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白岩松：2014年12月31日晚上，上海外滩发生了严重的踩踏事故。但是，在举国关切的情况下，几天之内没有看到主要负责人出现在新闻发布会上。同样，2015年8月，在天津滨海新区发生爆炸事故后，虽然也是举国关注，却依然多日没有看到相关负责人出现在新闻发布会上。然而，从今天开始，估计这样的事情很难发生了。为什么呢？因为2016年2月17日中办、国办联合下发的《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称《意见》）明确规定，当出现重大突发事件特别是百姓关切的重大突发事件时，主要负责人要面对媒体，要当“第一新闻发言人”。这个规定将意味着什么呢？让我们一起关注。
“第一新闻发言人”要有
说真话的勇气
解说：对于中办、国办联合印发的《意见》，各大媒体给予最多的解读就是，在遇有重大突发事件、重要社会关切事件发生时，主要负责人要带头接受媒体采访，表明立场、态度，发出权威声音，当好“第一新闻发言人”。
回首2015年发生的重大突发事件，如导致36条生命没能踏过新年的上海外滩踩踏事件，442人葬身江底的东方之星客轮翻沉事件以及天津滨海新区爆炸事件等，不仅考验着政府相关部门的立场、态度和权威声音的发布意识，更考验着能否当好“第一新闻发言人”的能力、担当。
白岩松：政务公开，也就是政府发布信息制度，是在2003年 SARS 事件给了我们以深刻的教训之后起步的。在那一年，国务院新闻办开始了全国新闻发言人的培训，从此迈上了政务公开的征程。
2005年3月，有了中办、国办《关于进一步推行政务公开的意见》。
2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式出台。这是一个非常重要的进步，使政务公开有了法规的约束。
2011年8月中办、国办印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》和2013年10月国办印发的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》明确规定，国务院所属部委办局的主要负责人每年举行一次新闻发布会，相关部门每三个月举办一次新闻发布会等等。
这一次，《意见》对政务公开做出了更全面的规定。现在，我们连线北京大学法学院教授王锡锌。王教授，您怎么看待遇有重大突发事件、重要社会关切发生时主要负责人必须露面的规定？
王锡锌：遇有重大突发事件、重要社会关切发生时，主要负责人要做“第一新闻发言人”，首先是跟政府管理的权威性体制相契合的。因为政府有很多部门，一旦出现突发事件，如果相关部门都出面的话，信息往往是碎片化的，很难形成联动，而主要负责人露面，可以利用自己的权威将各个部门的信息整合起来。其次，一旦大领导做“第一新闻发言人”，各相关部门就有了压力，会主动掌握相关信息，从而使信息的权威性、及时性得到保障。
白岩松：过去几年，尤其是2015年，出现了多起重大安全事故，正是由于相关主要负责人迟迟没有露面，导致社会公众的意见相当大。这说明，社会舆论环境和公众期待都发生了重大变化。
王锡锌：重大突发事件、重大社会关切发生后，社会公众就会有信息需求，有需求产生就要得到及时满足。如果信息需求得不到及时满足，或者信息虽有一定满足，但却是支离破碎的、“挤牙膏式”的，缺乏权威性和及时性，就会产生很大问题。如果由主要领导做“第一新闻发言人”，可以有效地打破信息的“孤岛效应”。
白岩松：主要领导做“第一新闻发言人”，势必面临一个相当大的挑战——你有能力当好“第一新闻发言人”吗？在这种情况下，您对“第一新闻发言人”有什么建议？
王锡锌：能力问题的确是“第一新闻发言人”面临的一个重大挑战。如何提高这个能力呢？我认为，最根本的还是说真话，说老百姓能够听得懂的话，不要刻意掩盖事实与真相。公开，公开，首先就是真实地公开。否则，当水落石出时，政府的公信力就会受到影响。所以，“第一新闻发言人”能力提高的第一步，就是要有说真话的勇气。
白岩松：《意见》非常明确地谈到了“第一新闻发言人”能力的建设，要求相关人员在三年内完成一次轮训，并鼓励各高校开办这样的专业。这就意味着，领导干部不仅要提高政治素养、法律素养、业务素养，今后还要提高媒介素养。媒介素养将成为所有领导干部必须具备的素养之一。否则，即使制度规定了，领导干部也当不好“第一新闻发言人”。
建立政务公开“不作为”追责制度
白岩松：现在世界进入了资讯爆炸时代，政府每天都面临着如何与谣言抢时间、如何更快速地发布正确信息的问题。这两天，我们的感受也非常强烈。
解说：2月16日，一名网友在微博中提到：1996年2月15日，长征3号运载火箭首次发射失败，撞山时击中家属区，至少造成500人死亡，家属区荡然无存。这条含有惊人信息、带有事发图片和视频的微博一经发布，立即引来上千人转发，并且在一些论坛广为传播。
事实真的是这样吗？在这条微博发布27个小时之后，2月17日14时，中国航天科工集团官方微博做出解释称，出于安全和保密原因，火箭发射场周围决不允许有家属区或者居民区，也不允许任何闲杂人等入内。对于网友提供的爆炸物图片，官方微博解释道：那只是发射场周边的协作楼，用于技术人员临时住宿，在火箭发射前12小时内部已经清空，“但凡火箭预定航线周边的居民区在发射前都是要进行疏散的，发射场工作人员也要全部进入地下掩体确保安全。而所谓‘至少500人死亡，家属区荡然无存’的谣言，应该是造谣者根据图片数窗户、然后根据标准间的数据推算出来的。”中国航天科工集团的官方回应最后说，这段火箭发射失败的视频一直公开、透明，且用于航天工作者入职时的安全和质量教育素材。
及时回应社会热点，中国航天科工集团做到了，各级政府部门更需要做到。昨天，中办、国办印发《意见》，就对各级行政机关如何回应热点问题、如何让政务公开透明提出了具体要求。 （电视视频）：《意见》强调，要全力推进权力清单、责任清单、负面清单公开，实行重大决策预公开制度，探索利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度，全面公开服务事项，推动政务服务向网上办理延伸，推动行政执法公开。
解说：《意见》首次提出建立重大决策预公开制度，也就是说，对一些涉及群众切身利益等方面的重大决策，要在决策前就向社会公布，而不是像以往那样，待决策后再向社会公布。除此之外，《意见》最引人关注的是，当遇重大突发事件、重要社会关切时，政府主要负责人要带头接受媒体采访，表明立场态度，发出权威声音，当好“第一新闻发言人”。
同样是在2月17日，有美国媒体报道，中国在南海部署了空对地导弹。对于这个谣言，我国外交部部长王毅在当日的记者招待会上就做出回应。
白岩松：2003年因为 SARS 事件的教训，政府建立了新闻发言人制度。到这次印发《意见》，十多年过去了。王教授，您认为这期间发生了哪些变化？
王锡锌：目前，互联网技术、自媒体技术的发展对政务公开产生了强烈的倒逼作用。如果说以前的政务公开是被个别事件倒逼出来的，那么，今天由于受到信息的全民化需求和信息传播方式变化的倒逼，政务公开要做到全方位、全流程，不做已经不行了。
白岩松：《意见》规定，对政务公开工作落实不到位的，予以通报批评；对违反政务公开有关规定、不履行公开义务或公开不应当公开事项，并造成严重影响的，依法依规严肃追究责任。这里的重点是“不履行公开义务”就要受到处理，与以前相比是一个变化。王教授，您怎么看待这个变化？
王锡锌：这是《意见》中最最重要的规定，是所有亮点中的“亮点”。如果没有一个有效的追责机制，如果追责机制不能切实落地，只是将文件过几年刷新一次再公布，就会导致过往曾经出现的情形。从以往出现的问题看，问责机制的虚化、弱化是最大的问题。
白岩松：我听一位政府负责人说过，当出现重大突发事故时，只要严肃处理一起“没有及时应对媒体”的案例，就能使政务公开工作得到快速推进。
王锡锌：如果能够处理一起不履行政务公开义务责任事件并能迅速公开的话，所产生的效应会是立竿见影的。
重大决策出台前要进行预公开
白岩松：《意见》还做出在重大决策出台之前如何进行协商、沟通的规定。回过头来看，这方面的教训还真的不少。
解说：推进决策公开，一直广受社会关注，此次发布的《意见》提出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。根据规定，除依法应当保密的，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式，广泛听取公众意见，以适当方式公布公众意见收集和采纳情况。政府部门一项重要决策的实施和暂停，究竟会给公众带来怎样的影响，在2016年首次实施的股市熔断机制就让公众记忆犹新。
2016年股市开始交易仅四天，就有两天因股指大幅下滑而触发熔断机制，提前收盘。此后，熔断机制迅速被叫停。实际上，早在2015年9月，沪深交易所和中金所曾就指数熔断机制的相关规定公开征求意见，收到市场各方的建议和意见4861条。然而，当熔断机制于2016年1月1日开始生效后，四天之内就有两天因熔断机制提前收盘。股民们纷纷发出这样的感慨：“我们就像瞎子一样，什么都不知道。”“这是对我们股民利益的保护吗？”
1月8日晚，证监会叫停熔断机制，并给出了这样的解释：根据两次实际运行情况看，熔断机制并没有达到预期的效果，而又有一定的磁吸效应，即在接近熔断预值时，部分投资者在熔断前提前交易，导致股指加速触碰熔断预值，起了助跌的作用。权衡利弊，其负面影响大于正面效应。但是，这样的回应并没有让质疑的舆论消失。《检察日报》就针对证监会提出的“曾公开征求过意见”做出评论：“征求意见时反对声就不绝于耳，机制推出四天后就被市场轻易地投了‘否定票’，真的还敢说‘经过了审慎的论证’和‘向社会征求了意见’？如果真的这样自信，公众何以有这样的疑问，这是不是在扎扎实实地‘走过场’？”
白岩松：四天的时间，熔断机制就被“熔断”了，这是今年开年之际相当具有“黑色幽默”的新闻事件。在这个事件背后，有很多人都在关注：这个与公众利益紧密相连的公共决策出台之前，是否真的进行了非常谨慎、认真负责、不走过场的决策过程？
王锡锌：这一个案反映出许多公共决策过程中存在的普遍性问题。尽管以往公共决策原则上都有所谓公开、参与等程序要求，但实际上，决策方案在内部已经基本成型了。所以说，这样的公开……
白岩松：等于说，公共决策做出之前就决定这样干了。
王锡锌：从目前来看，这是一种比较普遍的现象。从某种意义上说，也是比较制度化的做法，使公开、参与的有效性和空间受到很大约束。最后，公共决策只能到实践中去试错，从而导致相当高的决策成本。
白岩松：《意见》下发后，怎样才能保障类似的重大决策不走过场？
王锡锌：一方面，要充分评估相关决策对社会可能带来影响的面和度。如果影响面、影响度都比较大，舆论公开的机制就要完善；另一方面，决策过程的公开和参与要扎扎实实地做，而不要“扎扎实实地走过场”。
白岩松：非常感谢王教授带给我们的解析。
（根据视频整理，文字有删节）
“第一新闻发言人”要有
说真话的勇气
解说：对于中办、国办联合印发的《意见》，各大媒体给予最多的解读就是，在遇有重大突发事件、重要社会关切事件发生时，主要负责人要带头接受媒体采访，表明立场、态度，发出权威声音，当好“第一新闻发言人”。
回首2015年发生的重大突发事件，如导致36条生命没能踏过新年的上海外滩踩踏事件，442人葬身江底的东方之星客轮翻沉事件以及天津滨海新区爆炸事件等，不仅考验着政府相关部门的立场、态度和权威声音的发布意识，更考验着能否当好“第一新闻发言人”的能力、担当。
白岩松：政务公开，也就是政府发布信息制度，是在2003年 SARS 事件给了我们以深刻的教训之后起步的。在那一年，国务院新闻办开始了全国新闻发言人的培训，从此迈上了政务公开的征程。
2005年3月，有了中办、国办《关于进一步推行政务公开的意见》。
2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式出台。这是一个非常重要的进步，使政务公开有了法规的约束。
2011年8月中办、国办印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》和2013年10月国办印发的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》明确规定，国务院所属部委办局的主要负责人每年举行一次新闻发布会，相关部门每三个月举办一次新闻发布会等等。
这一次，《意见》对政务公开做出了更全面的规定。现在，我们连线北京大学法学院教授王锡锌。王教授，您怎么看待遇有重大突发事件、重要社会关切发生时主要负责人必须露面的规定？
王锡锌：遇有重大突发事件、重要社会关切发生时，主要负责人要做“第一新闻发言人”，首先是跟政府管理的权威性体制相契合的。因为政府有很多部门，一旦出现突发事件，如果相关部门都出面的话，信息往往是碎片化的，很难形成联动，而主要负责人露面，可以利用自己的权威将各个部门的信息整合起来。其次，一旦大领导做“第一新闻发言人”，各相关部门就有了压力，会主动掌握相关信息，从而使信息的权威性、及时性得到保障。
白岩松：过去几年，尤其是2015年，出现了多起重大安全事故，正是由于相关主要负责人迟迟没有露面，导致社会公众的意见相当大。这说明，社会舆论环境和公众期待都发生了重大变化。
王锡锌：重大突发事件、重大社会关切发生后，社会公众就会有信息需求，有需求产生就要得到及时满足。如果信息需求得不到及时满足，或者信息虽有一定满足，但却是支离破碎的、“挤牙膏式”的，缺乏权威性和及时性，就会产生很大问题。如果由主要领导做“第一新闻发言人”，可以有效地打破信息的“孤岛效应”。
白岩松：主要领导做“第一新闻发言人”，势必面临一个相当大的挑战——你有能力当好“第一新闻发言人”吗？在这种情况下，您对“第一新闻发言人”有什么建议？
王锡锌：能力问题的确是“第一新闻发言人”面临的一个重大挑战。如何提高这个能力呢？我认为，最根本的还是说真话，说老百姓能够听得懂的话，不要刻意掩盖事实与真相。公开，公开，首先就是真实地公开。否则，当水落石出时，政府的公信力就会受到影响。所以，“第一新闻发言人”能力提高的第一步，就是要有说真话的勇气。
白岩松：《意见》非常明确地谈到了“第一新闻发言人”能力的建设，要求相关人员在三年内完成一次轮训，并鼓励各高校开办这样的专业。这就意味着，领导干部不仅要提高政治素养、法律素养、业务素养，今后还要提高媒介素养。媒介素养将成为所有领导干部必须具备的素养之一。否则，即使制度规定了，领导干部也当不好“第一新闻发言人”。
建立政务公开“不作为”追责制度
白岩松：现在世界进入了资讯爆炸时代，政府每天都面临着如何与谣言抢时间、如何更快速地发布正确信息的问题。这两天，我们的感受也非常强烈。
解说：2月16日，一名网友在微博中提到：1996年2月15日，长征3号运载火箭首次发射失败，撞山时击中家属区，至少造成500人死亡，家属区荡然无存。这条含有惊人信息、带有事发图片和视频的微博一经发布，立即引来上千人转发，并且在一些论坛广为传播。
事实真的是这样吗？在这条微博发布27个小时之后，2月17日14时，中国航天科工集团官方微博做出解释称，出于安全和保密原因，火箭发射场周围决不允许有家属区或者居民区，也不允许任何闲杂人等入内。对于网友提供的爆炸物图片，官方微博解释道：那只是发射场周边的协作楼，用于技术人员临时住宿，在火箭发射前12小时内部已经清空，“但凡火箭预定航线周边的居民区在发射前都是要进行疏散的，发射场工作人员也要全部进入地下掩体确保安全。而所谓‘至少500人死亡，家属区荡然无存’的谣言，应该是造谣者根据图片数窗户、然后根据标准间的数据推算出来的。”中国航天科工集团的官方回应最后说，这段火箭发射失败的视频一直公开、透明，且用于航天工作者入职时的安全和质量教育素材。
及时回应社会热点，中国航天科工集团做到了，各级政府部门更需要做到。昨天，中办、国办印发《意见》，就对各级行政机关如何回应热点问题、如何让政务公开透明提出了具体要求。 （电视视频）：《意见》强调，要全力推进权力清单、责任清单、负面清单公开，实行重大决策预公开制度，探索利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度，全面公开服务事项，推动政务服务向网上办理延伸，推动行政执法公开。
解说：《意见》首次提出建立重大决策预公开制度，也就是说，对一些涉及群众切身利益等方面的重大决策，要在决策前就向社会公布，而不是像以往那样，待决策后再向社会公布。除此之外，《意见》最引人关注的是，当遇重大突发事件、重要社会关切时，政府主要负责人要带头接受媒体采访，表明立场态度，发出权威声音，当好“第一新闻发言人”。
同样是在2月17日，有美国媒体报道，中国在南海部署了空对地导弹。对于这个谣言，我国外交部部长王毅在当日的记者招待会上就做出回应。
白岩松：2003年因为 SARS 事件的教训，政府建立了新闻发言人制度。到这次印发《意见》，十多年过去了。王教授，您认为这期间发生了哪些变化？
王锡锌：目前，互联网技术、自媒体技术的发展对政务公开产生了强烈的倒逼作用。如果说以前的政务公开是被个别事件倒逼出来的，那么，今天由于受到信息的全民化需求和信息传播方式变化的倒逼，政务公开要做到全方位、全流程，不做已经不行了。
白岩松：《意见》规定，对政务公开工作落实不到位的，予以通报批评；对违反政务公开有关规定、不履行公开义务或公开不应当公开事项，并造成严重影响的，依法依规严肃追究责任。这里的重点是“不履行公开义务”就要受到处理，与以前相比是一个变化。王教授，您怎么看待这个变化？
王锡锌：这是《意见》中最最重要的规定，是所有亮点中的“亮点”。如果没有一个有效的追责机制，如果追责机制不能切实落地，只是将文件过几年刷新一次再公布，就会导致过往曾经出现的情形。从以往出现的问题看，问责机制的虚化、弱化是最大的问题。
白岩松：我听一位政府负责人说过，当出现重大突发事故时，只要严肃处理一起“没有及时应对媒体”的案例，就能使政务公开工作得到快速推进。
王锡锌：如果能够处理一起不履行政务公开义务责任事件并能迅速公开的话，所产生的效应会是立竿见影的。
重大决策出台前要进行预公开
白岩松：《意见》还做出在重大决策出台之前如何进行协商、沟通的规定。回过头来看，这方面的教训还真的不少。
解说：推进决策公开，一直广受社会关注，此次发布的《意见》提出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。根据规定，除依法应当保密的，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式，广泛听取公众意见，以适当方式公布公众意见收集和采纳情况。政府部门一项重要决策的实施和暂停，究竟会给公众带来怎样的影响，在2016年首次实施的股市熔断机制就让公众记忆犹新。
2016年股市开始交易仅四天，就有两天因股指大幅下滑而触发熔断机制，提前收盘。此后，熔断机制迅速被叫停。实际上，早在2015年9月，沪深交易所和中金所曾就指数熔断机制的相关规定公开征求意见，收到市场各方的建议和意见4861条。然而，当熔断机制于2016年1月1日开始生效后，四天之内就有两天因熔断机制提前收盘。股民们纷纷发出这样的感慨：“我们就像瞎子一样，什么都不知道。”“这是对我们股民利益的保护吗？”
1月8日晚，证监会叫停熔断机制，并给出了这样的解释：根据两次实际运行情况看，熔断机制并没有达到预期的效果，而又有一定的磁吸效应，即在接近熔断预值时，部分投资者在熔断前提前交易，导致股指加速触碰熔断预值，起了助跌的作用。权衡利弊，其负面影响大于正面效应。但是，这样的回应并没有让质疑的舆论消失。《检察日报》就针对证监会提出的“曾公开征求过意见”做出评论：“征求意见时反对声就不绝于耳，机制推出四天后就被市场轻易地投了‘否定票’，真的还敢说‘经过了审慎的论证’和‘向社会征求了意见’？如果真的这样自信，公众何以有这样的疑问，这是不是在扎扎实实地‘走过场’？”
白岩松：四天的时间，熔断机制就被“熔断”了，这是今年开年之际相当具有“黑色幽默”的新闻事件。在这个事件背后，有很多人都在关注：这个与公众利益紧密相连的公共决策出台之前，是否真的进行了非常谨慎、认真负责、不走过场的决策过程？
王锡锌：这一个案反映出许多公共决策过程中存在的普遍性问题。尽管以往公共决策原则上都有所谓公开、参与等程序要求，但实际上，决策方案在内部已经基本成型了。所以说，这样的公开……
白岩松：等于说，公共决策做出之前就决定这样干了。
王锡锌：从目前来看，这是一种比较普遍的现象。从某种意义上说，也是比较制度化的做法，使公开、参与的有效性和空间受到很大约束。最后，公共决策只能到实践中去试错，从而导致相当高的决策成本。
白岩松：《意见》下发后，怎样才能保障类似的重大决策不走过场？
王锡锌：一方面，要充分评估相关决策对社会可能带来影响的面和度。如果影响面、影响度都比较大，舆论公开的机制就要完善；另一方面，决策过程的公开和参与要扎扎实实地做，而不要“扎扎实实地走过场”。
白岩松：非常感谢王教授带给我们的解析。
（根据视频整理，文字有删节）