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摘要：针对我国市政建设资金不足，效率低下，资源资金浪费严重，不能适应社会经济发展需要的情况，分析了城市公共管廊建设的优缺点，并结合目前国内外城市公共管廊投融资现状及存在的问题，提出如何建立适用于我国城市公共管廊项目的PPP投融资模式。
关键词：公共管廊；投融资模式；PPP
“去年开挖埋水管，今年开挖埋电缆，不知有完没有完。”一句百姓的抱怨，反映出我国几十年来沿街满地开挖铺设市政管线的现状，以及因此给广大市民日常生活带来的不便和烦恼。市政管线是市政公共基础设施的重要组成部分，市政公用基础设施是城市生存和发展的基础，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市和社会可持续发展。但如何避免这种在我国城市中普遍存在的经常性地对城市道路“开膛破肚”的现象以符合城市的现代化可持续发展，将是本文探讨的主题。
1 公共管廊的概念和优缺点
1.1 公共管廊的概念
公共管廊也称“综合管道”或“管线箱廊”，英文名称为“utility tunnel”，就是城市地下管道综合走廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将各类公益管线有机综合集约化地敷设在同一条隧道内并进行集中管理的市政基础设施。沟内可敷设电力和电信等线路，上下水、煤气、热力等管道，并留有增设余地，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。
1.2 公共管廊的优缺点
结合各城市公共管廊建设的具体情况，根据工程定额资料对采用常规方式将各种地下管道独立埋设和建设公共管廊统一布设这两种方式进行投资估算对比可知，公共管廊的前期投资约高出传统直埋布设方式的50％左右，这是公共管廊建设的主要缺点。虽然造价有所增加，但公共管廊本身所特有的优点，其综合技术经济效益远高于所增加的初期建设投资。采用公共管廊后，检修或更换管线时，不用开挖及维修路面，可以减少因道路施工等带来的交通阻塞，从而可减少引起的其他行业停营所造成的间接经济损失。可延长各种管线寿命，可以对进入公共管廊内的各行业进行租赁经营对投资进行回收。总的来说，修建公共管廊所带来的经济效益和社会效益，远远超出公共管廊自身建设时所增加的一次性投入，这也正是发达国家努力推行公共管廊技术的原因之一，具体来讲，公共管廊的建设有以下几点好处：
（1）由于公共管廊将各类管线均集中设置在一条隧道内，消除了通信、电力等系统在城市上空布下的道道蛛网及地面上竖立的电线杆、高压塔等，避免了路面的反复开挖，降低了路面的维护保养费用，确保了道路交通功能的充分发挥。
（2）由于道路的附属设施集中设置于公共管廊内，使得道路的地下空间得到综合利用，腾出了大量宝贵的城市地面空间，增强道路空间的有效利用，并且可以美化城市环境，创造良好的市民生活环境。
（3）日本阪神地震的防灾抗灾经验说明，即使受到强烈的台风、地震等灾害，城市各种管线设施由于设置在公共管廊内，因而也就可以避免过去由于电线杆折断、倾倒、电线折断而造成的二次灾害。发生火灾时，由于不存在架空电线，有利于灭火活动迅速进行，将灾害控制在最小范围内，从而有效增强城市的防灾抗灾能力。
2 国内外公共管廊投融资模式现状及存在的问题
2.1 国内外投融资现状
（1）政府投资模式
目前我国许多已建成的公共管廊多采用政府投资的模式。该模式的投资主体是纯国有性质，由政府直接投资或以政府公司为载体，资金通常来源于三方面：政府财政无偿投入、经营资源融资（以土地批租为重点）、政府主导的负债融资（如银行贷款），各管线单位基本没有参与到公共管廊的投资建设中。公共管廊建成后的运行方式通常有两种，一是由政府机构直接管理或由国有独资企业管理，二是实行市场化运作，政府投资后由法人团体运营。在运营费用的分摊上，大部分由政府承担，管线单位以免费进入为主。这一模式的特点是便于管理，可以完全按照城市建设的需要实施。缺点是政府承受了投资和管沟维护的双重负担，由于我国政府的财政能力有限，主要依靠政府的力量将难以推广公共管廊的建设。
（2）管线单位出资经营模式
该模式的特点是管线单位作为公共管廊的使用者，既是投资的主体，也是后期运营管理的主体，便于发挥公共管廊的使用效率。缺点是管线单位支出大，协调难度大，规划不合理容易浪费地下空间。
（3）企业出资模式
采用类似收费公路的股份公司模式，谁出资，谁管理，谁受益。采用该模式需要政府统一规划、利用市场机制管理，避免企业垄断地下资源。
（4）项目融资、特许经营模式
该模式的特点是突出市场化运作机制，可以拓宽公共管廊资金来源，减轻政府财政负担，转移财政融资风险，有助于项目实施和运作充分。但目前相关法律法规、管理体制、监督机制、运行机制还有待建立和完善。
（5）政府与管线单位共同出资模式
缺点是容易加重各管線单位的经济负担，需要建立与之相配套的法律法规体系。我国目前尚未建立相关配套法规，实行该模式有一定难度。
2.2 我国公共管廊的建设现状及存在问题
公共管廊的建设最早是在欧洲开始的，目前，法国、英国、德国、俄罗斯、日本、美国等国都建有公共管廊。我国建筑界虽早就接触了类似课题，但由于建设公共管廊存在着资金、技术和统一规划等难题，真正进行建设却起步较晚。目前仅在一些经济发达的城市和一些现代化的高科技工业园区等有所建设，尚未得到推广和普及。
1993年，上海市政府为了将浦东建设成为现代化的国际大都市，规划建设了我国第一条现代公共管廊—浦东新区张扬路公共管廊。张扬路共有一条干线公共管廊、两条支线公共管廊，其中支线公共管廊共收容了给水、电力、信息与煤气4种城市管线，为我国其他城市公共管廊的发展提供了可供借鉴的经验和教训。另外，上海松江新城示范性地下公共管廊工程（一期）于2003年10月建成，嘉定区安亭新镇公共管廊也在2002年年底动工兴建。北京中关村在西区建设的地下市政综合管廊，将水、电、气等多种管道铺设在一条公共管廊里，是我国大陆地区第二条现代化的公共管廊。
目前广州大学城、深圳和厦门都已经建成了适合本地特征的公共管廊。另外，据有关资料显示，杭州、南京等城市在其火车站站前广场的更新与建设中，也都研究和探讨过建设公共管廊，但还没有得到实施；深圳市曾计划利用地铁建设的时机，在深圳新的中心区与地铁整合建设公共管廊。
总体来说，目前我国的公共管廊在投融资机制及建设、管理经验上都非常缺乏，在公共管廊的建设过程中不可避免地会遇到各种各样困难和阻力。经验表明，我国急需建立必要的法规体系，运用新的投融资机制，才能促进公共管廊的有序发展和顺利实施。
3 PPP融资模式
3.1 PPP融资方式的特点
PPP（Private build-Public leasing-Private operate）是私人建设—政府租赁—私人经营的方式。它的主要含义是：政府将规划建设的基础设施项目投资权通过特许协议交给私人部门开发，由私人部门进行融资和建设，政府租赁投产的特许项目，然后再通过特许权协议安排，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。PPP融资方式具有以下的特点：
（1）在PPP融资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和主管项目的政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。
（2）在PPP融资模式下，公共部门和私人企业共同参与公共管廊的建设和运營，双方可以形成互利共赢的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。
（3）提高建设效率，并避免了承担费用超支、延期和建设商违约等风险。
（4）项目投产后，由政府租赁，可解决私人部门不愿意经营，或不能由其垄断经营的问题。
（5）通过第二次特许权协议安排，委托私人部门运营，可以避免政府经营的低效率问题。
（6）PPP项目可以使政府不需要大量资金投入，达到经营杠杆作用和对基础设施产业的调控目标。
3.2 PPP融资模式在我国公共管廊项目中的应用分析
3.2.1 我国公共管廊建设采用PPP模式的可行性
为解决建设公共管廊的巨额资金需求，就必须打破现有的政府独家投资和垄断经营的局面，通过引入适度竞争，提高经营和管理的效率，提升公共管廊自身的盈利能力。这就需要根据公共管廊设施的经济特点，将其公益性与营利性区分开来，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性；同时以营利性吸引多元化投资和运营主体，由投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制，实现政资分开、政企分开。而国外基础设施领域内广为使用的各种PPP模式，是实现上述思路、解决公共管廊发展困境的有效途径。
3.2.2采用PPP模式的具体运作
在发达国家PPP的应用范围很广泛，既可用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂），也可用于很多非盈利设施的建设（如监狱、学校等）。但对我国基础设施建设来说：这是一条新路，我们只能小心翼翼地摸着石头过河，最大程度的平衡各方之间的利益关系，以求资源的最优化整合效果。
PPP模式的运作程序包括:选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。管道开挖等土建工程的投资和建设将主要由政府或代表政府投资的公司来完成；后期的设备资产的投资、运营和维护，主要靠吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。然后由政府与PPP公司签订特许经营协议。具体的协议内容有相关部门起草和修订。政府必须明确公共管廊建设的有关的预期目标、项目评估、监督方法、技术标准、可操作计划和融资方法等，制定准确的运营管理规则和标准，收取项目共同出资者租金。
政府与PPP公司之间的利益关系可以按不同的进廊管道来分配和调整。在项目成长期，政府将会把投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府也将参与项目收益的分配；在项目的后期，PPP项目公司则会无偿地将项目全部资产移交给政府或续签另外的经营合同。
具体的融资结构设计见图1。
图1 公共管廊PPP融资结构
4 结束语
PPP融资模式对公共管廊的影响不在于它的形式，而在于它具有可操作性。由于在国内基础设施领域采用PPP模式是一种新的融资方式，因而值得借鉴的材料和经验是少之又少，因此我国政府应认真研究PPP方式及其在中国的应用前景，以国外的一些应用实例为基础，在我国的公共基础设施的建设中进行推广和规范，在这个过程中，政府应在国家政策上给予鼓励，支持PPP模式在中国的应用。
参考文献
[1]王军，汤捷，等.城市综合管沟建设问题与思考[J].城市道桥与防洪，2007（5）：173-178
[2]张晓新. 北京市综合管廊布局规划研究[M].北京：北京市城市规划设计研究院，2008
[3]李秀辉，张世英.PPP一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002年第二期
[4]陈燕.基础设施融资模式及其演进.福建论坛.人文社会科学版，2006年第11期
[5]陈寿标.共同沟投资模式与费用分摊研究[D].上海:同济大学，2005
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词：公共管廊；投融资模式；PPP
“去年开挖埋水管，今年开挖埋电缆，不知有完没有完。”一句百姓的抱怨，反映出我国几十年来沿街满地开挖铺设市政管线的现状，以及因此给广大市民日常生活带来的不便和烦恼。市政管线是市政公共基础设施的重要组成部分，市政公用基础设施是城市生存和发展的基础，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市和社会可持续发展。但如何避免这种在我国城市中普遍存在的经常性地对城市道路“开膛破肚”的现象以符合城市的现代化可持续发展，将是本文探讨的主题。
1 公共管廊的概念和优缺点
1.1 公共管廊的概念
公共管廊也称“综合管道”或“管线箱廊”，英文名称为“utility tunnel”，就是城市地下管道综合走廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将各类公益管线有机综合集约化地敷设在同一条隧道内并进行集中管理的市政基础设施。沟内可敷设电力和电信等线路，上下水、煤气、热力等管道，并留有增设余地，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。
1.2 公共管廊的优缺点
结合各城市公共管廊建设的具体情况，根据工程定额资料对采用常规方式将各种地下管道独立埋设和建设公共管廊统一布设这两种方式进行投资估算对比可知，公共管廊的前期投资约高出传统直埋布设方式的50％左右，这是公共管廊建设的主要缺点。虽然造价有所增加，但公共管廊本身所特有的优点，其综合技术经济效益远高于所增加的初期建设投资。采用公共管廊后，检修或更换管线时，不用开挖及维修路面，可以减少因道路施工等带来的交通阻塞，从而可减少引起的其他行业停营所造成的间接经济损失。可延长各种管线寿命，可以对进入公共管廊内的各行业进行租赁经营对投资进行回收。总的来说，修建公共管廊所带来的经济效益和社会效益，远远超出公共管廊自身建设时所增加的一次性投入，这也正是发达国家努力推行公共管廊技术的原因之一，具体来讲，公共管廊的建设有以下几点好处：
（1）由于公共管廊将各类管线均集中设置在一条隧道内，消除了通信、电力等系统在城市上空布下的道道蛛网及地面上竖立的电线杆、高压塔等，避免了路面的反复开挖，降低了路面的维护保养费用，确保了道路交通功能的充分发挥。
（2）由于道路的附属设施集中设置于公共管廊内，使得道路的地下空间得到综合利用，腾出了大量宝贵的城市地面空间，增强道路空间的有效利用，并且可以美化城市环境，创造良好的市民生活环境。
（3）日本阪神地震的防灾抗灾经验说明，即使受到强烈的台风、地震等灾害，城市各种管线设施由于设置在公共管廊内，因而也就可以避免过去由于电线杆折断、倾倒、电线折断而造成的二次灾害。发生火灾时，由于不存在架空电线，有利于灭火活动迅速进行，将灾害控制在最小范围内，从而有效增强城市的防灾抗灾能力。
2 国内外公共管廊投融资模式现状及存在的问题
2.1 国内外投融资现状
（1）政府投资模式
目前我国许多已建成的公共管廊多采用政府投资的模式。该模式的投资主体是纯国有性质，由政府直接投资或以政府公司为载体，资金通常来源于三方面：政府财政无偿投入、经营资源融资（以土地批租为重点）、政府主导的负债融资（如银行贷款），各管线单位基本没有参与到公共管廊的投资建设中。公共管廊建成后的运行方式通常有两种，一是由政府机构直接管理或由国有独资企业管理，二是实行市场化运作，政府投资后由法人团体运营。在运营费用的分摊上，大部分由政府承担，管线单位以免费进入为主。这一模式的特点是便于管理，可以完全按照城市建设的需要实施。缺点是政府承受了投资和管沟维护的双重负担，由于我国政府的财政能力有限，主要依靠政府的力量将难以推广公共管廊的建设。
（2）管线单位出资经营模式
该模式的特点是管线单位作为公共管廊的使用者，既是投资的主体，也是后期运营管理的主体，便于发挥公共管廊的使用效率。缺点是管线单位支出大，协调难度大，规划不合理容易浪费地下空间。
（3）企业出资模式
采用类似收费公路的股份公司模式，谁出资，谁管理，谁受益。采用该模式需要政府统一规划、利用市场机制管理，避免企业垄断地下资源。
（4）项目融资、特许经营模式
该模式的特点是突出市场化运作机制，可以拓宽公共管廊资金来源，减轻政府财政负担，转移财政融资风险，有助于项目实施和运作充分。但目前相关法律法规、管理体制、监督机制、运行机制还有待建立和完善。
（5）政府与管线单位共同出资模式
缺点是容易加重各管線单位的经济负担，需要建立与之相配套的法律法规体系。我国目前尚未建立相关配套法规，实行该模式有一定难度。
2.2 我国公共管廊的建设现状及存在问题
公共管廊的建设最早是在欧洲开始的，目前，法国、英国、德国、俄罗斯、日本、美国等国都建有公共管廊。我国建筑界虽早就接触了类似课题，但由于建设公共管廊存在着资金、技术和统一规划等难题，真正进行建设却起步较晚。目前仅在一些经济发达的城市和一些现代化的高科技工业园区等有所建设，尚未得到推广和普及。
1993年，上海市政府为了将浦东建设成为现代化的国际大都市，规划建设了我国第一条现代公共管廊—浦东新区张扬路公共管廊。张扬路共有一条干线公共管廊、两条支线公共管廊，其中支线公共管廊共收容了给水、电力、信息与煤气4种城市管线，为我国其他城市公共管廊的发展提供了可供借鉴的经验和教训。另外，上海松江新城示范性地下公共管廊工程（一期）于2003年10月建成，嘉定区安亭新镇公共管廊也在2002年年底动工兴建。北京中关村在西区建设的地下市政综合管廊，将水、电、气等多种管道铺设在一条公共管廊里，是我国大陆地区第二条现代化的公共管廊。
目前广州大学城、深圳和厦门都已经建成了适合本地特征的公共管廊。另外，据有关资料显示，杭州、南京等城市在其火车站站前广场的更新与建设中，也都研究和探讨过建设公共管廊，但还没有得到实施；深圳市曾计划利用地铁建设的时机，在深圳新的中心区与地铁整合建设公共管廊。
总体来说，目前我国的公共管廊在投融资机制及建设、管理经验上都非常缺乏，在公共管廊的建设过程中不可避免地会遇到各种各样困难和阻力。经验表明，我国急需建立必要的法规体系，运用新的投融资机制，才能促进公共管廊的有序发展和顺利实施。
3 PPP融资模式
3.1 PPP融资方式的特点
PPP（Private build-Public leasing-Private operate）是私人建设—政府租赁—私人经营的方式。它的主要含义是：政府将规划建设的基础设施项目投资权通过特许协议交给私人部门开发，由私人部门进行融资和建设，政府租赁投产的特许项目，然后再通过特许权协议安排，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。PPP融资方式具有以下的特点：
（1）在PPP融资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和主管项目的政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。
（2）在PPP融资模式下，公共部门和私人企业共同参与公共管廊的建设和运營，双方可以形成互利共赢的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。
（3）提高建设效率，并避免了承担费用超支、延期和建设商违约等风险。
（4）项目投产后，由政府租赁，可解决私人部门不愿意经营，或不能由其垄断经营的问题。
（5）通过第二次特许权协议安排，委托私人部门运营，可以避免政府经营的低效率问题。
（6）PPP项目可以使政府不需要大量资金投入，达到经营杠杆作用和对基础设施产业的调控目标。
3.2 PPP融资模式在我国公共管廊项目中的应用分析
3.2.1 我国公共管廊建设采用PPP模式的可行性
为解决建设公共管廊的巨额资金需求，就必须打破现有的政府独家投资和垄断经营的局面，通过引入适度竞争，提高经营和管理的效率，提升公共管廊自身的盈利能力。这就需要根据公共管廊设施的经济特点，将其公益性与营利性区分开来，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性；同时以营利性吸引多元化投资和运营主体，由投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制，实现政资分开、政企分开。而国外基础设施领域内广为使用的各种PPP模式，是实现上述思路、解决公共管廊发展困境的有效途径。
3.2.2采用PPP模式的具体运作
在发达国家PPP的应用范围很广泛，既可用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂），也可用于很多非盈利设施的建设（如监狱、学校等）。但对我国基础设施建设来说：这是一条新路，我们只能小心翼翼地摸着石头过河，最大程度的平衡各方之间的利益关系，以求资源的最优化整合效果。
PPP模式的运作程序包括:选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。管道开挖等土建工程的投资和建设将主要由政府或代表政府投资的公司来完成；后期的设备资产的投资、运营和维护，主要靠吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。然后由政府与PPP公司签订特许经营协议。具体的协议内容有相关部门起草和修订。政府必须明确公共管廊建设的有关的预期目标、项目评估、监督方法、技术标准、可操作计划和融资方法等，制定准确的运营管理规则和标准，收取项目共同出资者租金。
政府与PPP公司之间的利益关系可以按不同的进廊管道来分配和调整。在项目成长期，政府将会把投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府也将参与项目收益的分配；在项目的后期，PPP项目公司则会无偿地将项目全部资产移交给政府或续签另外的经营合同。
具体的融资结构设计见图1。
图1 公共管廊PPP融资结构
4 结束语
PPP融资模式对公共管廊的影响不在于它的形式，而在于它具有可操作性。由于在国内基础设施领域采用PPP模式是一种新的融资方式，因而值得借鉴的材料和经验是少之又少，因此我国政府应认真研究PPP方式及其在中国的应用前景，以国外的一些应用实例为基础，在我国的公共基础设施的建设中进行推广和规范，在这个过程中，政府应在国家政策上给予鼓励，支持PPP模式在中国的应用。
参考文献
[1]王军，汤捷，等.城市综合管沟建设问题与思考[J].城市道桥与防洪，2007（5）：173-178
[2]张晓新. 北京市综合管廊布局规划研究[M].北京：北京市城市规划设计研究院，2008
[3]李秀辉，张世英.PPP一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002年第二期
[4]陈燕.基础设施融资模式及其演进.福建论坛.人文社会科学版，2006年第11期
[5]陈寿标.共同沟投资模式与费用分摊研究[D].上海:同济大学，2005
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。