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摘 要：相对集中行政审批制度是推动行政审批制度改革、推进政府简政放权的突破口，是建设服务型政府、法治型政府的里程碑。银川市行政审批服务局经过一年多实践，在提升行政效能、整合公共资源、简政放权、便民利民服务方面取得了卓越的成绩。但在审批的过程中也暴露出行政部门之间权责不对等、利益不协调、部分审批效率不高、监督不到位等问题，应从科学下放许可事项、协调部门权责、进一步创新审批方式等方面完善相对集中行政审批制度。
关键词：集中审批权；行政审批局；简政放权
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）11-0097-03
相对集中行政审批制度，是一项推进简政放权的新政策，行政审批服务局模式是行政审批权走向实质性集中的标志。银川市作为西部地区的第一个试点城市进行改革，目前也逐渐成为了全国学习和借鉴的典范。因此，对其进行研究有一定的现实意义。
一、相对集中行政审批权的概念
相对集中行政审批权是依据我国《行政许可法》第二十五条“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的规定。学术界对相对集中行政审批权有广义和狭义两种不同的观点。
从广义上讲，相对集中行政审批权包括两种模式：一种是原本由两个或两个以上行政机关负责的同一审批事项，变为由一个行政机关实施行政审批，打通行政机关间的外部通道；另一种是精简内部环节，对于由同一个机关内部多个内设机构实施审批的同一事项，变为由一个内设机构实施。
从狭义上讲，相对集中行政审批权仅指对于原本两个或两个以上行政机关实施行政审批的同一事项，变为由一个行政机关集中去实施审批[1]。就是将多个行政机关的行政审批职能划转到同一个行政机关即行政审批局，由行政审批局对所有行政审批事项进行集中统一办理，打通行政机关之间的界限，破除部门利益固化的藩篱，申请人只需申请一次，内部信息共通共享，行政审批局盖一个章所有审批事项均能生效，实现“推开一扇门，办成一揽子事”。
成都武侯区的行政审批局和天津滨海新区的行政审批局，开创了我国审批权实质集中的先河。银川市作为西部地区第一个改革试点城市，一枚公章管审批的智慧政务成了全国瞩目的焦点。行政审批制度改革利用“互联网+”的模式正在被全国多个城市借鉴。
二、银川市相对集中行政审批权实施面临的问题
银川市行政审批局有效的解决了审批职能分散、审批权力碎片化以及审批质量不高等问题，对于全国各地推进行政审批体制改革都有一定的借鉴意义，但是在其运行的过程中也暴露出一些弊端，如与原审批部门协调问题、与上级审批部门对接问题、保证机制不完善、专业人才缺乏等问题。如何有效的解决审批中存在的这些问题，将成为进一步提升银川市行政服务水平的重要环节。
（一）与原审批部门协调的问题
1.审批利益的调整。银川市在推行相对集中行政审批权制度改革过程中，把原先财政、建设、物价等26个审批部门153项审批事项统一集中到行政审批局，毫无疑问地会触碰到原审批部门的审批利益。由于该项改革对原审批部门的切身利益有所调整，有些部门难免对成立行政审批局产生抵触情绪。基于该种情况，部分部门对行政审批局工作的配合度不高、协作不积极。同时，由于没有建立相应的管理制度，行政审批局难免会与同级其他部门产生摩擦，从而影响工作效率的提高。因此，如何实现横向协调也是一个现实的问题。
2.审批责任的划分。审批和监管的主体资格进行分离，银川市行政审批局承担审批职能，审批后的日常监管等后续工作则仍由原审批部门负责。如果行政相对人对审批的意见提起行政诉讼或者行政复议，银川市行政审批局则要对其审批行为所造成的后果承担法律责任。如果是行政审批局基于政府其他工作部门错误的审查意见，才做出错误的审批的情形，且行政审批局在审批过程中履行了相应的职责，或者在相对人后续实施许可的后续监管过程中出现了问题，当进行追究问责时，责任由哪个部门承担？承担的比例又如何在政府的其他工作部门和行政审批局之间进行划分[2]？
（二）与上级审批部门对接的问题
银川市行政审批局作为银川市政府的职能部门，由于权力的“横向集中”，导致在纵向管理体制上不存在明确的上级主管部门与之相对应。需要进行工作沟通时，行政审批局要和多个同级职能部门以及与该部门相对应的上级主管部门分别进行协调，而且还要接受来自多个上级部门的大量业务指导等，这会使得审批工作在部门之间的协调受到阻碍，不利于审批效率的提高[3]。对于部分需要具有专业知识或特殊技术的审批事项，如勘验勘测等，而市、县政府部门在人员业务审批素质和编制、必要配套设施等方面，还无法满足承接相关审批事项的具体要求，承接起来具有一定难度[4]。其次，据行政审批局的内部工作人员反映：“自治区的相关职能部门在下放审批事项时有选择性，审批局在承接上面临着一定的压力。相关厅局没有全面考虑到行政审批局的实际工作情况，只将繁杂的、责任大的审批事项下放，而将操作程序简易、权力含金量高的进行保留，下放的审批事项对审批人员专业技术、设施设备、人员素质的要求较高，审批局继续大量承接下放审批事项面临一定难度。”[5]
（三）保障机制不够完善
1.信息共享不畅，审批效率不高。虽然在行政审批局成立后，对实施行政审批的具体流程、审批的时限进行了优化和再造，但审批窗口信息仍不能完全共享，尤其是自治区与下级政务大厅信息互通不够。部分审批事项，行政相对人办起来还需多个窗口流动、重复提供资料及重复审查。相关一些部门存在信息壁垒，未能建立统一信息共享平台，加重了审批部门的工作量，影响整体的效率。以笔者亲身经历为例，在陪同他人办理公积金贷款过程中，由于自身材料未带全，同时也因为审批部门的信息不通，使得其多个窗口跑，重复提供材料，前后共4次才办结。从中显示出了效率、工作人员的专业素质都还有待提高。 2.专业人才不足，审批监管乏力。由于行政审批局将原来多个机关的审批权集中，对审批人员的业务素质提出了相对高的要求，于是就会出现审批人员对其他单位的审批情况不熟悉、难以快速掌握的情况。尤其是对于一些专业性强的审批事项，需要具备专业的知识才能鉴别的，例如办理必须具备专业技术、专业鉴定知识、专业设备等才能进行的审核[6]。同时，过分的集中会导致一个部门掌握过多的权力，埋下权力过大难以制约的隐患，增加廉政风险。即使建立了全面覆盖的“电子眼”，对于繁杂的工作及庞大的体系，这是否能很好的起到监督作用呢？同时，被剥离审批权的原单位，只拥有对审批的监督权及后续的监管权，由于权力被弱化后，其积极性不高，对后续的监督乏力。因此，要注重对人员的培训，提高职业技能和素养，同时完善监督机制。
三、银川市相对集中行政审批权实践的对策
在银川市行政审批局模式陆续为全国各地效仿时，进一步完善该制度已迫在眉睫。
（一）横向职权与纵向调整相协调
1.明确横向权责划分。该制度实质上是将原来一些行政机关的审批归并划转到行政审批局，因此审批主体资格会有所变动，这关系到各机关审批权力的整合问题，职责要重新划分清楚，以明确权责，协调各方的利益。依据权责一致的原则，在争议情况发生，引起复议或诉讼，需要确定行政诉讼被告人或者行政复议被申请人时，要以进行审批的行政审批局为被申请的对象或被告，并不是将其他行政机关作为对象。但如果在审批过程中其他部门协助办理的，若其工作人员主观上有过错且客观上导致了危害结果，也应该承担相应的法律责任。
2.加强纵向的对接协调。在与上级部门的工作对接上，要健全上下级审批部门之间的协作机制。同时，为加强与上级审批部门审批业务衔接、打破行业之间的壁垒、加强资源信息的共享、打造综合信息平台，建议自治区的相关部门合理科学的下放审批权，同时自治区相关厅局要加大人员的培训和设施设备的投入，共同提高服务质量[6]。此外，行政审批局作为银川市的职能部门，行政级别为处级，有学者提出，为了便于审批的顺利进行以及提升其的权威性，可适当的提高其级别[7]。
（二）创新权力监督方式
相对集中行政审批权制度涉及到审批权力的调整，审批权力统一集中到行政审批局，会存在权力过于集中、权力膨胀等弊病。因此，在行政审批局的改革中，必须完善配套监督机制，进一步探索加强事中事后监管的有效方式，完善全方位的监管体系。监督的方式可以有3种：一是在行政审批局内部设立专门的督察部门，专门处理相对人对行政审批服务的投诉；二是原部门才是最好的监督者，因为他们熟悉审批的细节，可以让他们组成联合小组，分工进行巡查；三是公民的监督，要拓宽他们的监督和投诉渠道[8]。要构建多层次监督网络，进一步发挥视频监控等信息化系统监督的优势，切实加强对调整和下放审批事项的监督管理。除此之外，行政审批局还要注重加强党风廉政建设，进一步完善对审批行为的督查程序、对违规审批的纠错程序及违规人员的问责机制等，推动行政权力在阳光下规范运行。
（三）规范集中审批范围
行政审批局使审批事项由分散走向集中，哪些权力合适集中，哪些事项不合适或不能归并起来，要对集中的事项进行可行性、合理性的全面考量。若过分地强调权力集中，不仅会造成行政审批制度改革的推进受阻，甚至一定程度上会导致执行难、协调难。因此，集中审批权要与制衡的原则密切结合，相对集中的审批权要进行科学配置。首先，特定的专属管辖不宜集中，例如垂直管理的海关、国税、金融；其次，监管集中的权力之间应具有关联性；再次，专业化程度非常高的事项并不适合集中，特别是部分办理需要专业技术人员、专业设备或技术鉴定等才能进行的审批项目[9]。
（四）加快推动审批方式创新
1.进一步提高审批效率。以便民利民为主线，可以建立综合服务窗口，进一步整合审批事项，优化窗口布局。在填表环节可设置打勾选项、取消非必要的填写内容，部分简便的审批项目可以让群众少去填表环节，通过前台工作人员接收申请，后台相关审批人员审批，相对人只需要告诉受理人员想做什么，然后由工作人员录入申请人相关信息，解决群众看不懂表、不会填表的问题，节约办证准备时间；同时可以扩大双向电子屏的覆盖面，不局限于重要的审批事项，群众只进行核对即可，实现群众需要现场或网上认可信息无误，即可快速办证的效果[10]。
2.加快电子政务建设步伐。充分发挥互联网优势，创新审批思维，努力做到全流程的网上审批。以信息化为支撑，加强审批部门之间的沟通协调，搭建统一的信息资源平台，促进互联互通，推进行政审批模式的现代化。同时也要通过提高行政审批质量，让行政相对人受惠于高效便捷的政务服务，激发社会投资的积极性，加快经济社会的发展。
参考文献：
〔1〕郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J].中国行政管理，2014，（8）：31-32.
〔2〕〔7〕陈勇民.相对集中行政审批权制度的实践问题研究——以成都武侯区行政审批局为例[D].厦门大学，2011.
〔3〕贾义猛.优势与限度：“行政审批局”改革模式论析[J].新视野，2015，（5）：20-25.
〔4〕吕珊珊.进一步深化行政审批制度改革[J].中国机构改革与管理，2016，（1）：28-29.
〔5〕银川市行政审批服务局.银川市行政审批服务局关于2015年全面深化改革任务进展情况自查报告[R].2015-11-25[2016-3-22]http：//dwzwgk.yinchuan.gov.cn/zfgzbm/J12/201511/t20151125_103450.html.
〔6〕〔9〕王敬波.相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场[J].政法论坛，2013，31（1）：171-175.
〔8〕杨淇茜.论行政审批局模式[J].法治与经济，2015，（6）：42-43.
〔10〕王进.关于银川市政务服务现状的思考和设想[N].银川日报，2016-02-19（4）.
（责任编辑 孙国军）
关键词：集中审批权；行政审批局；简政放权
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）11-0097-03
相对集中行政审批制度，是一项推进简政放权的新政策，行政审批服务局模式是行政审批权走向实质性集中的标志。银川市作为西部地区的第一个试点城市进行改革，目前也逐渐成为了全国学习和借鉴的典范。因此，对其进行研究有一定的现实意义。
一、相对集中行政审批权的概念
相对集中行政审批权是依据我国《行政许可法》第二十五条“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的规定。学术界对相对集中行政审批权有广义和狭义两种不同的观点。
从广义上讲，相对集中行政审批权包括两种模式：一种是原本由两个或两个以上行政机关负责的同一审批事项，变为由一个行政机关实施行政审批，打通行政机关间的外部通道；另一种是精简内部环节，对于由同一个机关内部多个内设机构实施审批的同一事项，变为由一个内设机构实施。
从狭义上讲，相对集中行政审批权仅指对于原本两个或两个以上行政机关实施行政审批的同一事项，变为由一个行政机关集中去实施审批[1]。就是将多个行政机关的行政审批职能划转到同一个行政机关即行政审批局，由行政审批局对所有行政审批事项进行集中统一办理，打通行政机关之间的界限，破除部门利益固化的藩篱，申请人只需申请一次，内部信息共通共享，行政审批局盖一个章所有审批事项均能生效，实现“推开一扇门，办成一揽子事”。
成都武侯区的行政审批局和天津滨海新区的行政审批局，开创了我国审批权实质集中的先河。银川市作为西部地区第一个改革试点城市，一枚公章管审批的智慧政务成了全国瞩目的焦点。行政审批制度改革利用“互联网+”的模式正在被全国多个城市借鉴。
二、银川市相对集中行政审批权实施面临的问题
银川市行政审批局有效的解决了审批职能分散、审批权力碎片化以及审批质量不高等问题，对于全国各地推进行政审批体制改革都有一定的借鉴意义，但是在其运行的过程中也暴露出一些弊端，如与原审批部门协调问题、与上级审批部门对接问题、保证机制不完善、专业人才缺乏等问题。如何有效的解决审批中存在的这些问题，将成为进一步提升银川市行政服务水平的重要环节。
（一）与原审批部门协调的问题
1.审批利益的调整。银川市在推行相对集中行政审批权制度改革过程中，把原先财政、建设、物价等26个审批部门153项审批事项统一集中到行政审批局，毫无疑问地会触碰到原审批部门的审批利益。由于该项改革对原审批部门的切身利益有所调整，有些部门难免对成立行政审批局产生抵触情绪。基于该种情况，部分部门对行政审批局工作的配合度不高、协作不积极。同时，由于没有建立相应的管理制度，行政审批局难免会与同级其他部门产生摩擦，从而影响工作效率的提高。因此，如何实现横向协调也是一个现实的问题。
2.审批责任的划分。审批和监管的主体资格进行分离，银川市行政审批局承担审批职能，审批后的日常监管等后续工作则仍由原审批部门负责。如果行政相对人对审批的意见提起行政诉讼或者行政复议，银川市行政审批局则要对其审批行为所造成的后果承担法律责任。如果是行政审批局基于政府其他工作部门错误的审查意见，才做出错误的审批的情形，且行政审批局在审批过程中履行了相应的职责，或者在相对人后续实施许可的后续监管过程中出现了问题，当进行追究问责时，责任由哪个部门承担？承担的比例又如何在政府的其他工作部门和行政审批局之间进行划分[2]？
（二）与上级审批部门对接的问题
银川市行政审批局作为银川市政府的职能部门，由于权力的“横向集中”，导致在纵向管理体制上不存在明确的上级主管部门与之相对应。需要进行工作沟通时，行政审批局要和多个同级职能部门以及与该部门相对应的上级主管部门分别进行协调，而且还要接受来自多个上级部门的大量业务指导等，这会使得审批工作在部门之间的协调受到阻碍，不利于审批效率的提高[3]。对于部分需要具有专业知识或特殊技术的审批事项，如勘验勘测等，而市、县政府部门在人员业务审批素质和编制、必要配套设施等方面，还无法满足承接相关审批事项的具体要求，承接起来具有一定难度[4]。其次，据行政审批局的内部工作人员反映：“自治区的相关职能部门在下放审批事项时有选择性，审批局在承接上面临着一定的压力。相关厅局没有全面考虑到行政审批局的实际工作情况，只将繁杂的、责任大的审批事项下放，而将操作程序简易、权力含金量高的进行保留，下放的审批事项对审批人员专业技术、设施设备、人员素质的要求较高，审批局继续大量承接下放审批事项面临一定难度。”[5]
（三）保障机制不够完善
1.信息共享不畅，审批效率不高。虽然在行政审批局成立后，对实施行政审批的具体流程、审批的时限进行了优化和再造，但审批窗口信息仍不能完全共享，尤其是自治区与下级政务大厅信息互通不够。部分审批事项，行政相对人办起来还需多个窗口流动、重复提供资料及重复审查。相关一些部门存在信息壁垒，未能建立统一信息共享平台，加重了审批部门的工作量，影响整体的效率。以笔者亲身经历为例，在陪同他人办理公积金贷款过程中，由于自身材料未带全，同时也因为审批部门的信息不通，使得其多个窗口跑，重复提供材料，前后共4次才办结。从中显示出了效率、工作人员的专业素质都还有待提高。 2.专业人才不足，审批监管乏力。由于行政审批局将原来多个机关的审批权集中，对审批人员的业务素质提出了相对高的要求，于是就会出现审批人员对其他单位的审批情况不熟悉、难以快速掌握的情况。尤其是对于一些专业性强的审批事项，需要具备专业的知识才能鉴别的，例如办理必须具备专业技术、专业鉴定知识、专业设备等才能进行的审核[6]。同时，过分的集中会导致一个部门掌握过多的权力，埋下权力过大难以制约的隐患，增加廉政风险。即使建立了全面覆盖的“电子眼”，对于繁杂的工作及庞大的体系，这是否能很好的起到监督作用呢？同时，被剥离审批权的原单位，只拥有对审批的监督权及后续的监管权，由于权力被弱化后，其积极性不高，对后续的监督乏力。因此，要注重对人员的培训，提高职业技能和素养，同时完善监督机制。
三、银川市相对集中行政审批权实践的对策
在银川市行政审批局模式陆续为全国各地效仿时，进一步完善该制度已迫在眉睫。
（一）横向职权与纵向调整相协调
1.明确横向权责划分。该制度实质上是将原来一些行政机关的审批归并划转到行政审批局，因此审批主体资格会有所变动，这关系到各机关审批权力的整合问题，职责要重新划分清楚，以明确权责，协调各方的利益。依据权责一致的原则，在争议情况发生，引起复议或诉讼，需要确定行政诉讼被告人或者行政复议被申请人时，要以进行审批的行政审批局为被申请的对象或被告，并不是将其他行政机关作为对象。但如果在审批过程中其他部门协助办理的，若其工作人员主观上有过错且客观上导致了危害结果，也应该承担相应的法律责任。
2.加强纵向的对接协调。在与上级部门的工作对接上，要健全上下级审批部门之间的协作机制。同时，为加强与上级审批部门审批业务衔接、打破行业之间的壁垒、加强资源信息的共享、打造综合信息平台，建议自治区的相关部门合理科学的下放审批权，同时自治区相关厅局要加大人员的培训和设施设备的投入，共同提高服务质量[6]。此外，行政审批局作为银川市的职能部门，行政级别为处级，有学者提出，为了便于审批的顺利进行以及提升其的权威性，可适当的提高其级别[7]。
（二）创新权力监督方式
相对集中行政审批权制度涉及到审批权力的调整，审批权力统一集中到行政审批局，会存在权力过于集中、权力膨胀等弊病。因此，在行政审批局的改革中，必须完善配套监督机制，进一步探索加强事中事后监管的有效方式，完善全方位的监管体系。监督的方式可以有3种：一是在行政审批局内部设立专门的督察部门，专门处理相对人对行政审批服务的投诉；二是原部门才是最好的监督者，因为他们熟悉审批的细节，可以让他们组成联合小组，分工进行巡查；三是公民的监督，要拓宽他们的监督和投诉渠道[8]。要构建多层次监督网络，进一步发挥视频监控等信息化系统监督的优势，切实加强对调整和下放审批事项的监督管理。除此之外，行政审批局还要注重加强党风廉政建设，进一步完善对审批行为的督查程序、对违规审批的纠错程序及违规人员的问责机制等，推动行政权力在阳光下规范运行。
（三）规范集中审批范围
行政审批局使审批事项由分散走向集中，哪些权力合适集中，哪些事项不合适或不能归并起来，要对集中的事项进行可行性、合理性的全面考量。若过分地强调权力集中，不仅会造成行政审批制度改革的推进受阻，甚至一定程度上会导致执行难、协调难。因此，集中审批权要与制衡的原则密切结合，相对集中的审批权要进行科学配置。首先，特定的专属管辖不宜集中，例如垂直管理的海关、国税、金融；其次，监管集中的权力之间应具有关联性；再次，专业化程度非常高的事项并不适合集中，特别是部分办理需要专业技术人员、专业设备或技术鉴定等才能进行的审批项目[9]。
（四）加快推动审批方式创新
1.进一步提高审批效率。以便民利民为主线，可以建立综合服务窗口，进一步整合审批事项，优化窗口布局。在填表环节可设置打勾选项、取消非必要的填写内容，部分简便的审批项目可以让群众少去填表环节，通过前台工作人员接收申请，后台相关审批人员审批，相对人只需要告诉受理人员想做什么，然后由工作人员录入申请人相关信息，解决群众看不懂表、不会填表的问题，节约办证准备时间；同时可以扩大双向电子屏的覆盖面，不局限于重要的审批事项，群众只进行核对即可，实现群众需要现场或网上认可信息无误，即可快速办证的效果[10]。
2.加快电子政务建设步伐。充分发挥互联网优势，创新审批思维，努力做到全流程的网上审批。以信息化为支撑，加强审批部门之间的沟通协调，搭建统一的信息资源平台，促进互联互通，推进行政审批模式的现代化。同时也要通过提高行政审批质量，让行政相对人受惠于高效便捷的政务服务，激发社会投资的积极性，加快经济社会的发展。
参考文献：
〔1〕郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J].中国行政管理，2014，（8）：31-32.
〔2〕〔7〕陈勇民.相对集中行政审批权制度的实践问题研究——以成都武侯区行政审批局为例[D].厦门大学，2011.
〔3〕贾义猛.优势与限度：“行政审批局”改革模式论析[J].新视野，2015，（5）：20-25.
〔4〕吕珊珊.进一步深化行政审批制度改革[J].中国机构改革与管理，2016，（1）：28-29.
〔5〕银川市行政审批服务局.银川市行政审批服务局关于2015年全面深化改革任务进展情况自查报告[R].2015-11-25[2016-3-22]http：//dwzwgk.yinchuan.gov.cn/zfgzbm/J12/201511/t20151125_103450.html.
〔6〕〔9〕王敬波.相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场[J].政法论坛，2013，31（1）：171-175.
〔8〕杨淇茜.论行政审批局模式[J].法治与经济，2015，（6）：42-43.
〔10〕王进.关于银川市政务服务现状的思考和设想[N].银川日报，2016-02-19（4）.
（责任编辑 孙国军）