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[摘 要]随着老龄人口不断增加、老龄化程度逐步加深及老年人养老诉求日渐增强，城市养老服务面临诸多挑战。基于此，文章对重庆8个城市社区开展调研，提出当前大城市养老服务所面临的主要困局，并从养老保障机制、完善养老产业体系与创新养老模式三个维度构建提升城市养老服务质量的政策体系。
[关键词]城市养老;养老服务;政策体系
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.028
1 数据来源
根据国家统计局与重庆市统计局截至2017年年底的人口数据，对重庆人口老龄化基本特征进行分析;文章以重庆市北碚区荷花池社区、江北区兰溪社区、渝中区上清寺街道的大田湾社区与桂花园社区、九龙坡区渝州路街道的埝山苑社区与奥体社区、渝北区仙桃街道的睦邻路社区与同盛路社区共计8个社区为调研点，针对养老政策、养老保障、养老服务、养老产业、为老服务五个方面进行调研。调研主要采用入户访谈的方式，期间共发放问卷320份，回收有效问卷276份，根据1000～3000元/3000～5000元/5000～10000元不同月收入水平抽取10位老年人为个案，主要针对养老诉求及养老模式的主观意愿进行深度访谈。
2 大城市养老服务的主要困局
2.1 传统养老服务模式难以为继
一是传统养老服务供需失衡。随着重庆市老龄化程度逐年加深，常住人口中65岁以上人口占比13.22%，已濒临深度老龄化边缘。各城区老龄化程度远超全国均值，城市养老需求相当迫切。调研得知，在养老服务的选择上，90%以上的老人倾向于居家养老，并有80%以上的老人希望兼得多元化的社区配套服务，72%的老人在选择居家养老的前提下重视适老化的家居设计。单一形态的传统养老服务供给已不能满足当前老年人多元化、多层次的高质量养老服务需求。
二是传统养老服务资源配置不合理。城乡、区域间公共服务资源存在一定差异与失衡，影响老年人就近获得便捷、优质养老服务的机会和水平。例如，传统的养老服务机构服务设施配置不够科学，老龄人口密集区养老设施“一床难求”，远郊区域养老设施空置;部分医疗机构与社区及养老机构相距较远，给诸多高龄和行动障碍的老龄人就医带来极大不便。
2.2 新型医养融合模式难点尚未纾解
一是“医”与“养”资源衔接不足。医养融合的最大难点在于养老服务和医疗服务割裂，养老难医护，治病难养老。当前虽已大力统筹医养资源，但在实践操作过程中，服务体系单一、内容趋同，医养融合的高投入与当前老龄群体低支付能力、低支付保障、低社会养老消费意愿难以匹配，多样化的医疗服务难以精准融入养老服务体系之中，“医”与“养”的资源衔接亟待加强，这不仅是重庆城市养老的难点之一，也是全国大城市普遍面临的养老服务难题。
二是基层医养融合服务能力羸弱。调研得知，城市社区有90%以上的老人表示有疾病或不能自理时才会选择养老院，同时希望选择具有相应医疗资质的服务机构。其中，是否配置医疗服务作为筛选养老院的首要考虑条件占比75%以上。然而，基层医疗机构服务能力与执业医师数量十分有限，公立医疗机构对医疗资源的垄断性质使得社会力量难以参与医疗服务供给，家庭签约医生“签而不约”，有医疗需求的老人只能转战医院，难以享受医养融合的优质服务。
三是新型医养融合的健康支持体系尚未建立。当前在医养融合的探索多体现于居家、社区、机构传统养老格局之中，并未形成前端未病保健、中端疾病诊治、末端大病康復护理的全程关照老年人身心健康的医疗养护体系;未发挥“互联网+”在医疗养老领域的关键性作用，信息技术产品在医疗准入、医疗数据和健康数据开放共享、医养协同发展等尚未形成良性互动、利益合理分配的成熟模式。
2.3 养老服务型经济提档升级面临诸多挑战
一是养老消费需求与支付能力未有效匹配。伴随当前服务经济提档升级的现实需求，城市居民消费结构不断发生变化，医疗护理支出在养老消费所占比重逐年增加。但由于经济下行压力趋势及老龄人口社会分层、贫富差距的扩大，服务型经济呈现消费升级与降级并存的特点，特别是对医疗养老服务的需求，城市老年人90%以上具有发展型、高质量的消费需求，而具有高端养老服务支付能力的老龄群体不足1/10。
二是养老经济协同性优势未有效体现。养老经济涉及养生、保健、医疗、家政、旅游、文化等多种服务型经济，但当前养老经济协同优势与产业间互动特点并未有效体现。
三是养老信息消费法律保障体系亟待完善。信息消费正处于快速发展的关键时期，是养老服务的重要组成部分。但由于老龄群体的特殊性，养老信息产品消费存在市场教育不足、认知不强、普及较慢等客观现象，极易造成人身权益、信息安全受到侵犯，人工智能在养老领域的开发运用正处在关键时期，养老信息消费领域的法律保障体系亟待构建与完善。
3 以“养老、助老、享老”政策体系提升养老服务质量
3.1 健全保障机制，推进养老服务“有所养”到“优所养”
一是健全养老服务政策保障机制。明确政府购买养老服务的具体内容及监督权责，以“政府购买服务+政府监管”解绑公办机构服务压力，形成“兜底网”+“社会网”+“市场网”立体式养老服务保障体系;完善城市养老服务标准体系建设，成立养老服务标准化技术委员会，负责标准化建设规划制定、标准起草、标准执行评估等工作，推进养老服务标准化、制度化和规范化。
二是健全医养资源整合联动机制。以《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》为指导，实施公办养老机构改革，鼓励有资质的社会力量托管城市社区公立医疗机构，促进部分二级以下医院向医养联合体转型，发展康复护理、健康照料等业务，实现医疗与养老要素资源互联互通;取消养老服务机构内设诊所前置审批程序，在内设医疗机构尝试构建医保专项支持制度;健全医养联盟运营体系，建立社区居家养老“嵌入型”连锁服务体系，满足城市老龄人口“居家+社区”养老服务升级的迫切需求。 三是健全养老服务资金保障与风险防控机制。严格执行财政资金使用管理规定，优化财政支出结构，规范养老机构建设补贴、运营补贴发放，对于重点领域、特殊群体养老适当倾斜。加大财政资金绩效评估、财务审计监督，实行专账专户管理，完善资金风险防控机制，确保专项资金使用精准高效。
3.2 完善产业体系，促进养老服务“有所得”到“优所得”
一是优化康养市场培育，助力养老消费提档升级。积极发展老年康养业，积极培育养生养老、生态康养、旅居候鸟等养老服务新业态，通过康养小镇、山水田园综合体、民俗养生养老项目打造，引导老龄群体向康養市场投资消费，促进养老消费提档升级;挖掘老年消费市场潜力，鼓励并支持社会资本开发老年公寓、老年持续照料社区、养生社区、代际亲情住宅等养老项目，培育养老经济新的增长点。
二是丰富养老服务产品供给，满足多元化的养老需求。以养老机构和养老服务中心（站）培育为契机，促建连锁化、规模化、品质化的养老服务企业和社会组织，提供家政、餐饮、生活照料、健康管理、基础医疗等服务，满足多元化养老需求;尝试探索老年金融服务供给创新模式，规范和引领各类金融机构开发适合老年人的理财及保险产品，推出老年产业投融资产品，满足老龄人群的金融投资需求;强化老年人金融安全意识，加大老年人金融消费权益保护力度。
三是完善养老文化生活服务，形成助老、适老格局。推进无障碍城市创建工作，鼓励并支持社会资本进入，资助老旧小区和一批经济困难家庭进行无障碍适老化改造，为老年人打造便捷宜居环境;探索构建城市便民助老服务格局，以医院、社区、养老机构为核心服务载体，外围配置家政、文娱、教育等服务资源，缩短融合型养老服务“最后一公里”，提升养老服务的全面性、通达性与便捷性。充分挖掘老龄群体人才资源价值，积极发展老年文化、老年体育、老年非遗文化传承等产业，满足老年人精神需求和价值追求。营造爱老、敬老氛围，以养老服务文化产业传递“孝文化”。
3.3 创新智慧养老模式，实现养老服务“有所享”到“优所享”
一是尝试搭建“智养链”，以区块链驱动智慧养老服务。尝试在养老服务领域搭建“智养链”，充分利用5G时代的互联网优势，通过区块链收集养老相关数据，为老年人、养老服务资源、医疗资源、金融资源、AI养老硬件服务等建立数据分析平台，以此形成线上线下一体化的智慧养老信息系统。优化养老服务生态，及时追踪老年人各层次的具体需求，形成养老服务信息系统的闭环，避免大量重复人工作业，提高养老服务信息化水平和工作效率。
二是强化养老服务领域大数据研究和应用开发。结合智慧城市建设与智慧养老趋势，推进国家康复辅具示范项目及知名企业落户，引领相关智能制造企业集群式发展，推动老年用品制造的产业化、规模化和智能化;充分运用养老服务领域大数据分析与研究功能，创新发展慢性病管理、居家健康养老、个性化健康管理、互联网健康咨询、生活照护、养老机构信息化服务等健康养老服务模式;融合智能硬件和物联网技术，针对家庭、社区、机构等不同应用环境，探索养老服务信息系统的集成应用，提供方便快捷安全的精准化、个性化和定制化养老服务。
三是完善人工智能时代养老服务领域法律法规。由于养老服务受众的特殊性，在人工智能时代特征下，如何确保老龄人群的人身安全与信息安全尤为重要。为此建议针对数字信息安全和个人信息安全立法，明确对各类数据信息分析与使用的具体权限，以法律形式保障老年人各类信息安全，包括老龄群体的医疗、养老、消费等个人信息安全。在智能产业领域，对养老服务智能产品的研发、生产、销售及应用设计进行法律规范，明确权责主体，对任何环节出现的安全问题或侵权行为严格追究，形成智能时代养老服务领域法治保障。
参考文献：
[1]王莉莉.中国城市地区机构养老服务业发展分析[J].人口学刊，2014（4）：83-92.
[2]穆光宗.有品质的养老：新生代城市老人的新需求[J].人民论坛，2019（5）：72-73.
[3]梁誉，李静，韩振燕.我国城市养老服务发展 70 年回顾与前瞻——基于分配-供给-输送-财务四维框架的分析[J].河海大学学报（ 哲学社会科学版），2019（5）： 8-14.
[基金项目]文章系2016年国家社会科学基金项目“供需协调视角下我国失独家庭养老支持政策体系研究”（项目编号：16BRK013）成果。
[作者简介]孙婷（1988—），女，汉族，内蒙古赤峰人，中共重庆市委党校（重庆行政学院）社会和生态文明教研部，社会学讲师，法学硕士，研究方向：城市社会学。
[关键词]城市养老;养老服务;政策体系
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.028
1 数据来源
根据国家统计局与重庆市统计局截至2017年年底的人口数据，对重庆人口老龄化基本特征进行分析;文章以重庆市北碚区荷花池社区、江北区兰溪社区、渝中区上清寺街道的大田湾社区与桂花园社区、九龙坡区渝州路街道的埝山苑社区与奥体社区、渝北区仙桃街道的睦邻路社区与同盛路社区共计8个社区为调研点，针对养老政策、养老保障、养老服务、养老产业、为老服务五个方面进行调研。调研主要采用入户访谈的方式，期间共发放问卷320份，回收有效问卷276份，根据1000～3000元/3000～5000元/5000～10000元不同月收入水平抽取10位老年人为个案，主要针对养老诉求及养老模式的主观意愿进行深度访谈。
2 大城市养老服务的主要困局
2.1 传统养老服务模式难以为继
一是传统养老服务供需失衡。随着重庆市老龄化程度逐年加深，常住人口中65岁以上人口占比13.22%，已濒临深度老龄化边缘。各城区老龄化程度远超全国均值，城市养老需求相当迫切。调研得知，在养老服务的选择上，90%以上的老人倾向于居家养老，并有80%以上的老人希望兼得多元化的社区配套服务，72%的老人在选择居家养老的前提下重视适老化的家居设计。单一形态的传统养老服务供给已不能满足当前老年人多元化、多层次的高质量养老服务需求。
二是传统养老服务资源配置不合理。城乡、区域间公共服务资源存在一定差异与失衡，影响老年人就近获得便捷、优质养老服务的机会和水平。例如，传统的养老服务机构服务设施配置不够科学，老龄人口密集区养老设施“一床难求”，远郊区域养老设施空置;部分医疗机构与社区及养老机构相距较远，给诸多高龄和行动障碍的老龄人就医带来极大不便。
2.2 新型医养融合模式难点尚未纾解
一是“医”与“养”资源衔接不足。医养融合的最大难点在于养老服务和医疗服务割裂，养老难医护，治病难养老。当前虽已大力统筹医养资源，但在实践操作过程中，服务体系单一、内容趋同，医养融合的高投入与当前老龄群体低支付能力、低支付保障、低社会养老消费意愿难以匹配，多样化的医疗服务难以精准融入养老服务体系之中，“医”与“养”的资源衔接亟待加强，这不仅是重庆城市养老的难点之一，也是全国大城市普遍面临的养老服务难题。
二是基层医养融合服务能力羸弱。调研得知，城市社区有90%以上的老人表示有疾病或不能自理时才会选择养老院，同时希望选择具有相应医疗资质的服务机构。其中，是否配置医疗服务作为筛选养老院的首要考虑条件占比75%以上。然而，基层医疗机构服务能力与执业医师数量十分有限，公立医疗机构对医疗资源的垄断性质使得社会力量难以参与医疗服务供给，家庭签约医生“签而不约”，有医疗需求的老人只能转战医院，难以享受医养融合的优质服务。
三是新型医养融合的健康支持体系尚未建立。当前在医养融合的探索多体现于居家、社区、机构传统养老格局之中，并未形成前端未病保健、中端疾病诊治、末端大病康復护理的全程关照老年人身心健康的医疗养护体系;未发挥“互联网+”在医疗养老领域的关键性作用，信息技术产品在医疗准入、医疗数据和健康数据开放共享、医养协同发展等尚未形成良性互动、利益合理分配的成熟模式。
2.3 养老服务型经济提档升级面临诸多挑战
一是养老消费需求与支付能力未有效匹配。伴随当前服务经济提档升级的现实需求，城市居民消费结构不断发生变化，医疗护理支出在养老消费所占比重逐年增加。但由于经济下行压力趋势及老龄人口社会分层、贫富差距的扩大，服务型经济呈现消费升级与降级并存的特点，特别是对医疗养老服务的需求，城市老年人90%以上具有发展型、高质量的消费需求，而具有高端养老服务支付能力的老龄群体不足1/10。
二是养老经济协同性优势未有效体现。养老经济涉及养生、保健、医疗、家政、旅游、文化等多种服务型经济，但当前养老经济协同优势与产业间互动特点并未有效体现。
三是养老信息消费法律保障体系亟待完善。信息消费正处于快速发展的关键时期，是养老服务的重要组成部分。但由于老龄群体的特殊性，养老信息产品消费存在市场教育不足、认知不强、普及较慢等客观现象，极易造成人身权益、信息安全受到侵犯，人工智能在养老领域的开发运用正处在关键时期，养老信息消费领域的法律保障体系亟待构建与完善。
3 以“养老、助老、享老”政策体系提升养老服务质量
3.1 健全保障机制，推进养老服务“有所养”到“优所养”
一是健全养老服务政策保障机制。明确政府购买养老服务的具体内容及监督权责，以“政府购买服务+政府监管”解绑公办机构服务压力，形成“兜底网”+“社会网”+“市场网”立体式养老服务保障体系;完善城市养老服务标准体系建设，成立养老服务标准化技术委员会，负责标准化建设规划制定、标准起草、标准执行评估等工作，推进养老服务标准化、制度化和规范化。
二是健全医养资源整合联动机制。以《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》为指导，实施公办养老机构改革，鼓励有资质的社会力量托管城市社区公立医疗机构，促进部分二级以下医院向医养联合体转型，发展康复护理、健康照料等业务，实现医疗与养老要素资源互联互通;取消养老服务机构内设诊所前置审批程序，在内设医疗机构尝试构建医保专项支持制度;健全医养联盟运营体系，建立社区居家养老“嵌入型”连锁服务体系，满足城市老龄人口“居家+社区”养老服务升级的迫切需求。 三是健全养老服务资金保障与风险防控机制。严格执行财政资金使用管理规定，优化财政支出结构，规范养老机构建设补贴、运营补贴发放，对于重点领域、特殊群体养老适当倾斜。加大财政资金绩效评估、财务审计监督，实行专账专户管理，完善资金风险防控机制，确保专项资金使用精准高效。
3.2 完善产业体系，促进养老服务“有所得”到“优所得”
一是优化康养市场培育，助力养老消费提档升级。积极发展老年康养业，积极培育养生养老、生态康养、旅居候鸟等养老服务新业态，通过康养小镇、山水田园综合体、民俗养生养老项目打造，引导老龄群体向康養市场投资消费，促进养老消费提档升级;挖掘老年消费市场潜力，鼓励并支持社会资本开发老年公寓、老年持续照料社区、养生社区、代际亲情住宅等养老项目，培育养老经济新的增长点。
二是丰富养老服务产品供给，满足多元化的养老需求。以养老机构和养老服务中心（站）培育为契机，促建连锁化、规模化、品质化的养老服务企业和社会组织，提供家政、餐饮、生活照料、健康管理、基础医疗等服务，满足多元化养老需求;尝试探索老年金融服务供给创新模式，规范和引领各类金融机构开发适合老年人的理财及保险产品，推出老年产业投融资产品，满足老龄人群的金融投资需求;强化老年人金融安全意识，加大老年人金融消费权益保护力度。
三是完善养老文化生活服务，形成助老、适老格局。推进无障碍城市创建工作，鼓励并支持社会资本进入，资助老旧小区和一批经济困难家庭进行无障碍适老化改造，为老年人打造便捷宜居环境;探索构建城市便民助老服务格局，以医院、社区、养老机构为核心服务载体，外围配置家政、文娱、教育等服务资源，缩短融合型养老服务“最后一公里”，提升养老服务的全面性、通达性与便捷性。充分挖掘老龄群体人才资源价值，积极发展老年文化、老年体育、老年非遗文化传承等产业，满足老年人精神需求和价值追求。营造爱老、敬老氛围，以养老服务文化产业传递“孝文化”。
3.3 创新智慧养老模式，实现养老服务“有所享”到“优所享”
一是尝试搭建“智养链”，以区块链驱动智慧养老服务。尝试在养老服务领域搭建“智养链”，充分利用5G时代的互联网优势，通过区块链收集养老相关数据，为老年人、养老服务资源、医疗资源、金融资源、AI养老硬件服务等建立数据分析平台，以此形成线上线下一体化的智慧养老信息系统。优化养老服务生态，及时追踪老年人各层次的具体需求，形成养老服务信息系统的闭环，避免大量重复人工作业，提高养老服务信息化水平和工作效率。
二是强化养老服务领域大数据研究和应用开发。结合智慧城市建设与智慧养老趋势，推进国家康复辅具示范项目及知名企业落户，引领相关智能制造企业集群式发展，推动老年用品制造的产业化、规模化和智能化;充分运用养老服务领域大数据分析与研究功能，创新发展慢性病管理、居家健康养老、个性化健康管理、互联网健康咨询、生活照护、养老机构信息化服务等健康养老服务模式;融合智能硬件和物联网技术，针对家庭、社区、机构等不同应用环境，探索养老服务信息系统的集成应用，提供方便快捷安全的精准化、个性化和定制化养老服务。
三是完善人工智能时代养老服务领域法律法规。由于养老服务受众的特殊性，在人工智能时代特征下，如何确保老龄人群的人身安全与信息安全尤为重要。为此建议针对数字信息安全和个人信息安全立法，明确对各类数据信息分析与使用的具体权限，以法律形式保障老年人各类信息安全，包括老龄群体的医疗、养老、消费等个人信息安全。在智能产业领域，对养老服务智能产品的研发、生产、销售及应用设计进行法律规范，明确权责主体，对任何环节出现的安全问题或侵权行为严格追究，形成智能时代养老服务领域法治保障。
参考文献：
[1]王莉莉.中国城市地区机构养老服务业发展分析[J].人口学刊，2014（4）：83-92.
[2]穆光宗.有品质的养老：新生代城市老人的新需求[J].人民论坛，2019（5）：72-73.
[3]梁誉，李静，韩振燕.我国城市养老服务发展 70 年回顾与前瞻——基于分配-供给-输送-财务四维框架的分析[J].河海大学学报（ 哲学社会科学版），2019（5）： 8-14.
[基金项目]文章系2016年国家社会科学基金项目“供需协调视角下我国失独家庭养老支持政策体系研究”（项目编号：16BRK013）成果。
[作者简介]孙婷（1988—），女，汉族，内蒙古赤峰人，中共重庆市委党校（重庆行政学院）社会和生态文明教研部，社会学讲师，法学硕士，研究方向：城市社会学。