论文部分内容阅读
一、背景与现象
烟草盛行是目前全世界面临的最大的公共卫生威胁之一。吸烟会带来多种疾病，严重危害大众的身体健康。根据世界卫生组织在2017年5月的第339号实况报道，全世界约有吸烟者逾10亿，而每年约有700多万人因烟草失去生命，其中有600多万人缘于直接使用烟草，有大约89万人属于接触二手烟雾的非吸烟者。控制烟草、建设无烟环境已成为全人类的共识，世界各国也开始积极加入控制烟草的行列中。中国作为全球烟草生产和消耗的第一大国，拥有超过3亿的烟民，占全球烟民数量的三分之一，且呈现不断增长的趋势。在我国，每年因烟草而死亡的人数高达120万人，作为《烟草控制框架公约》的缔约者之一，中国在控制烟草方面面临十分严峻的形势。为推进健康中国建设，提高人民健康水平，中共中央、国务院于2016年10月25日印发并实施的《“健康中国2030”规划纲要》，明确描述了我国2030年在控烟方面的目标，纲要提出“全面推进控烟履约，加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。深入开展控烟宣传教育。积极推进无烟环境建设，强化公共场所控烟监督执法。推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟。领导干部要带头在公共场所禁烟，把党政机关建成无烟机关，强化戒烟服务。到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%。”距离2030年，时间已十分紧张，然而我国控烟的成效却十分有限，目前我国在控烟运动方面取得的成果主要体现在吸烟危害健康的普及教育、烟草广告的禁止上。而在控烟立法、公共场所禁烟以及控烟政策施行方面还有很长的路要走。
二、福州市控烟政策与实施
福州市作为福建省的省会城市更是“全国文明城市”，出台并严格实施控烟政策是响应“健康中国”的国策，进一步提升市民文明素质和提高城市精神文明建设的要求。
福州市于2015年8月1日正式施行《福州市公共场所控制吸烟条例》，条例明确规定了妇幼医疗、中小学校、科教文化、公共交通等12类公共场所内禁止吸烟，违者将处不同程度罚款。控烟政策实施已逾两年，在医疗卫生机构、各类教育机构以及交通工具等场所的吸烟行为得到明显改善；各处增设了许多禁烟标识、禁烟宣传标语；在机场、火车站等地可见专门的吸烟区。尽管控烟政策初见成效，但还远远未能达到《烟草控制框架公约》规定的标准。尤其在餐馆、火车站和网吧等地抽烟现象依旧，二手烟甚至三手烟的暴露率十分严重，主要集中在家庭、餐馆、车站和室外等地方。2016年6月1日，在《福州市公共场所控制吸烟条例》施行一年之际，海都记者兵分几路，回访福州医院、火车站等吸烟高发区。记者发现，医院都挂出了醒目的控烟标识，仅少数人吸烟，但火车站、餐馆等仍为“重灾区”，且无人劝阻。吸烟者较多，情况不可控。而“严令”出台近一年，交通、餐饮等多数单位及其监管部门以劝导为主，未开过罚单，仅福州市卫生监督所在近2个月，对辖区的3家医疗机构、12个烟民开出了罚单（之前未开过罚单），交通、市场等主管部门全年零罚单。
三、控烟政策执行困境分析
福州市控烟政策施行至今，但城市公共场所的吸烟现象仍然较为严重，分析控烟政策实施效果不明显即控烟困难的原因如下。
1.吸烟危害认识不足。尽管人人听说过“吸烟有害健康”，且对于吸烟的危害性也持认同的态度，但大多数人对于吸烟的具体危害知之甚少，仅停留于吸烟导致肺部疾病的认识。实际上，吸烟还会影响人的睡眠质量、影响生育功能、诱发心血管疾病以及致癌等，最终影响人体寿命。吸烟对人体的伤害多为慢性影响，吸烟者易形成危害不大的侥幸心里，加之烟草特殊的成瘾性，因此戒烟控烟对吸烟者来说多是纸上谈兵，难以付诸实践。另外，公众对二手烟及三手烟暴露的危害认识不足。盲目地认为自己不吸烟就没事，而忽视了被动吸烟的潜在危害。
2.执法力量不足。首先，许多公务员既是执法者也是吸烟者即“左手控烟，右手吸烟”，导致政策执行效果与要求严重脱节，终将使“控烟”成为泡影。其次，公共场所的管理者没有执法或罚款的权力，例如医院虽然有专门的劝导员对吸烟行为进行规劝、引导，但医院并无权对吸烟行为进行处罚。最后，多个部门联合执法，实际上谁都不管。按照福州市控烟条例，公共场所控烟的监督管理由卫生部门、教育部门、交通部门等多大十二个部门同时进行。各部门间难以协调，又欠缺专职控烟人员，控烟力度自然无从谈起。
3.违规处罚力度小。违反控烟条例的处罚力度小，缺乏配套细则。20元 - 500元的罚款金额，浮动空间大，每档金额没有明确对应何种违规行为，情节轻重主要是依据执法者的主观判断。这样以来，执法过程中就会存在不执法、乱执法的现象。控烟处罚亦在讨价还价中不复存在。
4.执法取证难。吸烟是短时行为，而公共场所的人员密集，流动速度快，加大了执法的困难。小小的烟蒂一丢出手，很难判定具体责任人，因而执法中还会存在扯皮的现象。烟民数量众多而对应的执法人员却十分有限，往往导致消极控烟。
5.公众参与不足。其一，社会对公共场所的吸烟行为容忍度较高，大部分不吸烟的群众看到吸烟行为的反应仅是事不关己、沉默退避，极少主动上前劝阻或针对吸烟行为向相关部门进行举报。其二，尽管控烟条例积极鼓励公众参与禁烟，但往往流于形式。群众举报投诉无果，不仅会丧失参与控烟监督的热情，甚至质疑政府公信力。
四、福州市未来控制吸烟的政策建议
对于上述福州市控制吸烟存在的种种问题，如何使地方政府从“消极怠工”到积极应对，如何从根本上提高市民对控烟、禁烟的积极性，充分发挥社会力量参与控烟，从而转变我市当前吸烟行为的现状，是当前的重点。
1.行政管理方面。①加强执法队伍建设。政府应该对控烟政策的执法人员进行培训，细化控烟执行的标准。领导干部、公职人员应带头在公共场所禁烟，若公职人员无法做到在公共场所禁烟，如何能要求群众服从法规和认同执法呢？有些公务员甚至都不清楚控烟政策的出台，应该对公职人员进行宣教。②量化管理与激励并行。打破多部门协作却谁也不管的僵局，为部门设立控烟执法指标。同时，为控烟的执法人员设置一定的激励项目，例如达到一定数量的控烟绩效，给予相应的奖金或奖励，激发控烟执法人员的积极性。③强化监督管理。第一，定期检查控烟涉及的公共场所。控烟政策的施行不能局限于抓个别，应该对各公共场所和单位进行定期检查，对于控烟情况较好的单位向公众宣传，对于情况差的应予以警告、要求其整改，必要时处以罚款。第二，要创新监督方式。利用互联网工具，例如开通控烟的微信平台，实现控烟便捷化管理，让市民群众可以通过微信查询控烟知识、咨询戒烟方法以及对公共场所吸烟行为进行有效举报。而政府部门可以通过举报的大数据，了解违反吸烟条例的多发区、重灾区，相应调整执法的重心。
2.健康教育方面。①加大校园内的控烟禁烟宣传，向青少年普及吸烟危害，扼制烟民往低龄化发展。烟龄越长，戒烟越困难。而对于还未抽烟的群体，特别是处于成长阶段的校园青少年群体，应该将吸烟的苗头扼杀在摇篮里。建议在校内设置专门的戒烟中心，为吸烟学生提供咨询和戒烟帮助。②除了悬挂禁烟控烟标语标识，还可以设置禁烟宣传栏、印发禁烟宣传小册子或传单、网站上进行控烟宣传、充分利用公共广告资源，扩大禁烟控烟宣传范围。例如公交车车身以及地铁、动车广告位等宣传控烟禁烟。③开通戒烟熱线，设立专门的戒烟所。个人戒烟存在自制力差，难以坚持的问题，政府应该向吸烟人群及意向戒烟人群提供实际的戒烟帮助，向吸烟者提供咨询、戒烟帮助以及免费的治疗。
3.社会支持方面。①让公众切实参与控烟，执法部门应确保禁烟举报途径的通畅，鼓励社会组织和公众对禁烟工作进行监督、评估，这既有利于禁烟工作的不断改善，也是一种有效的宣传教育方式，公众可以通过这些组织参与对政府工作的监督建议。②聚集第三部门力量。控烟执法缺人缺钱，政府应当加强与第三部门合作，为市民提供戒烟帮助。例如，政府可以与协会合作，定期举办控烟宣讲活动。在公共场所投放控烟戒烟的杂志或向校园和学生发送控烟戒烟的电子杂志。
五、结论
中国国土广、人口多带来的文化差异以及发展不平衡给控烟政策的制定和实施带来严峻的挑战，受到文化、经济和集团利益等多种因素的影响，控烟路上还有许多问题尚待解决。控烟、禁烟是持久战，为了市民拥有更加美好的生活环境，为了吸烟者自身的身体健康，无论是政府还是市民都不能放弃努力。
（作者单位：福建师范大学公共管理学院）
烟草盛行是目前全世界面临的最大的公共卫生威胁之一。吸烟会带来多种疾病，严重危害大众的身体健康。根据世界卫生组织在2017年5月的第339号实况报道，全世界约有吸烟者逾10亿，而每年约有700多万人因烟草失去生命，其中有600多万人缘于直接使用烟草，有大约89万人属于接触二手烟雾的非吸烟者。控制烟草、建设无烟环境已成为全人类的共识，世界各国也开始积极加入控制烟草的行列中。中国作为全球烟草生产和消耗的第一大国，拥有超过3亿的烟民，占全球烟民数量的三分之一，且呈现不断增长的趋势。在我国，每年因烟草而死亡的人数高达120万人，作为《烟草控制框架公约》的缔约者之一，中国在控制烟草方面面临十分严峻的形势。为推进健康中国建设，提高人民健康水平，中共中央、国务院于2016年10月25日印发并实施的《“健康中国2030”规划纲要》，明确描述了我国2030年在控烟方面的目标，纲要提出“全面推进控烟履约，加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。深入开展控烟宣传教育。积极推进无烟环境建设，强化公共场所控烟监督执法。推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟。领导干部要带头在公共场所禁烟，把党政机关建成无烟机关，强化戒烟服务。到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%。”距离2030年，时间已十分紧张，然而我国控烟的成效却十分有限，目前我国在控烟运动方面取得的成果主要体现在吸烟危害健康的普及教育、烟草广告的禁止上。而在控烟立法、公共场所禁烟以及控烟政策施行方面还有很长的路要走。
二、福州市控烟政策与实施
福州市作为福建省的省会城市更是“全国文明城市”，出台并严格实施控烟政策是响应“健康中国”的国策，进一步提升市民文明素质和提高城市精神文明建设的要求。
福州市于2015年8月1日正式施行《福州市公共场所控制吸烟条例》，条例明确规定了妇幼医疗、中小学校、科教文化、公共交通等12类公共场所内禁止吸烟，违者将处不同程度罚款。控烟政策实施已逾两年，在医疗卫生机构、各类教育机构以及交通工具等场所的吸烟行为得到明显改善；各处增设了许多禁烟标识、禁烟宣传标语；在机场、火车站等地可见专门的吸烟区。尽管控烟政策初见成效，但还远远未能达到《烟草控制框架公约》规定的标准。尤其在餐馆、火车站和网吧等地抽烟现象依旧，二手烟甚至三手烟的暴露率十分严重，主要集中在家庭、餐馆、车站和室外等地方。2016年6月1日，在《福州市公共场所控制吸烟条例》施行一年之际，海都记者兵分几路，回访福州医院、火车站等吸烟高发区。记者发现，医院都挂出了醒目的控烟标识，仅少数人吸烟，但火车站、餐馆等仍为“重灾区”，且无人劝阻。吸烟者较多，情况不可控。而“严令”出台近一年，交通、餐饮等多数单位及其监管部门以劝导为主，未开过罚单，仅福州市卫生监督所在近2个月，对辖区的3家医疗机构、12个烟民开出了罚单（之前未开过罚单），交通、市场等主管部门全年零罚单。
三、控烟政策执行困境分析
福州市控烟政策施行至今，但城市公共场所的吸烟现象仍然较为严重，分析控烟政策实施效果不明显即控烟困难的原因如下。
1.吸烟危害认识不足。尽管人人听说过“吸烟有害健康”，且对于吸烟的危害性也持认同的态度，但大多数人对于吸烟的具体危害知之甚少，仅停留于吸烟导致肺部疾病的认识。实际上，吸烟还会影响人的睡眠质量、影响生育功能、诱发心血管疾病以及致癌等，最终影响人体寿命。吸烟对人体的伤害多为慢性影响，吸烟者易形成危害不大的侥幸心里，加之烟草特殊的成瘾性，因此戒烟控烟对吸烟者来说多是纸上谈兵，难以付诸实践。另外，公众对二手烟及三手烟暴露的危害认识不足。盲目地认为自己不吸烟就没事，而忽视了被动吸烟的潜在危害。
2.执法力量不足。首先，许多公务员既是执法者也是吸烟者即“左手控烟，右手吸烟”，导致政策执行效果与要求严重脱节，终将使“控烟”成为泡影。其次，公共场所的管理者没有执法或罚款的权力，例如医院虽然有专门的劝导员对吸烟行为进行规劝、引导，但医院并无权对吸烟行为进行处罚。最后，多个部门联合执法，实际上谁都不管。按照福州市控烟条例，公共场所控烟的监督管理由卫生部门、教育部门、交通部门等多大十二个部门同时进行。各部门间难以协调，又欠缺专职控烟人员，控烟力度自然无从谈起。
3.违规处罚力度小。违反控烟条例的处罚力度小，缺乏配套细则。20元 - 500元的罚款金额，浮动空间大，每档金额没有明确对应何种违规行为，情节轻重主要是依据执法者的主观判断。这样以来，执法过程中就会存在不执法、乱执法的现象。控烟处罚亦在讨价还价中不复存在。
4.执法取证难。吸烟是短时行为，而公共场所的人员密集，流动速度快，加大了执法的困难。小小的烟蒂一丢出手，很难判定具体责任人，因而执法中还会存在扯皮的现象。烟民数量众多而对应的执法人员却十分有限，往往导致消极控烟。
5.公众参与不足。其一，社会对公共场所的吸烟行为容忍度较高，大部分不吸烟的群众看到吸烟行为的反应仅是事不关己、沉默退避，极少主动上前劝阻或针对吸烟行为向相关部门进行举报。其二，尽管控烟条例积极鼓励公众参与禁烟，但往往流于形式。群众举报投诉无果，不仅会丧失参与控烟监督的热情，甚至质疑政府公信力。
四、福州市未来控制吸烟的政策建议
对于上述福州市控制吸烟存在的种种问题，如何使地方政府从“消极怠工”到积极应对，如何从根本上提高市民对控烟、禁烟的积极性，充分发挥社会力量参与控烟，从而转变我市当前吸烟行为的现状，是当前的重点。
1.行政管理方面。①加强执法队伍建设。政府应该对控烟政策的执法人员进行培训，细化控烟执行的标准。领导干部、公职人员应带头在公共场所禁烟，若公职人员无法做到在公共场所禁烟，如何能要求群众服从法规和认同执法呢？有些公务员甚至都不清楚控烟政策的出台，应该对公职人员进行宣教。②量化管理与激励并行。打破多部门协作却谁也不管的僵局，为部门设立控烟执法指标。同时，为控烟的执法人员设置一定的激励项目，例如达到一定数量的控烟绩效，给予相应的奖金或奖励，激发控烟执法人员的积极性。③强化监督管理。第一，定期检查控烟涉及的公共场所。控烟政策的施行不能局限于抓个别，应该对各公共场所和单位进行定期检查，对于控烟情况较好的单位向公众宣传，对于情况差的应予以警告、要求其整改，必要时处以罚款。第二，要创新监督方式。利用互联网工具，例如开通控烟的微信平台，实现控烟便捷化管理，让市民群众可以通过微信查询控烟知识、咨询戒烟方法以及对公共场所吸烟行为进行有效举报。而政府部门可以通过举报的大数据，了解违反吸烟条例的多发区、重灾区，相应调整执法的重心。
2.健康教育方面。①加大校园内的控烟禁烟宣传，向青少年普及吸烟危害，扼制烟民往低龄化发展。烟龄越长，戒烟越困难。而对于还未抽烟的群体，特别是处于成长阶段的校园青少年群体，应该将吸烟的苗头扼杀在摇篮里。建议在校内设置专门的戒烟中心，为吸烟学生提供咨询和戒烟帮助。②除了悬挂禁烟控烟标语标识，还可以设置禁烟宣传栏、印发禁烟宣传小册子或传单、网站上进行控烟宣传、充分利用公共广告资源，扩大禁烟控烟宣传范围。例如公交车车身以及地铁、动车广告位等宣传控烟禁烟。③开通戒烟熱线，设立专门的戒烟所。个人戒烟存在自制力差，难以坚持的问题，政府应该向吸烟人群及意向戒烟人群提供实际的戒烟帮助，向吸烟者提供咨询、戒烟帮助以及免费的治疗。
3.社会支持方面。①让公众切实参与控烟，执法部门应确保禁烟举报途径的通畅，鼓励社会组织和公众对禁烟工作进行监督、评估，这既有利于禁烟工作的不断改善，也是一种有效的宣传教育方式，公众可以通过这些组织参与对政府工作的监督建议。②聚集第三部门力量。控烟执法缺人缺钱，政府应当加强与第三部门合作，为市民提供戒烟帮助。例如，政府可以与协会合作，定期举办控烟宣讲活动。在公共场所投放控烟戒烟的杂志或向校园和学生发送控烟戒烟的电子杂志。
五、结论
中国国土广、人口多带来的文化差异以及发展不平衡给控烟政策的制定和实施带来严峻的挑战，受到文化、经济和集团利益等多种因素的影响，控烟路上还有许多问题尚待解决。控烟、禁烟是持久战，为了市民拥有更加美好的生活环境，为了吸烟者自身的身体健康，无论是政府还是市民都不能放弃努力。
（作者单位：福建师范大学公共管理学院）