衡”原则。既要保证国家权力对社会进行有效控制,又要防止国家权力逾越自己设定的规矩,解决这一问题的关键在于,建立民主制度,实行法律监督,以实行法治治理作为权力控制的有效机制,人民监督员制度正是国家为了防止检察权越轨而设置的一道控制防线。
(二)人民监督员制度制约检察权的实践性价值预设目标——实现权力的有限性和有效性
在人类历史上,为权力设定边界的基本方式是制定明确而具体的法律规则,即通过法律规则的方式把权力限制在一定范围内。人民监督员制度,按照一定法律规则、方法的规定,通过对检察机关三类案件和五种情形的监督,使相应的检察权不能恣意地扩长,从而成为有限性权力。但是,要把对制约检察权的限权规则转化为实践中的限权结果,以真正实现“有限权力”的目标,还必须调整权力主体之间的相互关系,以创造出人民监督员制度能够真正发挥作用的政治环境。另一方面,权力的有效性是指法律规定的权力能够产生实际效能,能够对公共事务起到应有的调整作用。我们认为,实现这种有效的检察权,也应当作为人民监督员制度制约检察权的另一项实践性价值目标。人民监督员制度在对检察权的限制中,特别使涉及检察机关拟不立案、拟撤诉的案件监督,以及五种情形中一些涉及检察院不作为的监督中,应当把好关,守好门,强调权力与责任的同一性,防止其发生断裂,以实现检察权的有效性。
(三)人民监督员制度规则设计的程序性价值预设目标—— 通过程序正义实现真正意义上的司法公正
从程序法的独立价值来看,人民监督员制度的创设者们一开始就注重并引入程序公正的价值理念,遵循程序公正的规则进行制度设计。凡是可能引起程序性纷争、且符合规定条件的案件,都要交付人民监督,这样就在维持逮捕决定、撤销案件、决定不诉等极易引发犯罪嫌疑人或被害人不满的程序中增设了来自人民的监督程序。其主要目的就在于防止社会监督权的滥用,确保人民监督员制度的有序、公正、廉明 , 使案件处理在实体和程序上都能表达民情、合乎民心、顺乎民意,符合人们的道德关怀和价值判断,以最终达到共同维护司法公正的价值目标。所以,一旦人民监督员制度真正能够成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的制度时,其价值可能已不仅仅在于对国家公权力的监督,而更在于其对程序本身正当性之增强,及其对司法公信力的提升。
二、人民监督员制度实行中的若干问题形成价值困惑
(一)人民监督员遴选机制引发对其根基性价值困惑
现代意义上的人民监督员制度应当是全民的事业,它的核心价值理念是吸引和充分调动全体公民的主动参与精神。人民监督员制度设立之初, 最高人民检察院将担任人民监督员的标准确定为“良好的政治素质和较高的政策、法律水平”, 确立了单位推荐、检察机关审查后聘任的选任方式,各级检察机关人民监督员在构成上呈现出“精英化”趋向。然而, 人民监督员过多掺杂“精英化”的色彩, 使民众参与不足, 偏离了制度设计的根基性价值目标,体现不出“主权在民”的原则和“民众参与”的要求。这使人民监督员制度在实践中也出现一些困惑:一方面,精英人士担任社会角色多, 从事的社会活动广泛复杂, 担任人民监督员后可能出现重复监督、多头监督。如人大代表本身就拥有法定的监督权力, 政协委员也能进行政治监督, 担任人民监督员会消减人民监督员的监督功能。另一方面, 司法也可能与民众脱离。民众在国家面前本来就处于弱势地位。我国民众参与司法的热情本来就不高, 参与的能力也有限。而“人民监督员制度的确立为公众参与司法提供了一条便捷有效的途径, 对激发公众参与司法的热情,积极参与司法活动并行使监督权利具有积极意义。”但是,排斥普通民众担任人民监督员背离了制度设计的主旨。
(二)人民监督员制度的内部监督性质特征引发对其实践性价值困惑
从《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定( 试行) 》(以下简称《规定》)的内容和试点工作的实践看, 我们不得不承认, 试行中的人民监督员制度确实带有“体内”监督的特征。首先,人民监督员制度渊源于最高检察院的《规定》, 也就是说, 最高检察院是这一制度的制定者。由于人民监督员制度是最高检察机关制定的, 因此, 从它颁布实施那一刻起, 就不能改变其检察机关内部制度的本质属性。其次,根据《规定》的要求, 人民监督员是各级人民检察院按照一定的程序聘任的, 并由受聘检察院的检察长颁发证书。这一产生过程说明人民监督员的权力来源于检察院, 似乎是被监督者自己请人来监督自己, 被监督者授权别人来监督自己。第三,作为人民监督员办事机构的人民监督员办公室由检察机关设立, 并由检察机关管理, 是当然的检察机关内设机构。在这种关系下,人民监督员甚至被称为是“编外检察官”。第四,人民监督员意见的法律效力是设立该制度的天然内伤。人民监督员的意见还是具有较强效力的,但它仅仅是程序性监督效力,带有终局决定的实体性效力,也就是说,是一种外部监督的提醒机制,它只是在对检察机关的拟决定有意见、有疑问的时候,提出意见供检察机关参考,而最终决定权还是在检察机关,从而使人民监督员意见的效力大打折扣,缺乏权威性。
(三)人民监督员监督权行使的被动性以及法制化问题引发对其程序性价值困惑
要实现人民监督员制度的程序性价值,十分重要的前提条件就是增强人民监督员在监督过程中的积极性和主动性,但就目前情况而言,人民监督员监督权的行使具有被动性和柔性。根据《规定(试行) 》规定,被列入人民监督制度实质性监督范围的事项,检察机关都必须按照规定启动监督程序,主动接受人民监督员的监督。这里启动案件的主动权在检察机关。另外《 规定(试行) 》第十二条规定:“人民监督员可以应邀参加人民检察院直接管理侦查案件的其他执行检查活动,发现有违法情况的,可以提出建议和意见。”第二十一条规定,根据条件需要,人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。人民监督员“应邀”监督也体现了人民监督权行使的被动性。在人民监督员制度试点工作中,在人民监督员确定后,所有工作都是由检察机关的人民监督员办事机构承办,没有任何外部机构参与,人民监督员办事机构承担了对人民监督员会议的召集、记录、通知、送达、资料储备等工作,从而使人民监督员对案件的评议活动缺乏透明度。
三、完善人民监督员制度,推进其价值目标实现
人民监督员制度作为一项创新性的司法制度改革尝试,争论在所难免。但,如何在以后的工作中更好地完善和深入地执行这项制度,使其预设的价值目标得以实现也是我们所要积极探讨的问题。针对以上实践中出现的价值困惑,笔者提出如下建议:
(一) 人民监督员的选任应该更多地体现人民性和广泛性的特征
“精英论”抑或“平民论”的论证是从能力、实效等技术层面进行研判,这忽略了制度本身的价值目标和价值追求,容易陷入非此即彼的困境。因此,笔者比较赞同建立大众化和专业化的二元结构模式,人民监督员在人员构成上能进行分化组合, 确保普通公民的监督权得到平等保障 。“公众理性与法律理性不是绝对对立的,通过合理的制度设计可以将两者有机结合。只要人民监督员制度设计合理,选择普通公众担任人民监督员并不会影响司法公正。”比较而言,普通民众担任监督员有其独特的优势:他们可以通过自身的朴素思维方式、价值判断、伦理道德、是非观念来进行监督,更好地促进检察机关打破封闭状态,促进检察机关自侦权力运作的公开化、透明度和公正性,也增强人民监督员制度的公众认可度和权威性。二元结构模式的制度安排会使人民监督员在整体上呈现出既大众(有一般平民参与) 又专业(有专业人士参与) 的特征, 要求建立起与之相适应的人民监督员选任方式、管理方式和运行方式。在选任制度的初步设计思路上, 可将人民监督员划分为大众和专业两大类别。
(二)人民监督员制度应具有其独立的法律地位,是一种外部监督、社会监督,不是检察机关的内部制约。这种监督不是权力机关的监督,而是权利对权力的监督。尽管它对检察机关并无绝对的必然的效力,但这种监督也不是对检察机关可有可无的监督,更不是一种流于形式的“摆设”,这种监督是具有一定的程序保障的监督。因此,应做到:1、规定相关法律制度,使人民监督员制度法制化,为人民监督员制度的独立性创造良好的法制环境;2、在人民监督员的聘任、管理上能体现其独立性要求。建议人民监督员由地市级人大常委会确认其资格。人民监督员制度外部化是其未来发展的趋势所在,只有在制度体制上进行改革,才能确保其独立的法律地位,体现外部监督的刚性; 3、要强化监督评議意见的法律效力。应通过相应的立法,确保人民监督员监督建议的权威性,避免使人认为人民监督员的监督是检察机关的作秀之举。
(三)应建立人民监督员履职保障体系,使人民监督员能积极主动履行职责。为确保人民监督员改“被动”为 “主动”履行监督职责, 可在立法时明确规定人民监督员的权利和义务, 凡被人大常委会任命的人民监督员, 除特殊原因外, 应当履行其人民监督员职责。各级人大常委会人民监督员办事机构应当负责向人民监督员提供监督工作所需的法律、法规资料, 检察机关负责向人民监督员提供检察工作文件、规定、规则、制度、司法解释等资料, 并且定期应向人民监督员汇报一次检察工作开展情况, 确保人民监督员的知情权。同时, 由财政向人大常委会预算人民监督员专项工作经费, 解决人民监督员履行监督职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用, 设立人民监督员监督案件专项补贴。
(四) 积极推进人民监督员制度的法律化进程。几年来的试点证明, 该制度不仅是积极有效的, 也是合理的。但目前,我们开展人民监督员工作的具体依据是最高人民检察院指定的《规定》,此规定过于原则化,可操作性和细化程度不够,其效力低于法律,特别是有关人民监督员的选任程序、监督性质、效力、范围,人民监督员的权利、责任等制度上缺乏明确具体的规定。为避免这一制度流于形式,缺乏刚性,应适时推动人民监督员制度的立法工作。1.在宪法中应作出关于人民监督员制度的原则性规定。如:“人民检察院实行人民监督员制度”,“人民监督员在监督工作中应积极履行法定职责。”等等。2.要抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》修改的机会,对人民监督员制度的相关细则作出具体明确的规定。将人民监督员制度纳入这两部法律之中。3.由全国人大常委会制定关于实行人民监督员制度的《决定》或《条例》。甚至,在条件成熟时,可以由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议,制订具有一定法律阶位的,全面详尽的《人民监督员法》。
参考文献:
[1]《法律监督纲论》汤唯、孙季萍著北京大学出版社2001年9月
[2]《权力制约的中国语境》 喻中著 山东人民出版社2007年7月
[3]《人民监督员制度宪政意义初探》文盛堂《人民检察》2006年8月(上)
[4]《评人民监督员制度》杨廷文 《西华大学学报(哲学社会科学版)》第2期2006 年4 月
[5]《人民监督员制度的法哲学解读》 刘潇潇 《湖南文理学院学报(社会科学版)》第31卷第5期2006年9月