论文部分内容阅读
[摘要]政府与社会资本合作（PPP）模式是公共服务供给方式的创新，它对于转变政府职能、促进政府治理转型、实现政府治理现代化有着重要现实意义。本课题以南京为蓝本，通过分析南京PPP模式运行现状，总结成功经验，发现存在的不足，提出进一步优化PPP模式的政策建议。
[关键词]政府与社会资本合作；南京模式；优化建议
[中图分类号]D035-0[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）06-0076-06
政府与社会资本合作是从国外公私合作概念（PublicPrivatePartnership，简称PPP）转化而来，作为中国语境下的政府与社会资本合作模式（以下简称PPP模式）具有新的内涵。国务院颁布的《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》将PPP模式定义为“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”2013年党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础投资和运营”。2015年国务院颁布了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，PPP模式上升为国家战略，为地方政府推行PPP模式提供了宏观指导。本课题以南京为蓝本，通过分析南京PPP模式运行现状，总结成功经验，发现存在的不足，提出进一步优化PPP模式的政策建议，以PPP促进政府治理创新，提升政府治理现代化水平，实现公共利益最大化。
一、南京推广政府与社会资本合作（PPP）模式的动因与优势
1.从微观看，PPP模式是解决公共服务需求不断增长与地方政府有限供给能力之间矛盾的现实选择。当前随着南京新型城镇化、“一带一路”、长江经济带、苏南现代化示范区、江北新区、都市圈同城化等国家和区域发展战略的进一步推进和加快实施，道路基础设施、环境保护、保障性安居工程、医疗、养老、教育等公共产品和公共服务需求呈现不断增长趋势，仅靠地方政府作为投资和建设主体显然难以承受，无法解决巨大的公共资金需求，而PPP就是投融资创新模式。政府通过PPP模式不仅可以吸纳社会资本进入公共服务领域，形成多元化、可持续资金投入机制，有效缓解地方政府公共服务投入不足的矛盾，而且能够整合社会资源，激活社会和市场活力，打造新的经济增长点。十三五期间南京具有一大批风险可控、技术成熟的PPP项目成为吸纳社会资本的良好载体，为推动政府与社会资本合作提供了巨大的发展机遇和强大支持。
2.从宏观看，PPP模式是提升地方政府治理现代化水平的需要。PPP模式蕴含着政府治理现代化的诸多元素：它的核心理念是共治、共建、共担、共享；重要的逻辑基点是重新界定政府与市场、社会三者之间的相互关系，是政府与市场、社会之间新的制度安排；[1]重要目标和宗旨是打破政府垄断、形成多元主体公共服务供给新机制，合力提升公共服务品质与效率，实现公共利益最大化。PPP模式的内在价值与政府治理现代化的本质要求一致，是现阶段地方政府实现公共治理现代化的有力工具。政府采取PPP模式能够进一步厘清政府与市场、社会之间的职责边界，促进地方政府职能转变，通过公共服务提供主体的多元化、提供方式的市场化、社会化、流程平台的优化整合等构建新型公共服务体系，推动公共服务领域体制和机制改革，增强公共治理能力，建设有限政府、有效政府和服务型政府，实现政府治理现代化的战略目标。
3.从综合看，南京具备推广PPP的优势和条件。南京作为江苏省省会、长三角地区和华东地区唯一的特大城市，在区位、综合交通枢纽、教育科技资源和社会资本发展方面都具有独特优势，具有推广PPP的优质土壤和巨大潜力。同时南京在PPP模式发展方面已经进行了有益探索。早在1997年和1998年南京市在公共交通领域与中北、雅高等社会资本合作，在国内副省级和省会城市中最先将非公有制企业引进到公交行业，改变了南京公交服务的长期短缺局面，曾被国家建设部称之为“南京模式”。2012年，南京市又与南京光大能源环保有限公司和南京环境再生能源有限公司合作，采用BOT方式建设并投运了江南和江北二个生活垃圾焚烧发电厂，项目总投资约21亿，特许经营为30年。南京在PPP项目建设、运行、管理等方面积累了一定的经验，为进一步推进PPP模式提供了现实可行性和良好基础。
二、南京政府与社会资本合作（PPP）模式发展实践
2014年以来，南京市根据中央、省、市政府的统一部署，在基础设施等领域积极推进PPP模式，经过近几年的探索与实践成效初显。
（一）PPP项目运营的发展现状
2014—2016年，南京市着力推进PPP项目规范实施落地。从项目总量来看，根据统计，实施落地项目58个，总投资金1874.25亿元。2017年上半年，申报入库项目47个，总投资达1438亿元，项目数量和投资金额呈现不断增长态势。
从项目构成来看， PPP项目涉及的领域主要是市政、交通运输、片区综合开发、保障性安居工程、旅游、教育、科技、环保等，其中市政工程、交通运输PPP项目数量最多。从运作方式来看，南京PPP项目形式更多的是采取由使用者付费的TOT 、BOT方式，其中PPP项目的存量资产项目采取TOT（转让—经营—移交）方式，增量资产项目采用BOT（建設—经营—移交）方式。从签约的社会资本构成来看，中央企业占比57.50%，地方国企业占比22.50%，民营企业占比12.50%，混合制股份制企业占比7.50%，南京PPP模式发展的主力主要是央企和地方国企，这与南京国企数量多、比重大、民营经济发展相对不足情况相符。从分布区域来看，市级层面的项目较少，主要集中在区级层面，尤其是郊区如溧水，高淳，江宁和浦口的PPP项目较多，这与快速城镇化、城乡一体化发展、补公共服务短板密切相关。 （二）具体做法
1.加强组织领导，制定相关政策法规，初步构建促进南京市PPP模式规范健康发展的制度框架。一是建立PPP项目组织领导机构。南京市重视推进PPP模式，2014年成立南京市政府与社会资本合作示范项目工作领导小组，由常务副市长为组长，市政府副秘书长和财政局局长为副组长，市发改委、住建委、财政局、物价局、城管局、城建集团等相关部门的分管领导为成员，该领导小组办公室设在市财政局，具体负责PPP项目组织、协调工作。二是制定PPP政策法规体系。根据国家、省政府PPP模式相关制度文件，2014年出台了《南京市政府关于引导社会资本参与基础设施建设的实施意见》，并制定了鼓勵社会资本参与基础设施建设领域目录，涉及交通运输、城建、公用事业、轨道交通、信息通信、医疗卫生、文化、体育、教育、保障性住房等12个领域。2016年又颁布了《南京市政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》、《关于报送2016年度政府和社会资本合作（PPP）项目的通知》、《关于对市级政府和社会资本合作项目实施以奖代补政策的通知》等系列文件，尤其是《实施意见》明确在能源、交通运输等13个公共服务领域鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与，从PPP项目适用的范围、项目储备、科学评估、风险分担、公开选择和绩效管理等10个方面对规范实施提出了要求，从财政管理制度、财税支持政策、综合金融服务、简化项目审核流程、建立多层次监督管理体系、完善法律法规体系等8个方面强化了政策制度保障。
2.重视PPP项目的申报和立项工作，建立项目储备库，形成动态有效的项目储备机制。南京市财政局会同发改委及相关职能部门积极开展全市PPP项目的组织申报工作，对全市各区申报的PPP项目进行认真筛选、审核，把好质量关，建立项目储备库；对备选项目进行“物有所值”评估和财政承受能力论证，比较采用PPP模式和传统模式的优劣，充分考虑财政的可承受能力和风险控制，防止过度推行PPP模式，加大财政风险。同时按照“能进能出”的管理要求，对PPP项目库实行动态有效的管理机制，成熟一批推进一批，对不具备继续采取PPP模式实施条件的项目，或不按PPP文件要求规范实施的项目，取消其项目入库或储备资格。
3.完善流程，重点把控关键环节和风险，择优选择合作伙伴，确保优质PPP项目落地实施。南京市财政局及其政府采购职能部门积极推进PPP模式政府采购工作，围绕PPP项目采购事前、事中、事后质量控制，制定了细致规范的项目采购流程，重点把控关键环节和流程风险，运用公开、公平、竞争方式依法选择具有专业资质、财务能力和技术能力强、管理经验丰富、诚实守信的社会资本方作为合作伙伴，确保优质PPP项目落地实施，为社会公众提供价廉物美的公共产品和公共服务。
4.以试点示范项目为抓手，发挥示范项目的引领作用，多领域推进PPP模式。在市政工程、交通运输、垃圾焚烧、污水处理等领域选择一批条件相对成熟的项目开展试点，对社会效益好、实施规范的项目，优先向省财政厅、财政部推荐，其中2015年江北滨江大道建设和机场二通道地面段工程项目被列入江苏省第二批PPP试点项目，南京市城东和仙林污水处理厂等项目被列入财政部重点示范项目。2016年又有2个项目列入省级试点名单、2个项目列入财政部第三批示范名单。这些试点示范项目在PPP项目的具体实施框架、操作流程、风险防控、政府监管、绩效考核等方面都积累了宝贵经验。
（三）需要破解的难题
由于南京PPP模式仍处于探索阶段，在取得初步成效和达到预期目标的同时，问题也随之显现，主要面临五大难题：
1.理论研究不足、认识不到位难题。PPP模式毕竟从西方借鉴而来，近几年南京地方政府着力推进PPP模式，但对PPP的内涵、实质、运作方式、风险防控、利益共享、监督机制等重要理论问题缺乏深入研究，导致无论是政府部门还是社会资本方对PPP普遍认识不足，对PPP的认知仍然处于初级阶段。有的把PPP仅仅理解为一种融资工具，有的将PPP等同于政府采购、政府购买。对于PPP的简单理解、认识导致在实践中出现了许多操作不规范问题，引发人们对PPP可能增加地方政府债务风险的担忧。
2.专用PPP法律缺位、政策法规体系不完善难题。目前最具有权威性的只有2015年国务院颁布的《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，发改委、财政部及江苏省、南京市政府出台的一些PPP政策仅属于部门或地方法规，法律效力明显不足，缺乏一部统一、专用的PPP法律，不利于统一管理和发展。同时有的政策法规还存在分歧、矛盾与冲突，PPP项目的合同指南、税收优惠、绩效评估等重要的配套政策体系不完善，影响了一批PPP项目的落地实施。
3.部门配合、协调困难难题。目前PPP项目的主管部门为市财政局和发改委，市财政局负责牵头与协调管理，发改委负责立项，项目的实施在各主管部门和投融资平台，这种职能分散、多头管理体制容易造成部门职责交叉、项目操作方式和流程把控存在偏差、部门协调困难等问题，特别是在一些对有收费的公益性或准公益性项目、财政补贴项目推行PPP模式，会遇到更为复杂的部门利益博弈问题，各部门的配合协调难度更大。
4.有效的风险控制和监督机制缺失难题。一是PPP项目风险管控不足。许多经营性PPP项目表面上经营风险由社会资本承担，但实际上财政给予补贴，政府实际承担PPP项目最终风险，无法实现政府与社会资本风险共担。二是对PPP项目的运作监管不到位。PPP项目在立项、论证、运营过程中，相关部门对社会资本的履约监管、行政监管不足，PPP项目财政支出的绩效评价制度和约束力有待完善，特别是缺乏具有权威的第三方评估机构对PPP项目进行评估与监管，公众监督、媒体监督更没有得到充分关注和运用，需要进一步加强并形成全方位监管合力。
5.政府与社会资本合作双方主体能力不足难题。PPP项目成功的关键取决于政府与社会资本合作双方自身的能力水平。从政府主体看，由于PPP模式推广时间不长，政府部门尤其是区级政府层面精通PPP理论与实操经验的人才严重缺失，政府工作人员的PPP模式运作能力，如项目筛选能力、合作能力、风险评估与防控能力、谈判能力、合同管理能力、监管能力等明显不足。从社会资本持有主体看，社会资本方的资质、信誉、融资能力、技术水平、运营和管理能力参差不齐，有的社会资本方由于缺乏相应的能力直接导致有些PPP项目风险失控、资金链断裂、项目质量不达标，在一定程度上影响PPP项目的推广与应用。 三、政府与社会资本合作（PPP）模式的国际经验借鉴
PPP模式发端于西方，20世纪70年代以来英国、美国、加拿大、澳大利亚等西方发达资本主义国家纷纷采用PPP模式加快公共产品供给速度，提高公共服务创新能力，提升公共服务水平，积累了丰富经验。他山之石，可以攻玉，先进的国际经验值得南京借鉴。
1.管理机构权威、专业。成功实施PPP的国家大都成立专门的积极推动PPP发展的管理机构。欧盟、英国、法国、加拿大都成立了PPP中心，澳大利亚设立基础设施局（ICU）作为全国性PPP管理机构。美国虽然没有一个全国统一的推动PPP的政府机构，但有联邦公路管理局、美国PPP理事会、市长商业理事会等非政府组织和机构促进PPP的发展。[2]据统计，目前已有超过66个国家和地区成立了PPP中心。各国PPP中心大都相对独立、权威，主要履行政策制定与引导、项目审批和监管、技术支持、能力建设、市场推动等职能，从组织上保障PPP项目的实施。[3]
2.专用的法律法规和政策体系完备。法无授权不可为，各国为推动PPP项目都先行立法，形成了比较完善的法律法规和政策体系。日本出台了PFI法、PPP/PFI彻底改革推进计划，韩国制定了《PPP法》。英国虽然没有专门的法律，但有完善的相关政策、指南和合同法指导与推进PPP项目的成功实施，如《标准化PF1合同》、《标准化PF2合同》、《物超所值评估指导》、《基于长期价值的基础设施采购法》。[4]美国为推动PPP发展制定了《进入21世纪交通运输法》、《收费公路PPP模式特许经营合同核心指南》、《水设施经融创新法》等，为PPP运作提供了详细的法律制度框架。
3.实施范围广，运营周期长。PPP项目用途相当广泛，主要集中于交通基础设施、能源、饮用水和暖气供应、污水和垃圾处理、医疗、教育、住房保障、政府建设、监狱、警察局、消防站、国防、通讯网络、法律服务、养老服务等领域，其中交运输、能源、垃圾废水处理、建筑等行业PPP合同数量和投资额最大。[5]PPP项目运营周期整体较长，一般在20—40年之间。英国期限在20—30年项目合计占比为81、45%，主要为IT类项目，超过40年的占比为0、28%，主要为交通类项目和医疗项目。[6]
4.建设模式多样。各国主要通过竞争机制调动全社会力量参与公共服务提供，以公开竞标、合同出租等多种方式决定服务提供者，创新并实施了多种社会资本开发公共项目的建设模式，如美国有18种被认可的PPP模式：设计建设、设计—建设—维护、设计—建设—运营——维护、设计—建设—融资—维护、设计—建设—融资—维护—转让、建设—运营—转让、建设—拥有—运营、开发商融资、租赁购买、出售/回租、免税租赁、交钥匙、运营和维护、运营维护和管理、购买—建设—拥有、增强使用租赁、租赁—开发—运营。[7]
5.风险分担、利益共享机制合理有效。PPP项目运行周期长，涉及的利益主体、面临的不确定因素众多，因此在公共部门与私人部门之间建立公平合理的风险分担和利益共享机制至关重要。西方很多国家根据参与者掌握的资源和优势、风险与能力相适应原则合理分配风险和收益，政府一般承担有能力控制的政治、政策、法律风险，而私营部门更多地承担建设、运营、管理风险，高风险高收益，低风险低收益，[8]并通过法律、合同加以确定和规范。
6.监管和审查体系全覆盖。为了提高PPP项目的公共性，西方各国政府全程参与PPP项目，履行监管职能，建立了覆盖项目全过程的审查与监督机制，对项目招投标、建设投资和后期运营实行全程动态监管。如英国要求对项目实施合同评审和效率评审，由财政部门负责项目的前期审核，国家审计署、国家统计办公室和预算责任办公室等则负责PPP项目的事后审计和评估。[9]通过法律对服务产品的价格、服务质量、重要事件等进行监督，特别是《PF1合同规范》对谁进行监督、什么时候进行监督、谁为监督付钱、以及监督注意事项都作出了具体规定。《标准化PF2合同》还要求合同规定信息只要不涉及国家机密或商业秘密都必须全部向社会公开，接受公众、媒体及行业监督。[10]多方监督和评审体系推动运营商主动提高项目运营效率，保障公共产品和公共服务质量。
四、进一步优化政府与社会资本合作（PPP）模式的政策建议
推进政府与社会资本合作（PPP）模式的目的在于通过引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，创新公共服务供给模式，不断提升公共服务供给质量和效率，推动政府治理转型。要达到这个目的，需要在借鉴国际经验、结合南京实践的基础上进一步深化改革，优化制度环境，破解南京PPP项目运营中的难题，在此提出以下几点政策建议：
1.加快政府治理理念创新，切实转变政府公共服务职能。充分利用南京科教资源建立PPP研究团队，加强PPP模式理论与应用技术研究，准确把握PPP的具体内涵、实质，摒弃认识偏误，促进政府公共服务领域的改革与创新。PPP模式不同于政府采购、政府购买，它是政府与社会资本之间的长期合作、能力合作。PPP模式不只是一种新的融资工具，更是政府治理理念、思路和方式的创新，打破了传统的政府垄断供给公共服务模式，强调政府与社会多元主体参与提高公共服务品质与效率，这就迫切需要政府牢固树立合作、平等、竞争、分担、诚信、契约、共享理念，并以此为契机切实转变政府职能，由公共服务的唯一“提供者”、“生产者”向“合作者”、“购买者”、“监督者”角色转变，从而实现政府公共服务效能與社会公众多元化需求之间的有效对接和公共服务水平的全面提升。
2.强化政府与社会资本合作示范项目领导小组的功能与作用，形成强有力多部门工作合力。PPP项目是一项综合性系统工程，涉及部门众多，必须充分发挥领导小组综合协调职能和作用，破解目前PPP职能分散、各自为政、协调困难的难题。一是进一步明确与发挥领导小组办公室职能与作用，形成强有力的行政资源整合机制。市财政局应该履行好领导小组办公室职责，健全领导小组办公室工作制度，做好全市PPP模式的规划、推广、管理、沟通、协调、监督及日常工作制度的建设工作。二是进一步落实各职能部门的责任，健全部门协调合作机制。财政局、发改委和各行业主管部门严格按照《预算法》、《合同法》、《政府采购法》及国务院、省市有关在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式相关政策文件精神厘清部门职责和分工，建立健全PPP项目实施制度体系。财政局要加强与职能部门的政策沟通和信息交流，推动PPP项目落地实施，交通运输、教育、民政、国土资源、住房城乡建设、文化、农业、水利、社会保障等行业主管部门积极推广PPP模式，优质高效提供公共服务。 3.完善法律法规与政策体系，促进PPP模式规范化、法治化。在建设法治政府背景下PPP模式的实施必须以法治保障为前提。从国家层面来说，应该尽快制定与出台专门的PPP法律，明确界定政府、社会资本的职责、义务、利益和风险，确保双方参与PPP项目建设都有法可依，保持参与方合作预期的稳定性。从地方层面来说，南京市财政局、发改委、法制办和各行业主管部门应该按照中央和江苏省相关推进PPP模式实施意见的精神要求，在充分调研的基础上因地制宜地制定与完善涵盖PPP涉及的财政、税收、金融、投资、融资、价格、市场准入、技术和公共服务绩效评估、监管等环节的配套政策体系和实施细则，为PPP项目运作提供规范化的操作程序和方法，加快推进PPP项目落地实施。
4.着力机制创新，确保PPP模式健康稳定发展和公共服务品质与效率。良好的运作机制是PPP模式成功的核心要素，主要做好三大机制创新工作：一是融资机制。重点构建多元化融资机制。市财政局应该联合市金融办等金融机构通过投资、信贷、债券、票据、证券、保险等多类型业务产品组合，为PPP项目提供金融服务；鼓励符合条件的PPP项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。多元化融资渠道确保PPP项目中长期资金需求。二是风险共担和防控机制。政府可以建立项目决策咨询委员会等机构，或者聘请第三方专业咨询机构对PPP项目进行全面的风险—利益评估，并通过法律规范、合同订立明确公私双方各自承担的风险和利益，保障PPP模式健康发展。三是监管机制。关键是构建政府、社会、媒体多方参与的监督机制，其中市财政局、发改委及行业主管部门发挥主导作用，通过建立定期的绩效评估制度对PPP项目进行前期准入到项目运营全周期考核。同时充分利用社会公众、媒体的力量，按照政府信息公开条例将项目立项论证、经营状况、运营成本、资产安全、公共服务质量、公众满意度等情况及时、正解地向社会公开，确保社会资本方提供的公共服务高效且价格合理。
5.加强能力建设，提升政府PPP模式管理水平。PPP模式是政府与社会资本之间高层次的能力合作，加强政府专业化综合运用能力建设至关重要。一是加强专业管理人才的培养和引进。PPP项目涉及政府管理、项目管理、风险管理、投融资管理、工程技术管理、公共服务等多个领域，需要具备法律、金融、财务等知识的专业人才的支撑，在此必须强化专业专家意识，根据南京PPP发展需要利用在宁高校丰富的教育资源做好PPP管理专业人才培养，利用国内国际交流学习机会做好相关人才引进工作，形成一支精通PPP理论与实际运作能力的人才队伍。二是注重实操能力培训。充分利用党校、行政学院等培训机构加强对领导干部尤其是相关职能部门参与人员、社会资本参与方的实操能力培训。不断创新培训方式，通过专题讲授、案例研讨、调查研究等方法着力提升政府PPP项目篩选、风险防控、项目执行、合同制定与管理、监管等综合运用能力。三是加强智库建设。建立南京市PPP项目专家库，选取知名度高、熟知PPP项目运作的国内外专家学者或者中介机构进入专家库，为进一步推进南京PPP模式发展提供高质量决策咨询服务。四是加强PPP案例研究。可以委托相关高校、党校专家学者、智库收集国内外特别是南京近几年PPP模式典型案例，建立PPP案例库，对这些案例进行系统研究，进一步挖掘影响PPP项目成败的各种因素，总结每一个PPP项目背后的经验教训，并将其运用到PPP实践中去。
参考文献：
[1]张润君. PPP推进国家治理现代化的多元维度[J]. 西北师大学报（社会科学版），2016，（6）.
[2][5][7]王天义，韩志峰，李艳丽. PPP国际镜鉴与启示[J]. 重庆社会科学，2016，（10）.
[3][9]裴俊巍，张克. 英国PPP中心的演变及经验借鉴[J]. 国家行政学院学报，2017，（3）.
[4][10]井敏. PPP模式的国际经验[N]. 学习时报，2016-1-14.
[6]周好甲. PPP发展的国际经验[J]. 中国金融，2016，（4）.
[8]孟春，高猛. PPP模式的国际经验与启示[J]. 中国产业经济动态，2014，（5）
（责任编辑：悠然）
[关键词]政府与社会资本合作；南京模式；优化建议
[中图分类号]D035-0[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）06-0076-06
政府与社会资本合作是从国外公私合作概念（PublicPrivatePartnership，简称PPP）转化而来，作为中国语境下的政府与社会资本合作模式（以下简称PPP模式）具有新的内涵。国务院颁布的《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》将PPP模式定义为“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”2013年党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础投资和运营”。2015年国务院颁布了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，PPP模式上升为国家战略，为地方政府推行PPP模式提供了宏观指导。本课题以南京为蓝本，通过分析南京PPP模式运行现状，总结成功经验，发现存在的不足，提出进一步优化PPP模式的政策建议，以PPP促进政府治理创新，提升政府治理现代化水平，实现公共利益最大化。
一、南京推广政府与社会资本合作（PPP）模式的动因与优势
1.从微观看，PPP模式是解决公共服务需求不断增长与地方政府有限供给能力之间矛盾的现实选择。当前随着南京新型城镇化、“一带一路”、长江经济带、苏南现代化示范区、江北新区、都市圈同城化等国家和区域发展战略的进一步推进和加快实施，道路基础设施、环境保护、保障性安居工程、医疗、养老、教育等公共产品和公共服务需求呈现不断增长趋势，仅靠地方政府作为投资和建设主体显然难以承受，无法解决巨大的公共资金需求，而PPP就是投融资创新模式。政府通过PPP模式不仅可以吸纳社会资本进入公共服务领域，形成多元化、可持续资金投入机制，有效缓解地方政府公共服务投入不足的矛盾，而且能够整合社会资源，激活社会和市场活力，打造新的经济增长点。十三五期间南京具有一大批风险可控、技术成熟的PPP项目成为吸纳社会资本的良好载体，为推动政府与社会资本合作提供了巨大的发展机遇和强大支持。
2.从宏观看，PPP模式是提升地方政府治理现代化水平的需要。PPP模式蕴含着政府治理现代化的诸多元素：它的核心理念是共治、共建、共担、共享；重要的逻辑基点是重新界定政府与市场、社会三者之间的相互关系，是政府与市场、社会之间新的制度安排；[1]重要目标和宗旨是打破政府垄断、形成多元主体公共服务供给新机制，合力提升公共服务品质与效率，实现公共利益最大化。PPP模式的内在价值与政府治理现代化的本质要求一致，是现阶段地方政府实现公共治理现代化的有力工具。政府采取PPP模式能够进一步厘清政府与市场、社会之间的职责边界，促进地方政府职能转变，通过公共服务提供主体的多元化、提供方式的市场化、社会化、流程平台的优化整合等构建新型公共服务体系，推动公共服务领域体制和机制改革，增强公共治理能力，建设有限政府、有效政府和服务型政府，实现政府治理现代化的战略目标。
3.从综合看，南京具备推广PPP的优势和条件。南京作为江苏省省会、长三角地区和华东地区唯一的特大城市，在区位、综合交通枢纽、教育科技资源和社会资本发展方面都具有独特优势，具有推广PPP的优质土壤和巨大潜力。同时南京在PPP模式发展方面已经进行了有益探索。早在1997年和1998年南京市在公共交通领域与中北、雅高等社会资本合作，在国内副省级和省会城市中最先将非公有制企业引进到公交行业，改变了南京公交服务的长期短缺局面，曾被国家建设部称之为“南京模式”。2012年，南京市又与南京光大能源环保有限公司和南京环境再生能源有限公司合作，采用BOT方式建设并投运了江南和江北二个生活垃圾焚烧发电厂，项目总投资约21亿，特许经营为30年。南京在PPP项目建设、运行、管理等方面积累了一定的经验，为进一步推进PPP模式提供了现实可行性和良好基础。
二、南京政府与社会资本合作（PPP）模式发展实践
2014年以来，南京市根据中央、省、市政府的统一部署，在基础设施等领域积极推进PPP模式，经过近几年的探索与实践成效初显。
（一）PPP项目运营的发展现状
2014—2016年，南京市着力推进PPP项目规范实施落地。从项目总量来看，根据统计，实施落地项目58个，总投资金1874.25亿元。2017年上半年，申报入库项目47个，总投资达1438亿元，项目数量和投资金额呈现不断增长态势。
从项目构成来看， PPP项目涉及的领域主要是市政、交通运输、片区综合开发、保障性安居工程、旅游、教育、科技、环保等，其中市政工程、交通运输PPP项目数量最多。从运作方式来看，南京PPP项目形式更多的是采取由使用者付费的TOT 、BOT方式，其中PPP项目的存量资产项目采取TOT（转让—经营—移交）方式，增量资产项目采用BOT（建設—经营—移交）方式。从签约的社会资本构成来看，中央企业占比57.50%，地方国企业占比22.50%，民营企业占比12.50%，混合制股份制企业占比7.50%，南京PPP模式发展的主力主要是央企和地方国企，这与南京国企数量多、比重大、民营经济发展相对不足情况相符。从分布区域来看，市级层面的项目较少，主要集中在区级层面，尤其是郊区如溧水，高淳，江宁和浦口的PPP项目较多，这与快速城镇化、城乡一体化发展、补公共服务短板密切相关。 （二）具体做法
1.加强组织领导，制定相关政策法规，初步构建促进南京市PPP模式规范健康发展的制度框架。一是建立PPP项目组织领导机构。南京市重视推进PPP模式，2014年成立南京市政府与社会资本合作示范项目工作领导小组，由常务副市长为组长，市政府副秘书长和财政局局长为副组长，市发改委、住建委、财政局、物价局、城管局、城建集团等相关部门的分管领导为成员，该领导小组办公室设在市财政局，具体负责PPP项目组织、协调工作。二是制定PPP政策法规体系。根据国家、省政府PPP模式相关制度文件，2014年出台了《南京市政府关于引导社会资本参与基础设施建设的实施意见》，并制定了鼓勵社会资本参与基础设施建设领域目录，涉及交通运输、城建、公用事业、轨道交通、信息通信、医疗卫生、文化、体育、教育、保障性住房等12个领域。2016年又颁布了《南京市政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》、《关于报送2016年度政府和社会资本合作（PPP）项目的通知》、《关于对市级政府和社会资本合作项目实施以奖代补政策的通知》等系列文件，尤其是《实施意见》明确在能源、交通运输等13个公共服务领域鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与，从PPP项目适用的范围、项目储备、科学评估、风险分担、公开选择和绩效管理等10个方面对规范实施提出了要求，从财政管理制度、财税支持政策、综合金融服务、简化项目审核流程、建立多层次监督管理体系、完善法律法规体系等8个方面强化了政策制度保障。
2.重视PPP项目的申报和立项工作，建立项目储备库，形成动态有效的项目储备机制。南京市财政局会同发改委及相关职能部门积极开展全市PPP项目的组织申报工作，对全市各区申报的PPP项目进行认真筛选、审核，把好质量关，建立项目储备库；对备选项目进行“物有所值”评估和财政承受能力论证，比较采用PPP模式和传统模式的优劣，充分考虑财政的可承受能力和风险控制，防止过度推行PPP模式，加大财政风险。同时按照“能进能出”的管理要求，对PPP项目库实行动态有效的管理机制，成熟一批推进一批，对不具备继续采取PPP模式实施条件的项目，或不按PPP文件要求规范实施的项目，取消其项目入库或储备资格。
3.完善流程，重点把控关键环节和风险，择优选择合作伙伴，确保优质PPP项目落地实施。南京市财政局及其政府采购职能部门积极推进PPP模式政府采购工作，围绕PPP项目采购事前、事中、事后质量控制，制定了细致规范的项目采购流程，重点把控关键环节和流程风险，运用公开、公平、竞争方式依法选择具有专业资质、财务能力和技术能力强、管理经验丰富、诚实守信的社会资本方作为合作伙伴，确保优质PPP项目落地实施，为社会公众提供价廉物美的公共产品和公共服务。
4.以试点示范项目为抓手，发挥示范项目的引领作用，多领域推进PPP模式。在市政工程、交通运输、垃圾焚烧、污水处理等领域选择一批条件相对成熟的项目开展试点，对社会效益好、实施规范的项目，优先向省财政厅、财政部推荐，其中2015年江北滨江大道建设和机场二通道地面段工程项目被列入江苏省第二批PPP试点项目，南京市城东和仙林污水处理厂等项目被列入财政部重点示范项目。2016年又有2个项目列入省级试点名单、2个项目列入财政部第三批示范名单。这些试点示范项目在PPP项目的具体实施框架、操作流程、风险防控、政府监管、绩效考核等方面都积累了宝贵经验。
（三）需要破解的难题
由于南京PPP模式仍处于探索阶段，在取得初步成效和达到预期目标的同时，问题也随之显现，主要面临五大难题：
1.理论研究不足、认识不到位难题。PPP模式毕竟从西方借鉴而来，近几年南京地方政府着力推进PPP模式，但对PPP的内涵、实质、运作方式、风险防控、利益共享、监督机制等重要理论问题缺乏深入研究，导致无论是政府部门还是社会资本方对PPP普遍认识不足，对PPP的认知仍然处于初级阶段。有的把PPP仅仅理解为一种融资工具，有的将PPP等同于政府采购、政府购买。对于PPP的简单理解、认识导致在实践中出现了许多操作不规范问题，引发人们对PPP可能增加地方政府债务风险的担忧。
2.专用PPP法律缺位、政策法规体系不完善难题。目前最具有权威性的只有2015年国务院颁布的《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，发改委、财政部及江苏省、南京市政府出台的一些PPP政策仅属于部门或地方法规，法律效力明显不足，缺乏一部统一、专用的PPP法律，不利于统一管理和发展。同时有的政策法规还存在分歧、矛盾与冲突，PPP项目的合同指南、税收优惠、绩效评估等重要的配套政策体系不完善，影响了一批PPP项目的落地实施。
3.部门配合、协调困难难题。目前PPP项目的主管部门为市财政局和发改委，市财政局负责牵头与协调管理，发改委负责立项，项目的实施在各主管部门和投融资平台，这种职能分散、多头管理体制容易造成部门职责交叉、项目操作方式和流程把控存在偏差、部门协调困难等问题，特别是在一些对有收费的公益性或准公益性项目、财政补贴项目推行PPP模式，会遇到更为复杂的部门利益博弈问题，各部门的配合协调难度更大。
4.有效的风险控制和监督机制缺失难题。一是PPP项目风险管控不足。许多经营性PPP项目表面上经营风险由社会资本承担，但实际上财政给予补贴，政府实际承担PPP项目最终风险，无法实现政府与社会资本风险共担。二是对PPP项目的运作监管不到位。PPP项目在立项、论证、运营过程中，相关部门对社会资本的履约监管、行政监管不足，PPP项目财政支出的绩效评价制度和约束力有待完善，特别是缺乏具有权威的第三方评估机构对PPP项目进行评估与监管，公众监督、媒体监督更没有得到充分关注和运用，需要进一步加强并形成全方位监管合力。
5.政府与社会资本合作双方主体能力不足难题。PPP项目成功的关键取决于政府与社会资本合作双方自身的能力水平。从政府主体看，由于PPP模式推广时间不长，政府部门尤其是区级政府层面精通PPP理论与实操经验的人才严重缺失，政府工作人员的PPP模式运作能力，如项目筛选能力、合作能力、风险评估与防控能力、谈判能力、合同管理能力、监管能力等明显不足。从社会资本持有主体看，社会资本方的资质、信誉、融资能力、技术水平、运营和管理能力参差不齐，有的社会资本方由于缺乏相应的能力直接导致有些PPP项目风险失控、资金链断裂、项目质量不达标，在一定程度上影响PPP项目的推广与应用。 三、政府与社会资本合作（PPP）模式的国际经验借鉴
PPP模式发端于西方，20世纪70年代以来英国、美国、加拿大、澳大利亚等西方发达资本主义国家纷纷采用PPP模式加快公共产品供给速度，提高公共服务创新能力，提升公共服务水平，积累了丰富经验。他山之石，可以攻玉，先进的国际经验值得南京借鉴。
1.管理机构权威、专业。成功实施PPP的国家大都成立专门的积极推动PPP发展的管理机构。欧盟、英国、法国、加拿大都成立了PPP中心，澳大利亚设立基础设施局（ICU）作为全国性PPP管理机构。美国虽然没有一个全国统一的推动PPP的政府机构，但有联邦公路管理局、美国PPP理事会、市长商业理事会等非政府组织和机构促进PPP的发展。[2]据统计，目前已有超过66个国家和地区成立了PPP中心。各国PPP中心大都相对独立、权威，主要履行政策制定与引导、项目审批和监管、技术支持、能力建设、市场推动等职能，从组织上保障PPP项目的实施。[3]
2.专用的法律法规和政策体系完备。法无授权不可为，各国为推动PPP项目都先行立法，形成了比较完善的法律法规和政策体系。日本出台了PFI法、PPP/PFI彻底改革推进计划，韩国制定了《PPP法》。英国虽然没有专门的法律，但有完善的相关政策、指南和合同法指导与推进PPP项目的成功实施，如《标准化PF1合同》、《标准化PF2合同》、《物超所值评估指导》、《基于长期价值的基础设施采购法》。[4]美国为推动PPP发展制定了《进入21世纪交通运输法》、《收费公路PPP模式特许经营合同核心指南》、《水设施经融创新法》等，为PPP运作提供了详细的法律制度框架。
3.实施范围广，运营周期长。PPP项目用途相当广泛，主要集中于交通基础设施、能源、饮用水和暖气供应、污水和垃圾处理、医疗、教育、住房保障、政府建设、监狱、警察局、消防站、国防、通讯网络、法律服务、养老服务等领域，其中交运输、能源、垃圾废水处理、建筑等行业PPP合同数量和投资额最大。[5]PPP项目运营周期整体较长，一般在20—40年之间。英国期限在20—30年项目合计占比为81、45%，主要为IT类项目，超过40年的占比为0、28%，主要为交通类项目和医疗项目。[6]
4.建设模式多样。各国主要通过竞争机制调动全社会力量参与公共服务提供，以公开竞标、合同出租等多种方式决定服务提供者，创新并实施了多种社会资本开发公共项目的建设模式，如美国有18种被认可的PPP模式：设计建设、设计—建设—维护、设计—建设—运营——维护、设计—建设—融资—维护、设计—建设—融资—维护—转让、建设—运营—转让、建设—拥有—运营、开发商融资、租赁购买、出售/回租、免税租赁、交钥匙、运营和维护、运营维护和管理、购买—建设—拥有、增强使用租赁、租赁—开发—运营。[7]
5.风险分担、利益共享机制合理有效。PPP项目运行周期长，涉及的利益主体、面临的不确定因素众多，因此在公共部门与私人部门之间建立公平合理的风险分担和利益共享机制至关重要。西方很多国家根据参与者掌握的资源和优势、风险与能力相适应原则合理分配风险和收益，政府一般承担有能力控制的政治、政策、法律风险，而私营部门更多地承担建设、运营、管理风险，高风险高收益，低风险低收益，[8]并通过法律、合同加以确定和规范。
6.监管和审查体系全覆盖。为了提高PPP项目的公共性，西方各国政府全程参与PPP项目，履行监管职能，建立了覆盖项目全过程的审查与监督机制，对项目招投标、建设投资和后期运营实行全程动态监管。如英国要求对项目实施合同评审和效率评审，由财政部门负责项目的前期审核，国家审计署、国家统计办公室和预算责任办公室等则负责PPP项目的事后审计和评估。[9]通过法律对服务产品的价格、服务质量、重要事件等进行监督，特别是《PF1合同规范》对谁进行监督、什么时候进行监督、谁为监督付钱、以及监督注意事项都作出了具体规定。《标准化PF2合同》还要求合同规定信息只要不涉及国家机密或商业秘密都必须全部向社会公开，接受公众、媒体及行业监督。[10]多方监督和评审体系推动运营商主动提高项目运营效率，保障公共产品和公共服务质量。
四、进一步优化政府与社会资本合作（PPP）模式的政策建议
推进政府与社会资本合作（PPP）模式的目的在于通过引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，创新公共服务供给模式，不断提升公共服务供给质量和效率，推动政府治理转型。要达到这个目的，需要在借鉴国际经验、结合南京实践的基础上进一步深化改革，优化制度环境，破解南京PPP项目运营中的难题，在此提出以下几点政策建议：
1.加快政府治理理念创新，切实转变政府公共服务职能。充分利用南京科教资源建立PPP研究团队，加强PPP模式理论与应用技术研究，准确把握PPP的具体内涵、实质，摒弃认识偏误，促进政府公共服务领域的改革与创新。PPP模式不同于政府采购、政府购买，它是政府与社会资本之间的长期合作、能力合作。PPP模式不只是一种新的融资工具，更是政府治理理念、思路和方式的创新，打破了传统的政府垄断供给公共服务模式，强调政府与社会多元主体参与提高公共服务品质与效率，这就迫切需要政府牢固树立合作、平等、竞争、分担、诚信、契约、共享理念，并以此为契机切实转变政府职能，由公共服务的唯一“提供者”、“生产者”向“合作者”、“购买者”、“监督者”角色转变，从而实现政府公共服务效能與社会公众多元化需求之间的有效对接和公共服务水平的全面提升。
2.强化政府与社会资本合作示范项目领导小组的功能与作用，形成强有力多部门工作合力。PPP项目是一项综合性系统工程，涉及部门众多，必须充分发挥领导小组综合协调职能和作用，破解目前PPP职能分散、各自为政、协调困难的难题。一是进一步明确与发挥领导小组办公室职能与作用，形成强有力的行政资源整合机制。市财政局应该履行好领导小组办公室职责，健全领导小组办公室工作制度，做好全市PPP模式的规划、推广、管理、沟通、协调、监督及日常工作制度的建设工作。二是进一步落实各职能部门的责任，健全部门协调合作机制。财政局、发改委和各行业主管部门严格按照《预算法》、《合同法》、《政府采购法》及国务院、省市有关在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式相关政策文件精神厘清部门职责和分工，建立健全PPP项目实施制度体系。财政局要加强与职能部门的政策沟通和信息交流，推动PPP项目落地实施，交通运输、教育、民政、国土资源、住房城乡建设、文化、农业、水利、社会保障等行业主管部门积极推广PPP模式，优质高效提供公共服务。 3.完善法律法规与政策体系，促进PPP模式规范化、法治化。在建设法治政府背景下PPP模式的实施必须以法治保障为前提。从国家层面来说，应该尽快制定与出台专门的PPP法律，明确界定政府、社会资本的职责、义务、利益和风险，确保双方参与PPP项目建设都有法可依，保持参与方合作预期的稳定性。从地方层面来说，南京市财政局、发改委、法制办和各行业主管部门应该按照中央和江苏省相关推进PPP模式实施意见的精神要求，在充分调研的基础上因地制宜地制定与完善涵盖PPP涉及的财政、税收、金融、投资、融资、价格、市场准入、技术和公共服务绩效评估、监管等环节的配套政策体系和实施细则，为PPP项目运作提供规范化的操作程序和方法，加快推进PPP项目落地实施。
4.着力机制创新，确保PPP模式健康稳定发展和公共服务品质与效率。良好的运作机制是PPP模式成功的核心要素，主要做好三大机制创新工作：一是融资机制。重点构建多元化融资机制。市财政局应该联合市金融办等金融机构通过投资、信贷、债券、票据、证券、保险等多类型业务产品组合，为PPP项目提供金融服务；鼓励符合条件的PPP项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。多元化融资渠道确保PPP项目中长期资金需求。二是风险共担和防控机制。政府可以建立项目决策咨询委员会等机构，或者聘请第三方专业咨询机构对PPP项目进行全面的风险—利益评估，并通过法律规范、合同订立明确公私双方各自承担的风险和利益，保障PPP模式健康发展。三是监管机制。关键是构建政府、社会、媒体多方参与的监督机制，其中市财政局、发改委及行业主管部门发挥主导作用，通过建立定期的绩效评估制度对PPP项目进行前期准入到项目运营全周期考核。同时充分利用社会公众、媒体的力量，按照政府信息公开条例将项目立项论证、经营状况、运营成本、资产安全、公共服务质量、公众满意度等情况及时、正解地向社会公开，确保社会资本方提供的公共服务高效且价格合理。
5.加强能力建设，提升政府PPP模式管理水平。PPP模式是政府与社会资本之间高层次的能力合作，加强政府专业化综合运用能力建设至关重要。一是加强专业管理人才的培养和引进。PPP项目涉及政府管理、项目管理、风险管理、投融资管理、工程技术管理、公共服务等多个领域，需要具备法律、金融、财务等知识的专业人才的支撑，在此必须强化专业专家意识，根据南京PPP发展需要利用在宁高校丰富的教育资源做好PPP管理专业人才培养，利用国内国际交流学习机会做好相关人才引进工作，形成一支精通PPP理论与实际运作能力的人才队伍。二是注重实操能力培训。充分利用党校、行政学院等培训机构加强对领导干部尤其是相关职能部门参与人员、社会资本参与方的实操能力培训。不断创新培训方式，通过专题讲授、案例研讨、调查研究等方法着力提升政府PPP项目篩选、风险防控、项目执行、合同制定与管理、监管等综合运用能力。三是加强智库建设。建立南京市PPP项目专家库，选取知名度高、熟知PPP项目运作的国内外专家学者或者中介机构进入专家库，为进一步推进南京PPP模式发展提供高质量决策咨询服务。四是加强PPP案例研究。可以委托相关高校、党校专家学者、智库收集国内外特别是南京近几年PPP模式典型案例，建立PPP案例库，对这些案例进行系统研究，进一步挖掘影响PPP项目成败的各种因素，总结每一个PPP项目背后的经验教训，并将其运用到PPP实践中去。
参考文献：
[1]张润君. PPP推进国家治理现代化的多元维度[J]. 西北师大学报（社会科学版），2016，（6）.
[2][5][7]王天义，韩志峰，李艳丽. PPP国际镜鉴与启示[J]. 重庆社会科学，2016，（10）.
[3][9]裴俊巍，张克. 英国PPP中心的演变及经验借鉴[J]. 国家行政学院学报，2017，（3）.
[4][10]井敏. PPP模式的国际经验[N]. 学习时报，2016-1-14.
[6]周好甲. PPP发展的国际经验[J]. 中国金融，2016，（4）.
[8]孟春，高猛. PPP模式的国际经验与启示[J]. 中国产业经济动态，2014，（5）
（责任编辑：悠然）