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摘 要：本文研究行政监督与提高行政效率的关系，为规范行政权力的运行，完善行政监督结构，增强行政监督之实效，保证行政机关准确、全面、高效地依法行政，促进社会的进步和发展提供理论基础。
关键词：行政监督；行政效率；国家授权
行政监督的核心目的在于对公共权力进行合理而有效的规制。行政效率的本质是对行政权力的运行方向和运行时效进行有效控制的反映。
一、我国现行行政监督体制中存在的问题
在我国现阶段的改革实践中，行政监督的制度化、体系化发展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了重要作用，但是仍然存在着一些积弊。具体来说，我国行政监督体制中存在的问题主要集中在以下几个方面：
（一）监督行政法治程度低，弹性因素强
我国在改革开放初期，由于经济飞速发展，而立法相对滞后，因而提出了“宜粗不宜细”的立法指导思想，虽然解决了一时之急，却也留下了不少后患，法律规范中弹性条款太多，可操作性差，而这种现象必然导致行政主体自由裁量权过大，导致滥用和超越职权行为的大量发生，随着我国法制建设的不断深人，这种“宜粗不宜细”的立法指导思想必须予以转变，当粗则粗，当细则细，以提高立法质量，减少法律疏漏，正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律授权必须使行政首长有所遵循，既不能使他逍遥法外，也不能捆住他的手脚，要使规定标准给他留下施展才能的余地。”①只有这样，才是真正做到了合理地规范行政权力的行使。总之，尽快修改界定不明确的法律概念，使法律条款具体化、程序化，当是立法改革的重要任务。
（二）司法机关和检察机关独立性不强
我国法律规定：“人民法院独立进行审判，只服从于法律”，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。但在实际生活中，“两院”在组织人事上直接受制于同级党委或上一级党委，在司法实践中以接受同级党委政法委的“协调”，重大的、有争议的案件仍由其定夺或施加影响，政法委一统公、检、法三大机关，事实上也就模糊了这三家之间相互制约与合理分工的关系，这是问题的一方面；另一方面，我国司法机关是按行政区划设置的，它们的财政经费、人员编制等一系列问题都受制于同级政府，整个司法队伍还没有从笼统的国家干部概念中分离出来，司法人员的职、责、权、利、升迁去留、奖惩考核还未做到法制化管理，这样的格局，不利于司法机关独立行使司法监督职能。另外，由于传统的影响，党和国家的政策甚至于个别领导人的讲话、指示比法律具有更大的权威性，司法人员出于现实的考虑往往不能一断于法，这些因素的存在都难于保证司法机关具有其应有的独立性。
（三）在内部专门监督中，专门监督机关受制于被监督对象
监察机关和审计机关作为专门监督机关，同样受本级政府和上一级主管机关的双重领导，其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命，这种专门监督机关附属型的关系体制，使监督主体和“两院”一样在各方面受制于被监督对象，从而严重削弱了行政内部专门监督的权威性。
（四）民主监督与社会舆论监督不够
人民政协和民主党派的监督是一种具有中国特色的监督形式，但由于体制和法律地位以及重大决策没有明确法律规定等原因，使这种监督难以名副其实，政协和民主党派影响决策的活动还无章可循，往往是事后表态拥护支持的多，而事前参与、主动影响的少。人民的监督由于基层民主监督渠道不畅，群众的意见和建议难以真实的反映到最高层组织和领导之中。而舆论监督与行政监察、行政复议、行政诉讼等相比，则具有着其他手段所没有的广泛性、全面性和及时性的优势。朱镕基总理对于舆论监督曾有过这样的评价：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”，其重要性可见一斑。然而目前我国的新闻媒介要发挥舆论监督的作用，在很大程度上取决于各级政府是否支持媒介的工作，是否能为媒介创造一个民主、求实的舆论环境，公民往往慑于官威而不敢举报、揭发、控告，对于行使自身的监督权利，维护自身利益并没有足够的信心。
二、行政监督与提高行政效率的关系
行政效率通常是指行政管理活动中单位时间内消耗了一定成本之后取得的效果，就本质而言，是对行政权力的运行方向和运行时效进行有效控制的反映。我国的行政监督，是指党、国家权力机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动进行的自上而下、自下而上的广泛而系统的监察和督导，以此确保国家行政权力在法定范围内运行。
提高行政效率，是行政管理的重要目标，又是社会主义现代化建设的迫切要求。因此，注重行政效率，是对政府工作评价的一个重要内容。行政监督对行政效率的制约和保证作用是全面的，它贯穿于行政权力产生和运行的全过程，发生于全过程的每一个环节。任何一个环节监督不力，都可能影响整个行政管理的效率。当然，有了行政监督，行政效率并不必然提高。如果行政监督的体制和结构不合理，那么，这种监督的制约作用就会变成相互推诿或相互牵制，这样的监督不仅无益于提高效率，反而会破坏效率，这也从另一个侧面说明了行政监督对行政效率所具有的制约作用。
一个国家行政监督制度及其运行的完善性，在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。在我国的社会主义政治制度下，通过加强对行政权力的监督而提高行政效率，的确是我国行政监督工作的一个重要方面。行政监督作为我国社会主义监督体制中的一个重要部分，不仅可以防止行政机关及其工作人员滥用权力，纠治和惩戒违法乱纪行为，还可以保护公民、法人和其他组织的合法权益，从而维护社会发展所需要的基本社会秩序。因此，不断完善系统的行政监督体制，对于依法行政、提高效率、优化政府形象具有十分重要的意义。
三、提高行政效率，完善行政监督体制的建议
（一）加强总体协调，充分发挥整体监督效能。为了使整个行政监督体制坚强有力，必须明确规定各种监督体系之间的职能和层次关系，加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和牵制，增强和突出行政监督的整体合力和效能，从而使行政机关及其公务员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监督，使监督指向与权力指向相一致，形成自上而下、平行制约与自下而上的有机统一，平衡配置，使不同主体的监督体系各司其职，各负其责。 （二）完善司法体制，实现以法治国。司法机构的设置直接影响监督的权威性和独立性，而保障司法机关依法独立行使司法权的前提是：除了必须接受各级权力机关的宪法监督、检察机关的司法监督以外，其它任何党政机关不得介入、干涉具体案件的审理工作。在此基础上，理顺法院行政保障体制，把法院执行职务所应提供的条件列入国家专项预算，经过权力机关审议批准，给予法律保障，改变依靠行政部门批、拨、给的方式，从体制上摆脱行政的支配和控制，真正建立起司法权力独立运行的机制。依此思路，在行政内部监督中，为使监察机关和审计机关的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，也可以使其享有广泛的授权并具有一定的独立性，比较前沿的看法是，监察机关和审计机关接受最高权力机关或立法机关的领导并对其负责，而不从属于政府部门，其人员编制也不纳入公务员系列。
（三）加强行政监督法治化。当前，我国急需用立法赋予人民监督的权力，急需出台《监督法》、《反腐败法》、《国家工作人员财产申报法》、《案件举报人奖励法》等规范性文件使各类行政监督具有明确具体的主体权限、法律依据、程序和手段。同时，实行政务公开化和透明化，也是加强预防性监督的重要环节，除了涉及国家安全的机密之外，凡是能公开的一律公开；公开行政部门的职责权限、办事程序，公开各级负责人的主要行政活动；规范政府经济活动的界限和宏观调控的范围，防止权力进人市场权钱交易；建立各级领导干部个人财产和重大事项公开申报制度，使其个人收入公开化。这些制度建设对于以法控权、依法行政将起到不可替代的作用。
（四）提高行政监察的地位和权能 。现代政府的发展，不仅部门、人员、职能、权力大量增加，而且其活动越来越专门化技术化，所有这些无疑都给外部监督带来了一定难度。外部监督机构的人员可能因为欠缺有关稽核知识或者对行政事务、资料不甚了解，从而限制外部监督功能的发挥。政府系统的监察机构则可避免这些障碍。权力必须受到监督，但掌权者却不乐意接受或反感监督的许多事实，致使凡设行政监察机构的西方国家都不得不注重监察机构独立的地位和较高的监察权。监察首长一般由行政首脑任命，并由议会确认；监察首长直接向其上级首长负责；监察员由监察首长从训练有素、经验丰富的行政人员中挑选，职业稳，待遇高。因此，从我国实际出发，加大廉政监督的力度，除了将纪检和监察合署办公形成合力外，还得按照廉政监督的客观要求摆正行政监察的地位，充实行政监察权，保证其权威性，并保障监察人员的工作权、荣誉权和人身安全，提高监察人员的业务素质和工作待遇，让行政监察相对独立于其监察对象之外。
（五）发扬人民民主，保障公民权利。为使权力主体始终按照人民意志来行使权力，必须提高全体公民的政治参与意识，教育人们牢固树立起国家主人的责任感，努力创造自由讨论的宽松环境，使广大人民群众及时地、无所顾忌地批评政府工作中的错误和缺点，通过增强政务的公示性，让人民群众知政、知情，为强化人民民主监督创造条件。
总之，我国行政监督的长远发展目标是建立一套能基本覆盖政府行政权力、灵敏高效的权力监督机制，一方面需要努力推动现有监督制度创新的进一步发展，另一方需要对现有监督体制进行结构性的调整和重构，在这个全新的监督网络下，政府行政权力能够受到上级主管机关、专门监督机关、外部国家机关和政党组织、社会舆论等的普遍监督，从而提高行政效率。
参考文献：
[1]余震、陈瑞莲.中国城市公共行政与公共政策比较研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004，77～80。
[2]王世雄.我国行政监督体制的现状与发展趋向[J].政治与法律，2005，（5）。
[3]孙富海.社会主义监督体制研究[J].政治与法律，2006，（3）。
[4]蒋云根.略论行政责任的培育机制[J].社会科学，2007，（6）。
[5]张永桃.行政管理学[M].南京：南京大学出版社，2008。
关键词：行政监督；行政效率；国家授权
行政监督的核心目的在于对公共权力进行合理而有效的规制。行政效率的本质是对行政权力的运行方向和运行时效进行有效控制的反映。
一、我国现行行政监督体制中存在的问题
在我国现阶段的改革实践中，行政监督的制度化、体系化发展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了重要作用，但是仍然存在着一些积弊。具体来说，我国行政监督体制中存在的问题主要集中在以下几个方面：
（一）监督行政法治程度低，弹性因素强
我国在改革开放初期，由于经济飞速发展，而立法相对滞后，因而提出了“宜粗不宜细”的立法指导思想，虽然解决了一时之急，却也留下了不少后患，法律规范中弹性条款太多，可操作性差，而这种现象必然导致行政主体自由裁量权过大，导致滥用和超越职权行为的大量发生，随着我国法制建设的不断深人，这种“宜粗不宜细”的立法指导思想必须予以转变，当粗则粗，当细则细，以提高立法质量，减少法律疏漏，正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律授权必须使行政首长有所遵循，既不能使他逍遥法外，也不能捆住他的手脚，要使规定标准给他留下施展才能的余地。”①只有这样，才是真正做到了合理地规范行政权力的行使。总之，尽快修改界定不明确的法律概念，使法律条款具体化、程序化，当是立法改革的重要任务。
（二）司法机关和检察机关独立性不强
我国法律规定：“人民法院独立进行审判，只服从于法律”，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。但在实际生活中，“两院”在组织人事上直接受制于同级党委或上一级党委，在司法实践中以接受同级党委政法委的“协调”，重大的、有争议的案件仍由其定夺或施加影响，政法委一统公、检、法三大机关，事实上也就模糊了这三家之间相互制约与合理分工的关系，这是问题的一方面；另一方面，我国司法机关是按行政区划设置的，它们的财政经费、人员编制等一系列问题都受制于同级政府，整个司法队伍还没有从笼统的国家干部概念中分离出来，司法人员的职、责、权、利、升迁去留、奖惩考核还未做到法制化管理，这样的格局，不利于司法机关独立行使司法监督职能。另外，由于传统的影响，党和国家的政策甚至于个别领导人的讲话、指示比法律具有更大的权威性，司法人员出于现实的考虑往往不能一断于法，这些因素的存在都难于保证司法机关具有其应有的独立性。
（三）在内部专门监督中，专门监督机关受制于被监督对象
监察机关和审计机关作为专门监督机关，同样受本级政府和上一级主管机关的双重领导，其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命，这种专门监督机关附属型的关系体制，使监督主体和“两院”一样在各方面受制于被监督对象，从而严重削弱了行政内部专门监督的权威性。
（四）民主监督与社会舆论监督不够
人民政协和民主党派的监督是一种具有中国特色的监督形式，但由于体制和法律地位以及重大决策没有明确法律规定等原因，使这种监督难以名副其实，政协和民主党派影响决策的活动还无章可循，往往是事后表态拥护支持的多，而事前参与、主动影响的少。人民的监督由于基层民主监督渠道不畅，群众的意见和建议难以真实的反映到最高层组织和领导之中。而舆论监督与行政监察、行政复议、行政诉讼等相比，则具有着其他手段所没有的广泛性、全面性和及时性的优势。朱镕基总理对于舆论监督曾有过这样的评价：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”，其重要性可见一斑。然而目前我国的新闻媒介要发挥舆论监督的作用，在很大程度上取决于各级政府是否支持媒介的工作，是否能为媒介创造一个民主、求实的舆论环境，公民往往慑于官威而不敢举报、揭发、控告，对于行使自身的监督权利，维护自身利益并没有足够的信心。
二、行政监督与提高行政效率的关系
行政效率通常是指行政管理活动中单位时间内消耗了一定成本之后取得的效果，就本质而言，是对行政权力的运行方向和运行时效进行有效控制的反映。我国的行政监督，是指党、国家权力机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动进行的自上而下、自下而上的广泛而系统的监察和督导，以此确保国家行政权力在法定范围内运行。
提高行政效率，是行政管理的重要目标，又是社会主义现代化建设的迫切要求。因此，注重行政效率，是对政府工作评价的一个重要内容。行政监督对行政效率的制约和保证作用是全面的，它贯穿于行政权力产生和运行的全过程，发生于全过程的每一个环节。任何一个环节监督不力，都可能影响整个行政管理的效率。当然，有了行政监督，行政效率并不必然提高。如果行政监督的体制和结构不合理，那么，这种监督的制约作用就会变成相互推诿或相互牵制，这样的监督不仅无益于提高效率，反而会破坏效率，这也从另一个侧面说明了行政监督对行政效率所具有的制约作用。
一个国家行政监督制度及其运行的完善性，在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。在我国的社会主义政治制度下，通过加强对行政权力的监督而提高行政效率，的确是我国行政监督工作的一个重要方面。行政监督作为我国社会主义监督体制中的一个重要部分，不仅可以防止行政机关及其工作人员滥用权力，纠治和惩戒违法乱纪行为，还可以保护公民、法人和其他组织的合法权益，从而维护社会发展所需要的基本社会秩序。因此，不断完善系统的行政监督体制，对于依法行政、提高效率、优化政府形象具有十分重要的意义。
三、提高行政效率，完善行政监督体制的建议
（一）加强总体协调，充分发挥整体监督效能。为了使整个行政监督体制坚强有力，必须明确规定各种监督体系之间的职能和层次关系，加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和牵制，增强和突出行政监督的整体合力和效能，从而使行政机关及其公务员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监督，使监督指向与权力指向相一致，形成自上而下、平行制约与自下而上的有机统一，平衡配置，使不同主体的监督体系各司其职，各负其责。 （二）完善司法体制，实现以法治国。司法机构的设置直接影响监督的权威性和独立性，而保障司法机关依法独立行使司法权的前提是：除了必须接受各级权力机关的宪法监督、检察机关的司法监督以外，其它任何党政机关不得介入、干涉具体案件的审理工作。在此基础上，理顺法院行政保障体制，把法院执行职务所应提供的条件列入国家专项预算，经过权力机关审议批准，给予法律保障，改变依靠行政部门批、拨、给的方式，从体制上摆脱行政的支配和控制，真正建立起司法权力独立运行的机制。依此思路，在行政内部监督中，为使监察机关和审计机关的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，也可以使其享有广泛的授权并具有一定的独立性，比较前沿的看法是，监察机关和审计机关接受最高权力机关或立法机关的领导并对其负责，而不从属于政府部门，其人员编制也不纳入公务员系列。
（三）加强行政监督法治化。当前，我国急需用立法赋予人民监督的权力，急需出台《监督法》、《反腐败法》、《国家工作人员财产申报法》、《案件举报人奖励法》等规范性文件使各类行政监督具有明确具体的主体权限、法律依据、程序和手段。同时，实行政务公开化和透明化，也是加强预防性监督的重要环节，除了涉及国家安全的机密之外，凡是能公开的一律公开；公开行政部门的职责权限、办事程序，公开各级负责人的主要行政活动；规范政府经济活动的界限和宏观调控的范围，防止权力进人市场权钱交易；建立各级领导干部个人财产和重大事项公开申报制度，使其个人收入公开化。这些制度建设对于以法控权、依法行政将起到不可替代的作用。
（四）提高行政监察的地位和权能 。现代政府的发展，不仅部门、人员、职能、权力大量增加，而且其活动越来越专门化技术化，所有这些无疑都给外部监督带来了一定难度。外部监督机构的人员可能因为欠缺有关稽核知识或者对行政事务、资料不甚了解，从而限制外部监督功能的发挥。政府系统的监察机构则可避免这些障碍。权力必须受到监督，但掌权者却不乐意接受或反感监督的许多事实，致使凡设行政监察机构的西方国家都不得不注重监察机构独立的地位和较高的监察权。监察首长一般由行政首脑任命，并由议会确认；监察首长直接向其上级首长负责；监察员由监察首长从训练有素、经验丰富的行政人员中挑选，职业稳，待遇高。因此，从我国实际出发，加大廉政监督的力度，除了将纪检和监察合署办公形成合力外，还得按照廉政监督的客观要求摆正行政监察的地位，充实行政监察权，保证其权威性，并保障监察人员的工作权、荣誉权和人身安全，提高监察人员的业务素质和工作待遇，让行政监察相对独立于其监察对象之外。
（五）发扬人民民主，保障公民权利。为使权力主体始终按照人民意志来行使权力，必须提高全体公民的政治参与意识，教育人们牢固树立起国家主人的责任感，努力创造自由讨论的宽松环境，使广大人民群众及时地、无所顾忌地批评政府工作中的错误和缺点，通过增强政务的公示性，让人民群众知政、知情，为强化人民民主监督创造条件。
总之，我国行政监督的长远发展目标是建立一套能基本覆盖政府行政权力、灵敏高效的权力监督机制，一方面需要努力推动现有监督制度创新的进一步发展，另一方需要对现有监督体制进行结构性的调整和重构，在这个全新的监督网络下，政府行政权力能够受到上级主管机关、专门监督机关、外部国家机关和政党组织、社会舆论等的普遍监督，从而提高行政效率。
参考文献：
[1]余震、陈瑞莲.中国城市公共行政与公共政策比较研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004，77～80。
[2]王世雄.我国行政监督体制的现状与发展趋向[J].政治与法律，2005，（5）。
[3]孙富海.社会主义监督体制研究[J].政治与法律，2006，（3）。
[4]蒋云根.略论行政责任的培育机制[J].社会科学，2007，（6）。
[5]张永桃.行政管理学[M].南京：南京大学出版社，2008。