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摘 要：议事协调机构是中国政府机构体系中的一个弹性要素。作为广泛存在于中国各级政府中的一种特殊组织模式，议事协调机构的弹性化特质主要表现为“虚实相依”的存在方式和“倍量增减”的运行过程，它们共同作用于议事协调机构的组织系统。以这些弹性化特质为认识基点，议事协调机构在未来可以逐步从一类“机构”过渡为一种“机制”，实现其在运行模式上的全面转型。
关键词：行政体制；议事协调机构；弹性要素；机构改革
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）10-0033-03
一、问题的提出
政府机构中的弹性要素，是指存在于政府基本要素之外的一些成分，是在政府的发展过程中逐步呈现出来的、对政府完成其基本功能和职责起辅助作用的一些机构、机制、程序和规则等。[1]政府机构中的弹性要素是相对于政府机构的基本要素而言的。政府机构中的基本要素是为保障政府的日常运作而设置的，它们通过运用其正式和规范的运作将庞杂的社会事务分门别类，以纳入到可供观察和解决的轨道上来；它们是政府履行其职能的基本组织形式，是现实中政府保持正常运行的必要条件。然而任何政府都不会是一个绝对刚性的政府——一个完全依靠既定组织体系和制度框架的政府。随着经济社会环境的愈益复杂，政府很难完全恪守在由一系列基本要素所组合而成的框架和规则内而万事无虞。当经济社会的发展超出一套既定政府组织体系所能容纳的范围时，完全依赖政府机构中的基本要素往往会显得束手无策。因此政府主体除了基本要素和常规制度的构建之外，通常还会在政府机构体系中预设一些具有高度伸缩性的备用手段，也即弹性要素。
议事协调机构就是中国政府机构体系中一个重要的弹性要素。作为广泛存在于中国各级政府中的一种特殊组织模式，议事协调机构主要包括各级各类各种名称的领导小组、协调小组、工作组和部分委员会、办公室、指挥部等。议事协调机构既是中国所独有的一种组织模式，同时与中国政府组织体系中的“部”、“司”、“局”、“处”、“科”等相比，其在存在方式、运行过程等方面也有着明显的特色。因此，通过对议事协调机构进行及时的实践追踪和理论归纳，就它的运行特点等进行一个初步、简略的分析，特别是提炼出它的弹性化特质，以在整体上对议事协调机构这一弹性要素及其发展方向能够有一个比较清晰且准确的把握，对于进一步展现中国政府组织体系的完整图谱，进而完善行政体制改革特别是政府机构改革具有一定的积极意义。
二、议事协调机构的弹性化特质
弹性要素之所以被称为“弹性”，是由于它并不彰显于政府组织体系的正式序列中，而是隐匿于正式制度安排下的备用性手段。弹性要素虽不常见于政府的日常运行实践中，但在有需要时又能及时地为政府所用。适应性、隐匿性与灵活性是弹性要素的题中之义，议事协调机构的弹性化特质也正是从这些方面体现出来的。
1.“虚实相依”的存在方式。议事协调机构在存在方式上呈现出“虚实相依”的特点，这是议事协调机构弹性化特质的首要体现。
一方面，议事协调机构并不进入各级政府机构的正式序列，不被列入政府机构名录。议事协调机构首先不具备一般性组织机构所需的相关要件，就议事协调机构本身而言，它既不挂牌子，没有固定的办公场所，也不单独确定人员编制，不核拨经费，不确定机构规格，游离于“三定”（定职能、定机构、定编制）规定的约束范围之外；其次，各种类型的议事协调机构并无常规性的工作职责，一般只是在每一年的几个固定时间段，以召开会议、报告或检查工作等形式开展活动，平时则处于“休眠”状态；最后，议事协调机构也不具备有独立的“法人”资格，不是法律意义上的行政主体，一般不能独立发布行政命令，不能独立做出影响客体权利义务的行政行为，而是以上级机关或涉及的职能部门联合的名义发文或行动，并且其本身无法对外承担行政法律责任，不能作为行政诉讼或行政复议中的被告或被申请人。这些都是议事协调机构虚置化的一面。另一方面，虽然议事协调机构本身并不具备正式机构通常应有的条件，但议事协调机构的办事机构却是实实在在的，并受“三定”规定的约束。它不但挂牌子、拥有固定的办公场所（多数情况是“一个机构两块牌子”，或者采用合署办公的形式），而且占有人员编制（一般由承担具体工作的行政机构解决），享有下拨财政经费，有相应的行政级别，即使没有单独下设实体性办事机构，也会明确承担日常具体工作的正式序列部门；同时，议事协调机构可以通过召开协调性的决策会议，在会议结束后以会议通知、会议纪要等形式发布政府系统内部的决定和命令，这些决策和命令都具有事实上的效力和约束力，并且各种议事协调机构还可以通过定期工作指导、突击检查等形式确保决策得以实施。这些显然都是议事协调机构实体化的一面。
议事协调机构的弹性化特质，首先通过其在存在方式上的“虚”与“实”这一双重特征得到了充分展现。“虚实相依”的存在方式使得议事协调机构在保持灵活性和高度机动能力的基础上，确保了工作力度和施政效率，议事协调机构在实际运行过程中的显性化功效正是通过表面上看似隐性化的存在才得以充分发挥出来，二者相得益彰。
2.“倍量增减”的运行过程。“倍量增减”是议事协调机构的弹性化特质在运行过程中的另一重要体现，其具体又可以分为“倍量扩增”和“倍量缩减”两个阶段。由于常设性的议事协调机构所占比例很小，而承担阶段性和短期任务的议事协调机构却占了大多数，因此议事协调机构的新旧更替自然就十分频繁。[2]基本上每隔一段时间就会出现比较集中且规模较大的撤销、合并现有议事协调机构的改革行为，并在短时期内又陆续设立一批新的议事协调机构，如此往复。
（1）倍量扩增。议事协调机构的倍量扩增，既包括议事协调机构在数量规模上的快速扩张，还包括议事协调机构在能量或功能上的增强。在这一阶段，某项任务或问题由于特定的原因而受到政府高度重视，继而迅速集中涉及这方面问题的各个部门和相关人员，研究制定解决方案和应变措施，保证所需的人力、物力、财力，甚至在任务十分紧急时，如在“非典”时期、“北京奥运”时期，还会停缓其他各类机构的部分日常工作，紧急抽调出所需人员和物资。议事协调机构之所以要倍量扩增，主要是因其所承担任务的特殊性所决定的。与正式序列机构职能的单一性、程序性不同，议事协调机构多是承担广域性、突发性的重大任务。越是处理紧急而迫切、重要而复杂的新问题、新任务，就越需要及时地倍量扩增，集中、准确地投入相关力量，以“集中力量办大事”，这是议事协调机构获取高效的必然路径选择。在这一阶段，议事协调机构在数量上的膨胀以及功能上的加强是必然的，也是合乎情理的，甚至还是高度自觉的、有选择的，并不是随意扩增的。
（2）倍量缩减。议事协调机构在这一阶段之所以要倍量缩减，是因为议事协调机构的主要任务已基本完成，或任务有了接替者，继续保留或扩张已有结构就必然造成巨大的资源浪费。在此之前议事协调机构的倍量扩增是必要、合理的，但工作完成之后，再继续保留原有的人员、职责配置已不再必要。因此，议事协调机构在倍量扩增之后，续之以及时转换、适时撤消的机制，它们一起构成了议事协调机构完整的运行过程。在近年来的机构改革中，不难发现这样的经常性调整。以国务院1998年、2003年、2008年这10年间的3次机构改革为例，议事协调机构在每次改革前后都有较大数量的撤并、更替（见表1）。
议事协调机构倍量增减的运行过程，实质上是其应变能力的调整过程。议事协调机构为实现工作目标需要集中使用各种部门、数量庞杂的工作人员，经历了机构人员数量和权限的快速扩增，在这一阶段的任务完成之后，即应撤消与此相关的人员，并及时转换新阶段所需要的相关人员。议事协调机构所涉问题的复杂性、多变性决定着议事协调机构人员构成的非固定性，决定着议事协调机构在运行过程中的弹性转换机制。
三、弹性化特质对议事协调机构组织系统的综合影响
在以上对议事协调机构在存在方式、运行过程等方面的弹性化特征进行简要阐述之后，为了能对议事协调机构有一个整体化的认识，还有必要就这些弹性因子对议事协调机构组织系统的综合影响做一个总体性分析。作为弹性要素存在的议事协调机构，它们一般是“附着于”常设机构中的基本要素或者通过基本要素发挥其作用，并不能“另起炉灶”，拥有一套独立的组织运行网络，亦不能完全独立地主导一项政策的决定以及实施的过程。议事协调机构的各个组成系统依赖于对正式序列机构的“定向选取”和“重新组合”，这些系统所发挥出的功能也就是政府机构的基本要素在其基本功能之外所体现出来的附属性或伴随性功能。
议事协调机构的决策系统，可以视为同级部门中相关决策成员在某项特定任务上的“临时协作”，其权力皆系原有职权，在某种情况下也有来自于上级部门对这一特色机构的“特殊授权”。议事协调机构的决策系统，作为介于职能部门与同级政府的一个层级，是一个超部（门）级的权力单元。它由部门领导过渡到了政府领导，并出现了政治权力权威上的放大。议事协调机构通常与同级政府的决策系统保持着密切联系，在某种程度上也可视为最终决策出台前的“预演”。议事协调机构的参谋—咨询系统是易于变动、具有极高弹性的部分，并且从目前的情况来看还尚未成型，参与议事协调机构的活动并不明显。它一般由各类相关专家构成，负责提供多种不同的选择方案供决策系统选择。在这个系统中保证高质量的专门人才，对整个议事协调机构的工作效率具有重要意义。咨询—参谋系统的人员构成需要的是质的保证，而不是量的堆积。议事协调机构的执行系统，通常由来自常设机构体系的相关部门组成，而并非自成体系地在原有组织体系之外另建一套执行网络。除非确有必要或特殊情况（如专业性特别强），一般在已有组织结构能够准确地完成决策指令的情况时，执行系统将由原结构代替。议事协调机构的反馈—监督系统，是较为薄弱的部分，亟待加强。议事协调机构中对各部门政策执行情况的反馈和督导工作，通常仅由其办事机构独立承担，这一单通道的反馈回路显得有些单薄；另外在外围上，也缺乏对议事协调机构的较为完整的监督系统，议事协调机构经常性地被纪检、监察、审计等部门忽视，媒体等社会性监督力量也对其关注不多。
如果将议事协调机构与一般性的正式序列机构进行比较就会发现，议事协调机构最为薄弱的就是参谋咨询系统和反馈监督系统。正式序列机构拥有完整的组织体系，尤其是相比较于议事协调机构而言，积累了决策时所需的充足信息量，形成了完善的能够自我调节的反馈回路，可以有规律、有计划地实现日常工作的有序进行。同时，由于常规的政府组织体系不可能预先为各种议事协调机构储备所有的各类机构人员，然而面临构成“刚性需要”的社会新事物、新问题等不确定性因素，又使得议事协调机构必须设立特定的决策信息系统和相应的反馈回路。可以说，议事协调机构之所以难以像正式序列机构那样工作，主要原因就在于针对社会上新事物、新问题的调查研究工作，不可能如正式序列机构般及时准确地传递到它的决策系统中，以致未能有效采取相应的对策。因此，常设机构能够顺利形成惯性运行，且能实行精简的原则，而议事协调机构却要通过倍量扩增的方式以进入惯性运行的轨道。议事协调机构要导入惯性运行，需要重点加强参谋咨询系统和反馈监督系统。议事协调机构的弹性运行机制，实质上就是通过倍量扩增的方式重点加强薄弱环节，以丰富信息来源，并建立有效的反馈回路。这种方式所带来的快速运转在特殊时期比起日常机构的平缓运转更为有效。投入的力量增多了，却在时效上获得了报偿。议事协调机构在处理社会突发事件、应对重大自然灾害时的高效能和决断力即是最好的例证。议事协调机构的这一弹性运转机制决定了其多数组织人员抽调自常设的职能部门，他们皆处于“兼职”状态。因此，通过优化工作程序和流程，建立健全有效的聚合离散的途径和通道，实现组织人员快速流动等，就成为实现议事协调机构转换机制的另一个重要基础。
议事协调机构虽然具有很强的弹性化特质，但这并不意味着可以随意扩增膨胀。首先，这种扩增是有选择的，是通过补充精干力量加强薄弱环节的自我调节过程，而不是对原有机构等比例的扩大。其次，弹性机制还包含着及时转换、适时撤消的过程。此外，扩增是灵活的阶段性措施，并非每一次扩增都完全一样。
四、发展方向：从“议事协调机构”到“议事协调机制”
作为对以传统科层制结构为主要特征的现代行政管理组织模式的一种消解，以各种“领导小组”为代表的议事协调机构是中国政府机构体系中独具特色的一种组织模式。从现实功用和运行效能来讲，议事协调机构确实能够在多个方面发挥出积极的作用，拥有一般性正式序列机构所无法比拟的功能，是中国政府组织结构中诸项特有的体制性优势和过程性优势之一。但同时它消极的一面也比较明显，规模失控、运行不规范等问题纠结不断。随着议事协调机构的负面效应越来越为学界、实务界及社会各界所广泛关注，有关议事协调机构改革的问题开始被整体性地纳入到机构改革的视野中来。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中第一次做出了“规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构”的表述；党的十七大报告则首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”列为行政管理体制改革的重要内容之一，这也是“议事协调机构”作为专有名词第一次出现在党代会的报告中；十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》还进一步提出了改革议事协调机构及其办事机构的指导性原则：“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，不再保留的，任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。确需设立的，要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。”在这一总体性改革思路的指引下，各级地方政府在近几年的机构改革中也纷纷对议事协调机构进行了相应的撤并和调整。
真正的制度创新都应该基于一个较为明确的新的发展方向做出相应的战略性调整。在已有改革成效的基础上，应该有意识地对议事协调机构的总体走向做好长远规划和通盘考虑，以便于适时地将议事协调机构的改革进程推进到一个新的阶段。以议事协调机构的弹性化特质为认识基点，议事协调机构在未来可以逐步从一类“机构”过渡为一种“机制”，实现其在运行模式上的全面转型。在目前“虚实相依”的存在方式中，议事协调机构原本就不具备作为一个完整组织机构的所有相关要素，随着议事协调机构在改革实践中逐步不再设置办事机构，议事协调机构会渐渐失去作为机构的现有实体性要件，议事协调机构实体化的一面会越来越虚置化，议事协调机构在某种程度上会越来越趋向于作为一个“软体”而存在。就这一层意义而言，再将其称之为一个“机构”，并不符合实际情况。况且在机构改革过程中，将原本就作为半实体性甚至虚拟性机构的议事协调机构加入到撤并机构的行列，以突出精简成效，究其实质而言是在做无用功，长此以往还可能在社会舆论中引起不必要的误解。
议事协调机构在将来应更多地作为一种“机制”而存在，逐渐发展为一种“议事协调机制”而不再是一个“议事协调机构”。议事协调机构要演化为一种新的工作机制，就会涉及到对议事协调机构的各构成要素，以及要素间的相互联系和作用、关系和功能的全方位调整及更新，以最终实现议事协调机构的结构调整和功能转型。具体而言，“议事协调机制”的内涵可初步设计为如下几个方面：首先，在建设完备的相关制度的平台上，本着最大化保留原有优势并尽可能化解现存弊端的原则，参与议事、协调事务的成员要趋向小型化和多元化，根据所需议事、协调的内容将其分类，只吸收关联性较强的部门成员参加，并增加政策研究、咨询专家等“外脑”的比重，不下设办事部门，组织架构逐步走向扁平化；其次，作为长期性建设保障，议事协调机制在整体运转过程中的程序化和规范度应得到显著加强和完善，运转过程逐步趋于平缓化和常规化，并随之固定下来进入惯性运作状态，成为一种“定式”；最后，作为一种技术上的细节性和修饰性调整手段，对将来作为一种机制而存在的议事协调机构的具体名称也要重新设计。当前的如“领导小组”、“指挥部”等称谓已不合时宜，即使如“委员会”、“协调小组”、“指挥中心”等一定阶段内的过渡性名称也带有“机构”的意味，实际上“名不副实”，在未来采用“联席会议”、“协调会议”、“紧急会议”等名词作为新的议事协调机制全称中的后缀，应是对实际情况的真实体现。
参考文献：
[1]朱光磊.现代政府理论[M].北京:高等教育出版社,2006:177.
[2]Br.dsgaard, Kjeld Erik. Institutional Re form and the Bianzhi System in China [J].
The China Quarterly, 2002, (6): 361-368.
[责任编辑：张亚茹]
关键词：行政体制；议事协调机构；弹性要素；机构改革
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）10-0033-03
一、问题的提出
政府机构中的弹性要素，是指存在于政府基本要素之外的一些成分，是在政府的发展过程中逐步呈现出来的、对政府完成其基本功能和职责起辅助作用的一些机构、机制、程序和规则等。[1]政府机构中的弹性要素是相对于政府机构的基本要素而言的。政府机构中的基本要素是为保障政府的日常运作而设置的，它们通过运用其正式和规范的运作将庞杂的社会事务分门别类，以纳入到可供观察和解决的轨道上来；它们是政府履行其职能的基本组织形式，是现实中政府保持正常运行的必要条件。然而任何政府都不会是一个绝对刚性的政府——一个完全依靠既定组织体系和制度框架的政府。随着经济社会环境的愈益复杂，政府很难完全恪守在由一系列基本要素所组合而成的框架和规则内而万事无虞。当经济社会的发展超出一套既定政府组织体系所能容纳的范围时，完全依赖政府机构中的基本要素往往会显得束手无策。因此政府主体除了基本要素和常规制度的构建之外，通常还会在政府机构体系中预设一些具有高度伸缩性的备用手段，也即弹性要素。
议事协调机构就是中国政府机构体系中一个重要的弹性要素。作为广泛存在于中国各级政府中的一种特殊组织模式，议事协调机构主要包括各级各类各种名称的领导小组、协调小组、工作组和部分委员会、办公室、指挥部等。议事协调机构既是中国所独有的一种组织模式，同时与中国政府组织体系中的“部”、“司”、“局”、“处”、“科”等相比，其在存在方式、运行过程等方面也有着明显的特色。因此，通过对议事协调机构进行及时的实践追踪和理论归纳，就它的运行特点等进行一个初步、简略的分析，特别是提炼出它的弹性化特质，以在整体上对议事协调机构这一弹性要素及其发展方向能够有一个比较清晰且准确的把握，对于进一步展现中国政府组织体系的完整图谱，进而完善行政体制改革特别是政府机构改革具有一定的积极意义。
二、议事协调机构的弹性化特质
弹性要素之所以被称为“弹性”，是由于它并不彰显于政府组织体系的正式序列中，而是隐匿于正式制度安排下的备用性手段。弹性要素虽不常见于政府的日常运行实践中，但在有需要时又能及时地为政府所用。适应性、隐匿性与灵活性是弹性要素的题中之义，议事协调机构的弹性化特质也正是从这些方面体现出来的。
1.“虚实相依”的存在方式。议事协调机构在存在方式上呈现出“虚实相依”的特点，这是议事协调机构弹性化特质的首要体现。
一方面，议事协调机构并不进入各级政府机构的正式序列，不被列入政府机构名录。议事协调机构首先不具备一般性组织机构所需的相关要件，就议事协调机构本身而言，它既不挂牌子，没有固定的办公场所，也不单独确定人员编制，不核拨经费，不确定机构规格，游离于“三定”（定职能、定机构、定编制）规定的约束范围之外；其次，各种类型的议事协调机构并无常规性的工作职责，一般只是在每一年的几个固定时间段，以召开会议、报告或检查工作等形式开展活动，平时则处于“休眠”状态；最后，议事协调机构也不具备有独立的“法人”资格，不是法律意义上的行政主体，一般不能独立发布行政命令，不能独立做出影响客体权利义务的行政行为，而是以上级机关或涉及的职能部门联合的名义发文或行动，并且其本身无法对外承担行政法律责任，不能作为行政诉讼或行政复议中的被告或被申请人。这些都是议事协调机构虚置化的一面。另一方面，虽然议事协调机构本身并不具备正式机构通常应有的条件，但议事协调机构的办事机构却是实实在在的，并受“三定”规定的约束。它不但挂牌子、拥有固定的办公场所（多数情况是“一个机构两块牌子”，或者采用合署办公的形式），而且占有人员编制（一般由承担具体工作的行政机构解决），享有下拨财政经费，有相应的行政级别，即使没有单独下设实体性办事机构，也会明确承担日常具体工作的正式序列部门；同时，议事协调机构可以通过召开协调性的决策会议，在会议结束后以会议通知、会议纪要等形式发布政府系统内部的决定和命令，这些决策和命令都具有事实上的效力和约束力，并且各种议事协调机构还可以通过定期工作指导、突击检查等形式确保决策得以实施。这些显然都是议事协调机构实体化的一面。
议事协调机构的弹性化特质，首先通过其在存在方式上的“虚”与“实”这一双重特征得到了充分展现。“虚实相依”的存在方式使得议事协调机构在保持灵活性和高度机动能力的基础上，确保了工作力度和施政效率，议事协调机构在实际运行过程中的显性化功效正是通过表面上看似隐性化的存在才得以充分发挥出来，二者相得益彰。
2.“倍量增减”的运行过程。“倍量增减”是议事协调机构的弹性化特质在运行过程中的另一重要体现，其具体又可以分为“倍量扩增”和“倍量缩减”两个阶段。由于常设性的议事协调机构所占比例很小，而承担阶段性和短期任务的议事协调机构却占了大多数，因此议事协调机构的新旧更替自然就十分频繁。[2]基本上每隔一段时间就会出现比较集中且规模较大的撤销、合并现有议事协调机构的改革行为，并在短时期内又陆续设立一批新的议事协调机构，如此往复。
（1）倍量扩增。议事协调机构的倍量扩增，既包括议事协调机构在数量规模上的快速扩张，还包括议事协调机构在能量或功能上的增强。在这一阶段，某项任务或问题由于特定的原因而受到政府高度重视，继而迅速集中涉及这方面问题的各个部门和相关人员，研究制定解决方案和应变措施，保证所需的人力、物力、财力，甚至在任务十分紧急时，如在“非典”时期、“北京奥运”时期，还会停缓其他各类机构的部分日常工作，紧急抽调出所需人员和物资。议事协调机构之所以要倍量扩增，主要是因其所承担任务的特殊性所决定的。与正式序列机构职能的单一性、程序性不同，议事协调机构多是承担广域性、突发性的重大任务。越是处理紧急而迫切、重要而复杂的新问题、新任务，就越需要及时地倍量扩增，集中、准确地投入相关力量，以“集中力量办大事”，这是议事协调机构获取高效的必然路径选择。在这一阶段，议事协调机构在数量上的膨胀以及功能上的加强是必然的，也是合乎情理的，甚至还是高度自觉的、有选择的，并不是随意扩增的。
（2）倍量缩减。议事协调机构在这一阶段之所以要倍量缩减，是因为议事协调机构的主要任务已基本完成，或任务有了接替者，继续保留或扩张已有结构就必然造成巨大的资源浪费。在此之前议事协调机构的倍量扩增是必要、合理的，但工作完成之后，再继续保留原有的人员、职责配置已不再必要。因此，议事协调机构在倍量扩增之后，续之以及时转换、适时撤消的机制，它们一起构成了议事协调机构完整的运行过程。在近年来的机构改革中，不难发现这样的经常性调整。以国务院1998年、2003年、2008年这10年间的3次机构改革为例，议事协调机构在每次改革前后都有较大数量的撤并、更替（见表1）。
议事协调机构倍量增减的运行过程，实质上是其应变能力的调整过程。议事协调机构为实现工作目标需要集中使用各种部门、数量庞杂的工作人员，经历了机构人员数量和权限的快速扩增，在这一阶段的任务完成之后，即应撤消与此相关的人员，并及时转换新阶段所需要的相关人员。议事协调机构所涉问题的复杂性、多变性决定着议事协调机构人员构成的非固定性，决定着议事协调机构在运行过程中的弹性转换机制。
三、弹性化特质对议事协调机构组织系统的综合影响
在以上对议事协调机构在存在方式、运行过程等方面的弹性化特征进行简要阐述之后，为了能对议事协调机构有一个整体化的认识，还有必要就这些弹性因子对议事协调机构组织系统的综合影响做一个总体性分析。作为弹性要素存在的议事协调机构，它们一般是“附着于”常设机构中的基本要素或者通过基本要素发挥其作用，并不能“另起炉灶”，拥有一套独立的组织运行网络，亦不能完全独立地主导一项政策的决定以及实施的过程。议事协调机构的各个组成系统依赖于对正式序列机构的“定向选取”和“重新组合”，这些系统所发挥出的功能也就是政府机构的基本要素在其基本功能之外所体现出来的附属性或伴随性功能。
议事协调机构的决策系统，可以视为同级部门中相关决策成员在某项特定任务上的“临时协作”，其权力皆系原有职权，在某种情况下也有来自于上级部门对这一特色机构的“特殊授权”。议事协调机构的决策系统，作为介于职能部门与同级政府的一个层级，是一个超部（门）级的权力单元。它由部门领导过渡到了政府领导，并出现了政治权力权威上的放大。议事协调机构通常与同级政府的决策系统保持着密切联系，在某种程度上也可视为最终决策出台前的“预演”。议事协调机构的参谋—咨询系统是易于变动、具有极高弹性的部分，并且从目前的情况来看还尚未成型，参与议事协调机构的活动并不明显。它一般由各类相关专家构成，负责提供多种不同的选择方案供决策系统选择。在这个系统中保证高质量的专门人才，对整个议事协调机构的工作效率具有重要意义。咨询—参谋系统的人员构成需要的是质的保证，而不是量的堆积。议事协调机构的执行系统，通常由来自常设机构体系的相关部门组成，而并非自成体系地在原有组织体系之外另建一套执行网络。除非确有必要或特殊情况（如专业性特别强），一般在已有组织结构能够准确地完成决策指令的情况时，执行系统将由原结构代替。议事协调机构的反馈—监督系统，是较为薄弱的部分，亟待加强。议事协调机构中对各部门政策执行情况的反馈和督导工作，通常仅由其办事机构独立承担，这一单通道的反馈回路显得有些单薄；另外在外围上，也缺乏对议事协调机构的较为完整的监督系统，议事协调机构经常性地被纪检、监察、审计等部门忽视，媒体等社会性监督力量也对其关注不多。
如果将议事协调机构与一般性的正式序列机构进行比较就会发现，议事协调机构最为薄弱的就是参谋咨询系统和反馈监督系统。正式序列机构拥有完整的组织体系，尤其是相比较于议事协调机构而言，积累了决策时所需的充足信息量，形成了完善的能够自我调节的反馈回路，可以有规律、有计划地实现日常工作的有序进行。同时，由于常规的政府组织体系不可能预先为各种议事协调机构储备所有的各类机构人员，然而面临构成“刚性需要”的社会新事物、新问题等不确定性因素，又使得议事协调机构必须设立特定的决策信息系统和相应的反馈回路。可以说，议事协调机构之所以难以像正式序列机构那样工作，主要原因就在于针对社会上新事物、新问题的调查研究工作，不可能如正式序列机构般及时准确地传递到它的决策系统中，以致未能有效采取相应的对策。因此，常设机构能够顺利形成惯性运行，且能实行精简的原则，而议事协调机构却要通过倍量扩增的方式以进入惯性运行的轨道。议事协调机构要导入惯性运行，需要重点加强参谋咨询系统和反馈监督系统。议事协调机构的弹性运行机制，实质上就是通过倍量扩增的方式重点加强薄弱环节，以丰富信息来源，并建立有效的反馈回路。这种方式所带来的快速运转在特殊时期比起日常机构的平缓运转更为有效。投入的力量增多了，却在时效上获得了报偿。议事协调机构在处理社会突发事件、应对重大自然灾害时的高效能和决断力即是最好的例证。议事协调机构的这一弹性运转机制决定了其多数组织人员抽调自常设的职能部门，他们皆处于“兼职”状态。因此，通过优化工作程序和流程，建立健全有效的聚合离散的途径和通道，实现组织人员快速流动等，就成为实现议事协调机构转换机制的另一个重要基础。
议事协调机构虽然具有很强的弹性化特质，但这并不意味着可以随意扩增膨胀。首先，这种扩增是有选择的，是通过补充精干力量加强薄弱环节的自我调节过程，而不是对原有机构等比例的扩大。其次，弹性机制还包含着及时转换、适时撤消的过程。此外，扩增是灵活的阶段性措施，并非每一次扩增都完全一样。
四、发展方向：从“议事协调机构”到“议事协调机制”
作为对以传统科层制结构为主要特征的现代行政管理组织模式的一种消解，以各种“领导小组”为代表的议事协调机构是中国政府机构体系中独具特色的一种组织模式。从现实功用和运行效能来讲，议事协调机构确实能够在多个方面发挥出积极的作用，拥有一般性正式序列机构所无法比拟的功能，是中国政府组织结构中诸项特有的体制性优势和过程性优势之一。但同时它消极的一面也比较明显，规模失控、运行不规范等问题纠结不断。随着议事协调机构的负面效应越来越为学界、实务界及社会各界所广泛关注，有关议事协调机构改革的问题开始被整体性地纳入到机构改革的视野中来。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中第一次做出了“规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构”的表述；党的十七大报告则首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”列为行政管理体制改革的重要内容之一，这也是“议事协调机构”作为专有名词第一次出现在党代会的报告中；十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》还进一步提出了改革议事协调机构及其办事机构的指导性原则：“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，不再保留的，任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。确需设立的，要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。”在这一总体性改革思路的指引下，各级地方政府在近几年的机构改革中也纷纷对议事协调机构进行了相应的撤并和调整。
真正的制度创新都应该基于一个较为明确的新的发展方向做出相应的战略性调整。在已有改革成效的基础上，应该有意识地对议事协调机构的总体走向做好长远规划和通盘考虑，以便于适时地将议事协调机构的改革进程推进到一个新的阶段。以议事协调机构的弹性化特质为认识基点，议事协调机构在未来可以逐步从一类“机构”过渡为一种“机制”，实现其在运行模式上的全面转型。在目前“虚实相依”的存在方式中，议事协调机构原本就不具备作为一个完整组织机构的所有相关要素，随着议事协调机构在改革实践中逐步不再设置办事机构，议事协调机构会渐渐失去作为机构的现有实体性要件，议事协调机构实体化的一面会越来越虚置化，议事协调机构在某种程度上会越来越趋向于作为一个“软体”而存在。就这一层意义而言，再将其称之为一个“机构”，并不符合实际情况。况且在机构改革过程中，将原本就作为半实体性甚至虚拟性机构的议事协调机构加入到撤并机构的行列，以突出精简成效，究其实质而言是在做无用功，长此以往还可能在社会舆论中引起不必要的误解。
议事协调机构在将来应更多地作为一种“机制”而存在，逐渐发展为一种“议事协调机制”而不再是一个“议事协调机构”。议事协调机构要演化为一种新的工作机制，就会涉及到对议事协调机构的各构成要素，以及要素间的相互联系和作用、关系和功能的全方位调整及更新，以最终实现议事协调机构的结构调整和功能转型。具体而言，“议事协调机制”的内涵可初步设计为如下几个方面：首先，在建设完备的相关制度的平台上，本着最大化保留原有优势并尽可能化解现存弊端的原则，参与议事、协调事务的成员要趋向小型化和多元化，根据所需议事、协调的内容将其分类，只吸收关联性较强的部门成员参加，并增加政策研究、咨询专家等“外脑”的比重，不下设办事部门，组织架构逐步走向扁平化；其次，作为长期性建设保障，议事协调机制在整体运转过程中的程序化和规范度应得到显著加强和完善，运转过程逐步趋于平缓化和常规化，并随之固定下来进入惯性运作状态，成为一种“定式”；最后，作为一种技术上的细节性和修饰性调整手段，对将来作为一种机制而存在的议事协调机构的具体名称也要重新设计。当前的如“领导小组”、“指挥部”等称谓已不合时宜，即使如“委员会”、“协调小组”、“指挥中心”等一定阶段内的过渡性名称也带有“机构”的意味，实际上“名不副实”，在未来采用“联席会议”、“协调会议”、“紧急会议”等名词作为新的议事协调机制全称中的后缀，应是对实际情况的真实体现。
参考文献：
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[2]Br.dsgaard, Kjeld Erik. Institutional Re form and the Bianzhi System in China [J].
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[责任编辑：张亚茹]