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摘要：农村公益校车供给是各个主体在外部环境约束下，根据自身收益和成本进行理性选择的博弈。农村公益校车供给主要涉及中央政府、地方政府和家长三个博弈主体，存在中央政府与地方政府、家长与家长以及地方政府与家长之间的三组博弈。这三个博弈主体的个体理性将导致集体非理性，形成了一种不利于资源最优配置的方案，从而使农村公益校车供给陷入“囚徒困境”。这种情况证实了地方政府承担农村公益校车供给责任是一种必然的理性选择。地方政府要采取相应措施，承担起相应责任来化解这一困境。
关键词：农村公益校车；地方政府；准公共产品；博弈论
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1008-6269（2014）03-0079-04
一、问题的提出
农村公益校车安全是当前道路交通管理的重点工作，也是关乎社会稳定、社会和谐的重要问题。近几年频繁发生的农村公益校车事故，引起了社会各界的密切关注。各级政府都高度重视校车安全问题，增加了校车安全规章制度的供给。2006年，教育部、公安部等部门联合颁布《中小学幼儿园安全管理办法》，该办法第26条对公益校车问题进行了初步规范；2007年，国家质检总局等部门发布的《专用小学生校车安全技术条件》和《专用小学生校车座椅及其车辆固定件的技术要求》征求意见稿，对校车的硬件技术作出了明确的规定；2012年，国务院出台了《校车安全管理条例》，使校车安全真正进入了有法可依的时代。校车安全问题也引起了国内外学者的广泛关注。多数研究认为，农村公益校车作为一种准公共产品，应该由地方政府供给。本文通过对中央政府、地方政府和家长之间博弈的分析，论证地方政府承担公益校车供给的必然性，提出化解农村公益校车供给博弈中“囚徒困境”的基本对策。
二、农村公益校车供给的博弈分析
农村公益校车供给的博弈主要涉及中央政府、地方政府和家长三个主体。三方之间的博弈基于如下假设：其一，参与农村公益校车供给的博弈者都是理性的，都会在给定的情况下作出使自身利益最大化的理性决策；其二，参加博弈的各方不存在串谋，都是一种零和博弈；其三，由谁供给农村公益校车取决于参与博弈的各方，每个局中人所处的政策环境是既定的。
（一）中央政府和地方政府之间的博弈
中央政府和地方政府都可被假定为理性“经济人”，都会按照各自的目标函数作出使自身效用最大化的决策。中央政府作为农村公益校车政策的制定者和资金的最终提供者，其目标函数是使社会福利和农村公益校车供给最大化，约束条件是财政负担能力。地方政府以上级政府对其政绩的评价达到最优和从中央政府最大限度地取得资金援助为目标函数。由于目标函数不一致，中央政府和地方政府在农村公益校车供给中必定产生一种信息不对称的动态博弈，由此产生委托代理关系。地方政府作为代理人，出于自身利益的理性考虑，将会夸大本地区家长对农村公益校车的有效需求，片面强调财政缺口，以便逃脱供给责任，其博弈策略是提供和不提供。中央政府作为委托人，在不可预测的情况下就有可能产生道德风险和逆向选择问题。此时，中央政府若根据地方政府夸大的有效需求状况供给农村公益校车必然导致财政紧张，其博弈策略只能是收回财权即不提供支持。
根据均衡分析，农村公益校车的有效定价是其边际价格等于其私人价格的总和。假设：中央政府在农村公益校车提供中的收益为TR，是各级地方政府收益R之和；地方政府独立提供农村公益校车的成本为R-C<0，中央政府追求的目标是社会福利的帕累托改进，其单独提供公益校车的成本为TR-C>0；中央政府和地方政府同时提供公益校车时，按照收益比例提供支付，地方政府的成本为（R-C·R）/（TR+R），中央政府的成本为（TR-C·TR）/（TR+R）；两者都不提供时，成本为0。
对于地方政府而言，不管中央政府提供农村公益校车与否，其占优策略都是不提供。对于中央政府而言，当地方政府提供时，其占优策略是不提供；当地方政府不提供时，其占优策略是提供。所以，中央政府和地方政府的博弈结果存在纳什均衡，有（TR-C，R）和（0，0）两对策略组合。当出现两者都不提供即（0，0）组合时，必然产生个人理性与集体理性的冲突。农村公益校车的准公共产品属性决定了它们必然有一方是提供者。当出现中央政府提供、地方政府不提供的情况时，中央政府必须承担较多支付成本，然而有限的财政无法承担全国性农村公益校车的提供。地方政府如不支付相应的成本，会给中央政府带来巨大的供给压力和支付成本。由于各地区教育布局调整的不一致，以及经济发展不平衡使获取有效真实信息的成本非常巨大，从而使中央政府无所适从。农村公益校车的地方收益性、信息掌握的全面性和中央政府财力的有限性，使得地方政府承担农村公益校车供给责任成为一种必然选择。
（二）家长与家长之间的博弈
“公地悲剧”是经济学在阐述外部不经济时经常用到的一个经典案例，同样适用于农村公益校车供给中家长与家长之间的博弈。如果参与享用共有资源的每一个人都追求自己利益最大化，必然损害社会的集体福利，理性的个人行为必然导致非理性集体行为[1]。农村公益校车供给很难做到排他或排他成本很高，搭便车和机会主义往往成为家长们的理性选择。这类现象可以用“公地悲剧”的博弈模型来分析。假设有两个家长分别为甲和乙，他们的全部收益为R，每个家长的收益为r，支付成本为C。当他们选择合作共同提供时，农村公益校车带来的全部收益在双方之间平均分配，成本支付也在双方之间平分，所以每一方都会获得收益（R-C）/2。当家长甲提供、乙不提供时，那么甲承担全部成本C，获得收益为甲的收益r；而乙不必支付成本，仍然获得r的收益，相反亦如此。当家长甲和乙都不提供时，没有收益和成本发生，各自的收益均为0。根据经济学理论，这将出现r-C<0且（R-C）/2 根据以上分析，不管家长乙选择提供还是不提供策略，家长甲都会采取不提供策略，所以不提供策略是家长甲的占优策略。类似的分析同样适用于家长乙，不管家长甲选择提供还是不提供策略，家长乙肯定会选择不提供策略，所以不提供策略是家长乙的占优策略。（0，0）策略组合将是一个占优策略均衡。这是一个涉及两人的模型，可以推广到多人模型。事实情况是如果参与的人越多，情况就会越糟糕。这种“公地悲剧”产生的原因在于农村公益校车的准公共产品属性。最根本的解决方法只能是明晰产权，解决所有者缺位问题。农村公益校车属性的特殊性决定了不能通过私有化来解决其产权问题，而是要发挥地方政府在农村公益校车供给中的作用。唯有如此，即便所有家长采取搭便车、规避责任或其他机会主义行为，社会也能够取得持久供给农村公益校车的共同利益。
（三）地方政府与家长之间的博弈
在农村公益校车的供给过程中，地方政府和家长之间的博弈更多带有强权博弈的色彩。从博弈论的视角看，地方政府作为理性“经济人”，在很大程度上会追求自身利益最大化，并通过强制性权力表现出来。农村公益校车的供给计划由地方政府制定，即使每个家长都报告出自己的支付函数，农村公益校车的供给数量也不会因此改变。在这场博弈中，地方政府与家长在权力分配、信息、组织化程度和交易费用方面都存在不对称现象。地方政府在策略决定方面处于主导地位，家长只能在被动接受的前提下，适度采取利己的措施。家长作为理性“经济人”，会尽量隐藏自己的偏好，最终使农村公益校车的实际供给数量偏离最优数量。而且，家长有搭便车和机会主义倾向，这时就会出现农村公益校车的实际供给小于真实需要的供给量。
假设地方政府在农村公益校车提供中的收益为R，地方政府独立提供农村公益校车的净收益为R-C>0；家长独立提供时的净收益为r-C<0；地方政府和家长同时提供农村公益校车时，按照收益比例提供支付，地方政府的净收益为（R-C·R）/（R+r），家长的净收益为 （r-C·r）/（R+r）；两者都不提供时，收益为0。
与中央政府和地方政府的博弈结果相似，这是一个纳什均衡，有（R-C，r）和（0，0） 两对策略组合，即地方政府提供、家长不提供以及地方政府和家长都不提供。但在现实生活中，家长会发现提供农村公益校车的费用比较大，如果能够争取到地方政府的援助，他们就可以不用任何付出就会获得收益。家长作为理性经济人，在博弈过程中自然会选择保持短缺或部分短缺状态，从而选择不提供。假如地方政府财政有一定剩余，而且上级政绩考核指标严格就一定会提供；否则，就不会提供。由于农村公益校车是一种准公共产品，地方政府提供是一种必然选择，（R-C，r）也将是最终的理性选择。
农村公益校车供给是各个主体在外部环境约束下，根据自身收益和成本进行理性选择的博弈。在农村公益校车具体供给中，各级地方政府都可能从自身利益角度出发，都想从中获取利益，并有将责任转嫁给其他主体的内在激励。它们会根据预期收益和成本进行各方面的权衡，从而实现自身利益最大化。地方政府作为农村公益校车的主要供给者，追求投入最小化和利益最大化的理性与国家追求社会福利最大化的理性存在一定的矛盾。它们往往倾向逃避供给责任，以获取一定的利益。家长和未成年儿童作为农村公益校车的最终服务对象，希望从农村公益校车的供给中得到切实的利益，他们追求自身福利最大化的理性与国家追求社会福利最大化的理性也存在一定冲突。他们往往会逃避支付负担，采取搭政府或其他家长“便车”的策略。因此，地方政府承担农村公益校车供给责任是一种必然的理性选择。
三、化解农村公益校车供给“囚徒困境”的对策
在农村公益校车供给过程中，个体的理性行为会导致集体的非理性，从而形成了一个不利于资源最优配置的方案，产生农村公益校车供给的“囚徒困境”。地方政府要采取相应措施，承担起相应责任来化解这一困境。
（一）建立农村公益校车发展的财政保障机制
农村公益校车所提供的服务属于公共服务，主要目的是为孩子提供便利的就学条件。它是一种体现正外部性的准公共产品，不仅使儿童及其家庭受益，而且学校、社区乃至社会都深受其益，国家理应为其发展提供财政支持。但农村公益校车供给并未纳入现有义务教育保障机制中的各级政府预算，未能建立起中央政府和各级地方政府的财政责任分担机制。应根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的规定，把农村公益校车经费支出单列，并纳入国家和各级地方政府的财政预算中。要在地方政府的领导下，建立起财政部门监督指导、教育部门核算、直接拨款到农村中小学的公益校车财政保障机制。
（二）确定理性的农村公益校车成本分担机制
基于基本国情，要在短期内实现农村公益校车供给由地方政府全部买单是不现实的。因此，确立一种理性的农村公益校车成本分担机制势在必行。农村公益校车的成本主要包括两个部分，即车辆购置费用和日常运营费用。中央政府和地方政府可以按一定比例来承担农村公益校车购置费用，然后由政府、家庭和学校共同支付其运营费用。这时需考虑地区不同所带来的差异性收费，以维护社会的公平和正义，从而保证农村公益校车的持续运营和发展。
（三）实施因地制宜的农村校车发展工程
农村公益校车安全不仅关涉民生问题，也关涉公平正义问题。地方政府应将其纳入经济社会发展战略，实施因地制宜的农村公益校车发展工程。实施农村公益校车发展工程不能急于求成，可以分“三步走”：第一步是在2013年以前，各农村学校购置规范的公益校车，完善制度建设，规范农村公益校车市场；第二步是到2015年，按照公益校车成本分担机制，初步实现东部及中部大部分农村地区免费公益校车覆盖；第三步是到2020年，逐步实现全国范围内农村地区免费公益校车覆盖。
（四）健全农村公益校车的监管与责任机制
地方政府应加强对农村公益校车标准的落实和监督，建立并完善农村公益校车事故责任机制。要明确各部门在农村公益校车安全管理中的职责，明确规定地方政府、学校、家长、校车司机、公安部门各自的责任，严格建立并完善责任追究制度，形成以地方政府为主导，中小学校、政府部门、家长社会相互协作的监管与责任机制。
（五）提升地方政府的公益校车政策执行力
《校车安全管理条例》规定：县级以上地方人民政府的教育、公安、交通运输、安全生产监督管理等有关部门要依照该条例以及本级人民政府的规定，履行校车安全管理的相关职责；有关部门应当建立健全校车安全管理信息共享机制。该条例的真正实行需要以公益校车政策的全面执行为保障。执行力是政府校车安全管理工作的生命力。
参考文献：
[1] 湛志伟."公地悲剧"及其治理的博弈分析[J].经济评论，2004，（3）：49-50.
责任编辑：林华山
关键词：农村公益校车；地方政府；准公共产品；博弈论
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1008-6269（2014）03-0079-04
一、问题的提出
农村公益校车安全是当前道路交通管理的重点工作，也是关乎社会稳定、社会和谐的重要问题。近几年频繁发生的农村公益校车事故，引起了社会各界的密切关注。各级政府都高度重视校车安全问题，增加了校车安全规章制度的供给。2006年，教育部、公安部等部门联合颁布《中小学幼儿园安全管理办法》，该办法第26条对公益校车问题进行了初步规范；2007年，国家质检总局等部门发布的《专用小学生校车安全技术条件》和《专用小学生校车座椅及其车辆固定件的技术要求》征求意见稿，对校车的硬件技术作出了明确的规定；2012年，国务院出台了《校车安全管理条例》，使校车安全真正进入了有法可依的时代。校车安全问题也引起了国内外学者的广泛关注。多数研究认为，农村公益校车作为一种准公共产品，应该由地方政府供给。本文通过对中央政府、地方政府和家长之间博弈的分析，论证地方政府承担公益校车供给的必然性，提出化解农村公益校车供给博弈中“囚徒困境”的基本对策。
二、农村公益校车供给的博弈分析
农村公益校车供给的博弈主要涉及中央政府、地方政府和家长三个主体。三方之间的博弈基于如下假设：其一，参与农村公益校车供给的博弈者都是理性的，都会在给定的情况下作出使自身利益最大化的理性决策；其二，参加博弈的各方不存在串谋，都是一种零和博弈；其三，由谁供给农村公益校车取决于参与博弈的各方，每个局中人所处的政策环境是既定的。
（一）中央政府和地方政府之间的博弈
中央政府和地方政府都可被假定为理性“经济人”，都会按照各自的目标函数作出使自身效用最大化的决策。中央政府作为农村公益校车政策的制定者和资金的最终提供者，其目标函数是使社会福利和农村公益校车供给最大化，约束条件是财政负担能力。地方政府以上级政府对其政绩的评价达到最优和从中央政府最大限度地取得资金援助为目标函数。由于目标函数不一致，中央政府和地方政府在农村公益校车供给中必定产生一种信息不对称的动态博弈，由此产生委托代理关系。地方政府作为代理人，出于自身利益的理性考虑，将会夸大本地区家长对农村公益校车的有效需求，片面强调财政缺口，以便逃脱供给责任，其博弈策略是提供和不提供。中央政府作为委托人，在不可预测的情况下就有可能产生道德风险和逆向选择问题。此时，中央政府若根据地方政府夸大的有效需求状况供给农村公益校车必然导致财政紧张，其博弈策略只能是收回财权即不提供支持。
根据均衡分析，农村公益校车的有效定价是其边际价格等于其私人价格的总和。假设：中央政府在农村公益校车提供中的收益为TR，是各级地方政府收益R之和；地方政府独立提供农村公益校车的成本为R-C<0，中央政府追求的目标是社会福利的帕累托改进，其单独提供公益校车的成本为TR-C>0；中央政府和地方政府同时提供公益校车时，按照收益比例提供支付，地方政府的成本为（R-C·R）/（TR+R），中央政府的成本为（TR-C·TR）/（TR+R）；两者都不提供时，成本为0。
对于地方政府而言，不管中央政府提供农村公益校车与否，其占优策略都是不提供。对于中央政府而言，当地方政府提供时，其占优策略是不提供；当地方政府不提供时，其占优策略是提供。所以，中央政府和地方政府的博弈结果存在纳什均衡，有（TR-C，R）和（0，0）两对策略组合。当出现两者都不提供即（0，0）组合时，必然产生个人理性与集体理性的冲突。农村公益校车的准公共产品属性决定了它们必然有一方是提供者。当出现中央政府提供、地方政府不提供的情况时，中央政府必须承担较多支付成本，然而有限的财政无法承担全国性农村公益校车的提供。地方政府如不支付相应的成本，会给中央政府带来巨大的供给压力和支付成本。由于各地区教育布局调整的不一致，以及经济发展不平衡使获取有效真实信息的成本非常巨大，从而使中央政府无所适从。农村公益校车的地方收益性、信息掌握的全面性和中央政府财力的有限性，使得地方政府承担农村公益校车供给责任成为一种必然选择。
（二）家长与家长之间的博弈
“公地悲剧”是经济学在阐述外部不经济时经常用到的一个经典案例，同样适用于农村公益校车供给中家长与家长之间的博弈。如果参与享用共有资源的每一个人都追求自己利益最大化，必然损害社会的集体福利，理性的个人行为必然导致非理性集体行为[1]。农村公益校车供给很难做到排他或排他成本很高，搭便车和机会主义往往成为家长们的理性选择。这类现象可以用“公地悲剧”的博弈模型来分析。假设有两个家长分别为甲和乙，他们的全部收益为R，每个家长的收益为r，支付成本为C。当他们选择合作共同提供时，农村公益校车带来的全部收益在双方之间平均分配，成本支付也在双方之间平分，所以每一方都会获得收益（R-C）/2。当家长甲提供、乙不提供时，那么甲承担全部成本C，获得收益为甲的收益r；而乙不必支付成本，仍然获得r的收益，相反亦如此。当家长甲和乙都不提供时，没有收益和成本发生，各自的收益均为0。根据经济学理论，这将出现r-C<0且（R-C）/2
在农村公益校车的供给过程中，地方政府和家长之间的博弈更多带有强权博弈的色彩。从博弈论的视角看，地方政府作为理性“经济人”，在很大程度上会追求自身利益最大化，并通过强制性权力表现出来。农村公益校车的供给计划由地方政府制定，即使每个家长都报告出自己的支付函数，农村公益校车的供给数量也不会因此改变。在这场博弈中，地方政府与家长在权力分配、信息、组织化程度和交易费用方面都存在不对称现象。地方政府在策略决定方面处于主导地位，家长只能在被动接受的前提下，适度采取利己的措施。家长作为理性“经济人”，会尽量隐藏自己的偏好，最终使农村公益校车的实际供给数量偏离最优数量。而且，家长有搭便车和机会主义倾向，这时就会出现农村公益校车的实际供给小于真实需要的供给量。
假设地方政府在农村公益校车提供中的收益为R，地方政府独立提供农村公益校车的净收益为R-C>0；家长独立提供时的净收益为r-C<0；地方政府和家长同时提供农村公益校车时，按照收益比例提供支付，地方政府的净收益为（R-C·R）/（R+r），家长的净收益为 （r-C·r）/（R+r）；两者都不提供时，收益为0。
与中央政府和地方政府的博弈结果相似，这是一个纳什均衡，有（R-C，r）和（0，0） 两对策略组合，即地方政府提供、家长不提供以及地方政府和家长都不提供。但在现实生活中，家长会发现提供农村公益校车的费用比较大，如果能够争取到地方政府的援助，他们就可以不用任何付出就会获得收益。家长作为理性经济人，在博弈过程中自然会选择保持短缺或部分短缺状态，从而选择不提供。假如地方政府财政有一定剩余，而且上级政绩考核指标严格就一定会提供；否则，就不会提供。由于农村公益校车是一种准公共产品，地方政府提供是一种必然选择，（R-C，r）也将是最终的理性选择。
农村公益校车供给是各个主体在外部环境约束下，根据自身收益和成本进行理性选择的博弈。在农村公益校车具体供给中，各级地方政府都可能从自身利益角度出发，都想从中获取利益，并有将责任转嫁给其他主体的内在激励。它们会根据预期收益和成本进行各方面的权衡，从而实现自身利益最大化。地方政府作为农村公益校车的主要供给者，追求投入最小化和利益最大化的理性与国家追求社会福利最大化的理性存在一定的矛盾。它们往往倾向逃避供给责任，以获取一定的利益。家长和未成年儿童作为农村公益校车的最终服务对象，希望从农村公益校车的供给中得到切实的利益，他们追求自身福利最大化的理性与国家追求社会福利最大化的理性也存在一定冲突。他们往往会逃避支付负担，采取搭政府或其他家长“便车”的策略。因此，地方政府承担农村公益校车供给责任是一种必然的理性选择。
三、化解农村公益校车供给“囚徒困境”的对策
在农村公益校车供给过程中，个体的理性行为会导致集体的非理性，从而形成了一个不利于资源最优配置的方案，产生农村公益校车供给的“囚徒困境”。地方政府要采取相应措施，承担起相应责任来化解这一困境。
（一）建立农村公益校车发展的财政保障机制
农村公益校车所提供的服务属于公共服务，主要目的是为孩子提供便利的就学条件。它是一种体现正外部性的准公共产品，不仅使儿童及其家庭受益，而且学校、社区乃至社会都深受其益，国家理应为其发展提供财政支持。但农村公益校车供给并未纳入现有义务教育保障机制中的各级政府预算，未能建立起中央政府和各级地方政府的财政责任分担机制。应根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的规定，把农村公益校车经费支出单列，并纳入国家和各级地方政府的财政预算中。要在地方政府的领导下，建立起财政部门监督指导、教育部门核算、直接拨款到农村中小学的公益校车财政保障机制。
（二）确定理性的农村公益校车成本分担机制
基于基本国情，要在短期内实现农村公益校车供给由地方政府全部买单是不现实的。因此，确立一种理性的农村公益校车成本分担机制势在必行。农村公益校车的成本主要包括两个部分，即车辆购置费用和日常运营费用。中央政府和地方政府可以按一定比例来承担农村公益校车购置费用，然后由政府、家庭和学校共同支付其运营费用。这时需考虑地区不同所带来的差异性收费，以维护社会的公平和正义，从而保证农村公益校车的持续运营和发展。
（三）实施因地制宜的农村校车发展工程
农村公益校车安全不仅关涉民生问题，也关涉公平正义问题。地方政府应将其纳入经济社会发展战略，实施因地制宜的农村公益校车发展工程。实施农村公益校车发展工程不能急于求成，可以分“三步走”：第一步是在2013年以前，各农村学校购置规范的公益校车，完善制度建设，规范农村公益校车市场；第二步是到2015年，按照公益校车成本分担机制，初步实现东部及中部大部分农村地区免费公益校车覆盖；第三步是到2020年，逐步实现全国范围内农村地区免费公益校车覆盖。
（四）健全农村公益校车的监管与责任机制
地方政府应加强对农村公益校车标准的落实和监督，建立并完善农村公益校车事故责任机制。要明确各部门在农村公益校车安全管理中的职责，明确规定地方政府、学校、家长、校车司机、公安部门各自的责任，严格建立并完善责任追究制度，形成以地方政府为主导，中小学校、政府部门、家长社会相互协作的监管与责任机制。
（五）提升地方政府的公益校车政策执行力
《校车安全管理条例》规定：县级以上地方人民政府的教育、公安、交通运输、安全生产监督管理等有关部门要依照该条例以及本级人民政府的规定，履行校车安全管理的相关职责；有关部门应当建立健全校车安全管理信息共享机制。该条例的真正实行需要以公益校车政策的全面执行为保障。执行力是政府校车安全管理工作的生命力。
参考文献：
[1] 湛志伟."公地悲剧"及其治理的博弈分析[J].经济评论，2004，（3）：49-50.
责任编辑：林华山