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[摘 要]：通过对征收农村集体土地附着物补偿中涉及坟墓搬迁问题的解析， 得出征地制度中需要适当的对坟墓补偿操作进行调整，以加快并保障和谐用地。从剖析农村坟墓问题由来的历史原因， 对征收土地涉及坟墓补偿进行几处探讨并提出加快搬迁速度，实现和谐征地的若干建议。
[关键词]：经济建设、征收土地、搬迁
随着我国经济建设的快速发展，对土地的需求也不断增加，征收土地的任务就越发加重，而征收土地工作中的一些附着物补偿、社会保障等问题往往制约着工作的开展。现就征收农村集体土地附着物补偿中涉及坟墓搬迁问题的影响进行简单分析。
一、 征收农村集体土地引发的坟墓搬迁问题解析
征收农村集体土地中涉及坟墓搬迁问题是征地工作中的一个分支，属于地上附着物的范畴中。实际工作中国土部门依据《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）第五章第四十七条：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”的内容对征地工作中涉及的地上附着物进行补偿。征地涉及的个人坟墓在当地政府发布迁坟公告后，按照地上附着物类别进行补偿，限期自行搬迁，逾期未搬迁的即将视为无主坟在征地清表时平掉。但操作中经常发生因搬迁费用、搬迁位置等问题使坟墓无法搬迁。而几千年来的风俗、思想意识，希望逝者能入土为安，使得村民经常要求有块“风水宝地”对坟墓进行安置。视为无主坟则矛盾横生，从而时而影响到征地拆迁的和谐清表，甚至整个征地工作停滞的现象也时有发生。因而征地制度中需要适当的对坟墓补偿操作进行调整，以加快并保障和谐用地。
二、农村坟墓问题由来的历史原因
1、我国农村在村设有公共墓地的情况下坟墓安置一般尚有积极搬迁的可能，但土地承包到户后，许多村庄已没有公共墓地，现实中村民往往将坟墓安置到自家的承包地中。《土地管理法》第四章第三十六条规定禁止占用耕地建坟，而《殡葬管理条例》第十条明文规定禁止在耕地、林地区建造坟墓。并且规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。由于实际规定过于原则、笼统，而行政强制缺乏规范的执法程序和法律文书，致使农村坟墓管理制约措施少，罚则刚度不足，可操作性差。
2、实际地区操作中民政部门作为农村坟墓管理执法主体，却由于没有强制的处罚措施，导致个别丧户、个别地方违规土葬、乱埋乱葬屡禁不止。导致目前农村征地范围内坟墓数量持续增加，从而造成一到征收土地时，就需迁移大量的坟墓。征地拆迁费用增加，搬迁困难激增。
3、目前征收土地工作中所涉及的农村土地，多为城市近郊，基本列入“城中村”改造项目计划，整村范围已有规划，由于功能划分，多数无村集体殡葬预留用地。从而使整体搬迁、改造后，一个村庄的坟墓无处可去。而几千年的文化意识、宗教观念，村民要求必须有土地对坟墓安置。仅靠思想工作和货币补偿，阻力相当大，又缺乏强有力的法律手段，征地工作经常因此无法有效地推行，甚至陷入停顿。
三、征收土地涉及坟墓补偿的几处探讨及建议。
1、创新征地中的坟墓处理模式。要历史地，客观地对待征地中的坟墓问题。不回避，不推诿，不搞“一刀切”。我们国土部门不能因当前征地工作中出现了大量的迁坟矛盾和纠纷就对和谐征地失去信心。回顾历史不难发现，历年来的具体经验表明，利用多种方法、方式细致考虑我国几千年的文化意识、宗教观念的实际，尊风敬古，做好了坟墓安置后，后续征地工作会十分顺畅。
建议各地国土部门定期研讨、交流有关征地中的坟墓处理的经验、方法。
2、切实保障被征地农民合法权益，提高坟墓补偿标准偏低。现行的坟墓补偿标准偏低。以河南省安阳市为例，依据《河南省人民政府办公厅关于加强我省国家建设征地地上附着物补偿管理的通知》（豫政办[2009]152号）文件要求，安阳市2010年修定的安政[2010]40号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺500元，每增加一棺增加100元的标准实施搬迁补助，随着经济发展，2013年修定的安政[2013]22号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺2000元，每增加一棺增加500元的标准实施搬迁补助，。而调查安阳市周边的龙凤山、龙豫园等公墓需要5000-20000元每墓不等的金额。而征地时，如无免费的公共墓地可用，农村一家数代人坟墓往往需要一起搬迁至收费墓地，村民往往无力负担此费用。
建议财政部门经合理评价后适当提高征地坟墓搬迁补助标准，同时建立农村弱势群体丧葬补助专项资金保障制度，并列入政府征地财政预算。
3、建立、健全沟通与协调机制，源头上讲明确有关殡葬管理部门职责的问题。通过协调民政部门应积极做好殡改工作的组织、督导工作，及时发现并处理殡葬违规事件；定期相互通报殡葬改革工作情况。国务院《殡葬管理条例》第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”所以民政部门要积极合理安置可长期使用的农村公共墓地，疏堵结合，尽力减少耕地内现存坟墓数量，杜绝增长。可以说殡葬管理工作是一项社会工程、系统工程，涉及到国土、民政、公安等多个部门，但在殡葬管理中，尤其征收土地时，多数地方仍是国土部门一家孤军奋战，致使坟墓处理管理难以有效推进，管理效果不佳。
建议设立征收土地农村坟墓搬迁专项工作组 ，以法律法规的形式予以明确职责。由国土部门牵头，民政等有关部门积极参与，成为政府征收土地工作的必要、常设组成部门，从而发挥长效，形成征地拆迁工作合力。
4、探索建立农村公墓用地审批新机制。国土部门应加大对公益性公墓、经营性公墓用地依法审批的力度。我国《土地管理法》第四章第三十六条规定：禁止占用耕地建窑、建坟。《殡葬管理条例》规定：农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。加之2012年我们河南省与国土资源部签订的《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》中提到：“国土资源部支持河南省开展农村集体土地使用权改革试点，并在政策上给与指导。”这为我们探索建立农村公墓用地审批新机制构建了法律基石。在地方工作中，实事求是地对规划范围内的空闲地合理利用，在法律允许的前提下利用边远农村的未利用的、废弃地安置公益墓地。安阳市CBD中央商务区项目上先行实践，通过协调利用边远农村的未利用地建立整村的安置公益墓地成功，使得项目进度大大加快。随后开展的安阳市人民医院整体搬迁项目、 420亩储备用地项目等使用此农村公墓模式，应用效果良好。
建议在节约集约利用土地的前提下，充分结合城市总体规划，各个“城中村”改造项目计划，创新思路，勇于探索，有计划、有步骤地利用集体土地流转等可行方案积极充分使用其它边远农村未利用土地，农村空闲土地，主动为近郊区农村划定合适的公益性公墓。具体操作上可以结合村庄实际，尊重原有风俗，可以村庄为单位划分墓区范围，便于统一审批，集中管理。最终实现加快搬迁速度，实现和谐征地。
作者简介：施宁，1976年7月出生，研究方向：房地产经济，华中科技大学软件工程硕士。
[关键词]：经济建设、征收土地、搬迁
随着我国经济建设的快速发展，对土地的需求也不断增加，征收土地的任务就越发加重，而征收土地工作中的一些附着物补偿、社会保障等问题往往制约着工作的开展。现就征收农村集体土地附着物补偿中涉及坟墓搬迁问题的影响进行简单分析。
一、 征收农村集体土地引发的坟墓搬迁问题解析
征收农村集体土地中涉及坟墓搬迁问题是征地工作中的一个分支，属于地上附着物的范畴中。实际工作中国土部门依据《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）第五章第四十七条：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”的内容对征地工作中涉及的地上附着物进行补偿。征地涉及的个人坟墓在当地政府发布迁坟公告后，按照地上附着物类别进行补偿，限期自行搬迁，逾期未搬迁的即将视为无主坟在征地清表时平掉。但操作中经常发生因搬迁费用、搬迁位置等问题使坟墓无法搬迁。而几千年来的风俗、思想意识，希望逝者能入土为安，使得村民经常要求有块“风水宝地”对坟墓进行安置。视为无主坟则矛盾横生，从而时而影响到征地拆迁的和谐清表，甚至整个征地工作停滞的现象也时有发生。因而征地制度中需要适当的对坟墓补偿操作进行调整，以加快并保障和谐用地。
二、农村坟墓问题由来的历史原因
1、我国农村在村设有公共墓地的情况下坟墓安置一般尚有积极搬迁的可能，但土地承包到户后，许多村庄已没有公共墓地，现实中村民往往将坟墓安置到自家的承包地中。《土地管理法》第四章第三十六条规定禁止占用耕地建坟，而《殡葬管理条例》第十条明文规定禁止在耕地、林地区建造坟墓。并且规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。由于实际规定过于原则、笼统，而行政强制缺乏规范的执法程序和法律文书，致使农村坟墓管理制约措施少，罚则刚度不足，可操作性差。
2、实际地区操作中民政部门作为农村坟墓管理执法主体，却由于没有强制的处罚措施，导致个别丧户、个别地方违规土葬、乱埋乱葬屡禁不止。导致目前农村征地范围内坟墓数量持续增加，从而造成一到征收土地时，就需迁移大量的坟墓。征地拆迁费用增加，搬迁困难激增。
3、目前征收土地工作中所涉及的农村土地，多为城市近郊，基本列入“城中村”改造项目计划，整村范围已有规划，由于功能划分，多数无村集体殡葬预留用地。从而使整体搬迁、改造后，一个村庄的坟墓无处可去。而几千年的文化意识、宗教观念，村民要求必须有土地对坟墓安置。仅靠思想工作和货币补偿，阻力相当大，又缺乏强有力的法律手段，征地工作经常因此无法有效地推行，甚至陷入停顿。
三、征收土地涉及坟墓补偿的几处探讨及建议。
1、创新征地中的坟墓处理模式。要历史地，客观地对待征地中的坟墓问题。不回避，不推诿，不搞“一刀切”。我们国土部门不能因当前征地工作中出现了大量的迁坟矛盾和纠纷就对和谐征地失去信心。回顾历史不难发现，历年来的具体经验表明，利用多种方法、方式细致考虑我国几千年的文化意识、宗教观念的实际，尊风敬古，做好了坟墓安置后，后续征地工作会十分顺畅。
建议各地国土部门定期研讨、交流有关征地中的坟墓处理的经验、方法。
2、切实保障被征地农民合法权益，提高坟墓补偿标准偏低。现行的坟墓补偿标准偏低。以河南省安阳市为例，依据《河南省人民政府办公厅关于加强我省国家建设征地地上附着物补偿管理的通知》（豫政办[2009]152号）文件要求，安阳市2010年修定的安政[2010]40号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺500元，每增加一棺增加100元的标准实施搬迁补助，随着经济发展，2013年修定的安政[2013]22号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺2000元，每增加一棺增加500元的标准实施搬迁补助，。而调查安阳市周边的龙凤山、龙豫园等公墓需要5000-20000元每墓不等的金额。而征地时，如无免费的公共墓地可用，农村一家数代人坟墓往往需要一起搬迁至收费墓地，村民往往无力负担此费用。
建议财政部门经合理评价后适当提高征地坟墓搬迁补助标准，同时建立农村弱势群体丧葬补助专项资金保障制度，并列入政府征地财政预算。
3、建立、健全沟通与协调机制，源头上讲明确有关殡葬管理部门职责的问题。通过协调民政部门应积极做好殡改工作的组织、督导工作，及时发现并处理殡葬违规事件；定期相互通报殡葬改革工作情况。国务院《殡葬管理条例》第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”所以民政部门要积极合理安置可长期使用的农村公共墓地，疏堵结合，尽力减少耕地内现存坟墓数量，杜绝增长。可以说殡葬管理工作是一项社会工程、系统工程，涉及到国土、民政、公安等多个部门，但在殡葬管理中，尤其征收土地时，多数地方仍是国土部门一家孤军奋战，致使坟墓处理管理难以有效推进，管理效果不佳。
建议设立征收土地农村坟墓搬迁专项工作组 ，以法律法规的形式予以明确职责。由国土部门牵头，民政等有关部门积极参与，成为政府征收土地工作的必要、常设组成部门，从而发挥长效，形成征地拆迁工作合力。
4、探索建立农村公墓用地审批新机制。国土部门应加大对公益性公墓、经营性公墓用地依法审批的力度。我国《土地管理法》第四章第三十六条规定：禁止占用耕地建窑、建坟。《殡葬管理条例》规定：农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。加之2012年我们河南省与国土资源部签订的《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》中提到：“国土资源部支持河南省开展农村集体土地使用权改革试点，并在政策上给与指导。”这为我们探索建立农村公墓用地审批新机制构建了法律基石。在地方工作中，实事求是地对规划范围内的空闲地合理利用，在法律允许的前提下利用边远农村的未利用的、废弃地安置公益墓地。安阳市CBD中央商务区项目上先行实践，通过协调利用边远农村的未利用地建立整村的安置公益墓地成功，使得项目进度大大加快。随后开展的安阳市人民医院整体搬迁项目、 420亩储备用地项目等使用此农村公墓模式，应用效果良好。
建议在节约集约利用土地的前提下，充分结合城市总体规划，各个“城中村”改造项目计划，创新思路，勇于探索，有计划、有步骤地利用集体土地流转等可行方案积极充分使用其它边远农村未利用土地，农村空闲土地，主动为近郊区农村划定合适的公益性公墓。具体操作上可以结合村庄实际，尊重原有风俗，可以村庄为单位划分墓区范围，便于统一审批，集中管理。最终实现加快搬迁速度，实现和谐征地。
作者简介：施宁，1976年7月出生，研究方向：房地产经济，华中科技大学软件工程硕士。