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【摘要】城市公用事业改革的国际经验及其相应的理论发展脉络表明，政府规制与市场竞争的关系经历了一个从二元对立到互补融合的演进过程。我国城市公用事业改革经历了从政府垄断经营、几乎无视市场竞争和民营化作用，到重视市场化、民营化而政府规制体系建设相对滞后的演变过程。我国城市公用事业市场化改革可谓中途半端、喜忧参半。而按照政府规制与市场竞争互补融合理念健全我国城市公用事业政府规制体系的必要性、紧迫性正在凸显。
【关键词】城市公用事业 政府规制 市场竞争 再国有化 逆民营化
【中图分类号】F299.24 【文献标识码】A
基于城市公用事业的技术经济特征、制度环境差异及技术进步带来的市场边界与范围的变化，对城市公用事业改革的相关理论研究也在不断调适，大致经历了“基于市场失灵的政府规制迷信期——基于政府失灵的规制质疑期——基于激励机制的规制调整期——规制与竞争并存的规制重构期”四次更迭。①相应地，世界各国基本沿袭着“自由化与较少的规制——遏制垄断与强化规制——市场化与放松规制——兼顾竞争与激励的再规制”的路径展开城市公用事业改革实践。②总体来看，呈现出市场功能的逐步强化与政府干预力度的日趋削弱的趋势。而在这一过程中，协调好政府规制与市场化之间的关系始终是推进城市公用事业改革深化的关键所在。本文从城市公用事业改革中政府规制与市场化关系演变的一般规律入手，剖析我国城市公用事业市场化改革的正、负效应及其成因，按照政府规制与市场竞争互补融合理念，从主体、客体与规则互动的视角，提出应进一步增强监管机制、体制与制度改革协调性，重新构建城市公用事业监管体系的政策建议。
城市公用事业改革中政府规制与市场竞争关系的演化
总结城市公用事业改革的国际经验，梳理城市公用事业改革的理论发展脉络，可以发现，政府规制与市场竞争的关系经历了一个从二元对立到互补融合的演进过程。
传统政府规制理论：规制与竞争的二元对立。以公共利益规制理论和利益集团规制理论为代表的传统政府规制理论，强调在“完全理性”假设下寻求规制供求双方的最优化行为，并分别构建“现实市场与理想政府”和“现实政府与理想市场”两个最优理论模型。公共利益规制理论以理论上最优的政府去弥补现实中市场机制的失灵，以实现社会福利最大化；利益集团规制理论基于规制实践发现政府规制可能会导致市场效率的扭曲，进而推动放松规制的浪潮。从“道德人”到“经济人”，实际上都遵循了“完全理性”的假设，使相关分析都不可避免地卷入寻求经济效率的帕累托空想网。一厢情愿地去追求“理性政府”或“理想市场”，使规制与竞争长期处于二元对立的态势，导致相关理论研究与改革实践冲突反复，停滞不前。从20世纪30年代的大萧条到20世纪70年代的“滞胀”危机就是因政府与市场长期对立而酿就的苦酒。
规制框架下的竞争理论：规制与竞争互补关系的尝试。自20世纪60至70年代以来，规制研究开始关注对规制过程和行为的识别，在检验规制效果的同时试图回答政府干预是否有效以及如何提高规制效率等问题，在肯定“有限理性”这一理论前提的基础上寻求约束条件下的利益最大化路径，并在规制框架下派生出竞争理论，包括特许经营权竞争理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论等。上述理论强调在具有规模经济效益的领域，以直接或间接形式的竞争替代传统政府规制，避免政府干预低效的同时带来竞争活力。但研究也表明，此种竞争仅限在一定范围内对规制进行某种程度的替代，因竞争产生的自治和福利必须以规制为前提，其实质是对规制失灵的弥补。以特许经营权为例，将竞争从空间范围转移到时间，在潜在竞争压力下维持一定时期的垄断经营，实现规模经济与竞争活力。但竞标阶段的竞争能否充分、中标者如何经营、如何保证产品和服务的价格和质量，重新竞标阶段的竞争能否充分等因素，都需要政府规制的有效介入。二者共同保证该领域的竞争格局与经营秩序。可竞争市场理论通过给在位垄断者构建一个潜在进入的威胁，激励其采取社会最优行为，以可竞争替代规制，有效解决自然垄断带来的低效问题。正如鲍莫尔所说，可竞争理论“可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”。③标尺竞争借助区域间同类企业之间的对比与间接竞争，规避规制信息缺失问题，实现经营绩效的提高。总之，从不同规制理念出发，反映市场对规制的不同程度需求，政府规制与市场竞争二者的关系，在以完全规制和完全竞争为两端的谱系中进行若干中间定位的尝试，总体呈现市场机制强化与放松规制的趋势。
制度因素的引入：规制与竞争的互补融合关系。为应对市场失灵和规制失灵问题，近三十年来，政治经济学、法经济学、新制度经济学、产权经济学等学科运用各自研究优势，从更广泛的规制环境制度层面深入探求规制与竞争的关系。通过在规制政策中引入政治权力、法律、文化习俗、社会环境等制度因素，寻求规制之外的制度力量与规制之间的平衡。在延续“有限理性”的假设条件下，制度分析颠覆传统研究将政府与市场置于二元对立面的分析范式，将二者置于更为广阔且复杂的制度环境中，探寻制度环境与市场机制、法律体系以及各种非正式制度安排之间的相互作用，推动政府与市场关系从二元对立走向制度框架下的互补融合，为政府规制的理论研究与实践探索打开了更为广阔的空间。在城市公用事业市场化改革过程中，单纯的市场化、民营化与政府规制均有其各自功能的局限性，市场竞争与政府规制功能的发挥需要一系列制度安排相互补充，而体现市场与政府在功能上的互补与融合的监管体系设计就显得异常重要。
我国城市公用事业市场化改革的积极作用与负面效应
由于城市公用事业的技术经济特征以及特殊的社会历史背景，我国城市公用事业长期由政府垄断经营。这种制度设计曾经为破解城市公用服务供给短缺问题发挥过重要的作用，但同时也存在着企业效率低下、竞争活力不足、投资渠道单一等现象，造成资金匮乏、公共产品和服务供不应求而且质量不高等弊端。为了应对来自政府财政、潜在进入者以及社会公众等各个方面的压力，城市公用事业亟待引入市场机制，以缓解或替代政府垄断经营面临的瓶颈。自20世纪90年代中后期以来，我国城市公用事业在城市供水、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业，按行业、分阶段，由点及面、由浅入深地展开放松规制与引入市场机制的改革，致力于推进城市公用事业的市场化。经过二十多年的改革发展，公用事业市场化改革成效显著，但问题也不容忽视。 城市公用事业市场化改革的积极作用。总体来看，我国城市公用事业在产权结构、市场结构、企业治理、投资、运营以及规制等各环节经历了一系列变革，取得了一系列积极进展：一是市场化的多元投融资结构初步建立，形成外资、内资、民营、国有多元化投资格局，并通过股份制改制、资本市场直接融资、银行贷款间接融资、以企业资产或特许经营权抵押借款、提供附加服务等方式，实现融资渠道的多元化。同时，市场竞争机制全面引入。在市场准入机制放松背景下，多种所有制企业进军城市公用事业，共同参与开发建设经营。在城市水务行业有法国威立雅、英国泰晤士、德国柏林以及北京首创水务等知名供水企业。在城市燃气行业有以新奥、首创为骨干的企业集团，在一定地域和时间段形成多元竞争格局。二是资本运作市场初步形成。自放松市场准入门槛，改革投融资体制以来，各种民营资本和国外资本成为城市公用事业的新宠，初步形成资本运作市场。据相关数据显示，我国城市公用事业投资回报率高达25%，远高于汽车、石油等垄断行业。④三是特许经营制度全面推行。在租赁、承包、合作、代建、委托等多种经营形式发展基础上，特许经营方式在我国城市供水、排水、燃气、交通、环卫等行业陆续推进且成效显著，有效推进了政府职能转变、国企转制和投融资体制改革的进程。四是价格调整机制初步确立。多元化资本的大量涌入、特许经营制度的全面推进以及国企改制下现代企业制度的建立，对城市公用事业价格机制提出更高要求。在政府相关政策的指引下，随着激励性监管机制的广泛运用，反映市场规律和价值规律的公用产品和服务的价格形成机制逐步确立。五是在政府规制方面，规制主体地位逐渐明确，基本实现“政企分离”；相关法律法规政策陆续出台，城市公用事业市场化改革逐步走向规范化、法制化轨道。
城市公用事业市场化改革的负面效应。由于改革缺乏顶层设计，没有理顺政府规制与市场化之间的关系，城市公用事业的市场化、民营化改革时常偏离预期轨道，并引发一系列深层次的社会问题与矛盾，倒逼城市公用事业走上“再次国有化”和“逆民营化”的回头路，改革一度出现停滞。
首先，城市公用事业改革导致国有资产流失和腐败问题严重。在城市公用事业改革实践中，个别地方政府将“市场化”简单或片面地理解为“推向市场”，将国有资产“一卖了之”的同时也将政府相应责任推卸出去。在缺乏国有资产科学评估和对经营项目严谨论证的情况下，急于对公用企业或项目实行民营化，通过“政企合谋”，有意低估国有资产真实价值，追求国有资产出让、转让和资产变现给地方政府或个人带来的短期利益。在我国历年反腐败案件中，城市公用事业改革中国有资产流失与腐败案件并不算少数。
其次，固定投资回报与价格过快上涨，激化政府、企业与消费者的矛盾。在城市公用事业改革中，投资回报率一直是政府和企业博弈的焦点，也是民营化改革不得不面对的难题。一方面，过高的投资回报率在吸引民间投资的同时给价格上涨带来较大隐患；另一方面，过低的投资回报率不利于民营化的顺利推进，且给政府造成财政负担。因此，在改革实践中，政府一方面为吸引资金承诺较高的投资回报率，另一方面又无力给予足够的财政补贴，导致城市公用事业改革往往伴随价格不断上涨，引发消费群体的强烈不满。如沈阳市水务民营化案例中，沈阳市政府在与中法水务签订特许经营协议时，允诺中法水务获得第八水厂30年的特许经营权，并保证18%的平均回报率。当制水成本和市场供需状况等发生改变导致水价持续高涨时，过高的投资回报率导致沈阳市政府背上3亿元的债务包袱，最终不得不以高达9亿元的代价完成退市，远高出最初上市募集的6.8亿资金。⑤
再次，产品和服务的质量、安全危机，普遍服务难以保障。当以特许经营为代表的多种市场化模式如BOT模式、BOO模式、股份剥离模式等在我国城市公用事业中如火如荼地开展时，对质量、安全等社会性规制、城市公用事业普遍服务属性以及对公众需求的忽略，使改革一度陷入停滞。近年来频发的“煤、电、油、运”等基础设施问题，尤其是食品药品安全问题、交通堵塞问题、污水处理系统失灵以及“电荒”“水荒”等现象，与人民日益增长的城市公用产品和服务需求相背离，城市公用事业改革深化迫在眉睫。例如，长沙市公交民营化后，由于政府监管的缺失，公交运营企业在利润驱使下漠视公共事业的普遍服务属性，服务质量低下，企业内部管理混乱，多次造成严重交通违章现象，严重威胁公共安全和公众利益。南京、重庆、合肥等城市公交实行民营化改革后陆续出现交通事故频发、公交线路覆盖不全面与拒载老人等服务质量低劣问题，严重背离城市公用事业改革的初衷。⑥
复次，政府承诺缺失，民营化改革难以为继。城市基础设施建设由于高投资和大量沉淀成本，导致较高的市场进入壁垒和退出障碍。通过公私合作，即PPP（城市公用事业改革的国际统一名称）的方式在政府与私营机构之间建立长期伙伴关系，满足双方分别对“公共利益与投资资金”和“降低风险和提高利润”的需求，二者在长期博弈中形成利益均衡。但现实的情况是，我国城市公用事业监管制度尚未进入法制化、程序化和规范化轨道，市场机制尚不成熟，地方政府为吸引投资者的进入，降低其对风险的顾虑，往往针对价格和产量达成某种协议，并单方面提供价格、生产数量、投资回报以及优先获得新项目特许经营权等超越法律授权的承诺。当技术水平、市场范围、需求状况发生变化或政府决策调整导致企业严重亏损、普遍服务无法保障或政府财政债台高筑时，政府承诺多沦为一纸空谈，无法兑现。可见，政府承诺缺失的根源在于“无法对政府进行长期有效的制度性的监管和约束”，即“制度性的有效承诺缺位”。⑦主要体现在滥用承诺和承诺不连续性，规制机构的缺失和法律的缺失几方面。我国成都、沈阳、上海等城市水务市场化进程均不同程度地反映了政府规制中存在承诺缺失这一问题。市场经济条件下，以私法为主导的合同式规制模式是现代政府规制体制的基本实现形式，也即将成为规范和指导我国城市公用事业特许经营改革的主要形式。如何实现从传统的政府管制体制向现代行政规制体制的转变，以灵活、自由且规范有效的合同式规制模式规范城市公用事业市场化各方参与主体行为，是城市公用事业改革深化亟待解决的问题，也是攻克我国规制改革过程中所有矛盾的关键。 最后，政府高价回购，“逆民营化”现象普遍。随着城镇化进程的加快，国家对节能减排、污水和垃圾处理等公用事业提出更高要求，迫切需要加大供水和污水处理等基础设施建设。地方政府迫于财政压力，将城市公用事业产权或经营权像“土地财政”一样一卖了之，在盲目招商引资、搞“政绩工程”的同时，也将政府的责任推卸得一干二净。在尚未建立良好的公法规制体制下，城市公用事业民营化犹如脱缰的野马，加剧公共利益和私人利益之间的冲突矛盾。一方面由于生产资料价格上涨等因素，民营企业要求政府提供财政补贴或导致价格大幅上涨；另一方面产品和服务质量严重下滑、普遍服务难以保障，导致民众怨声载道。政府最终不得不高价回收城市公用事业项目，由民营再度变为国营，出现市场化的“回潮和反复”。⑧近年来发生在我国浙江、安徽、南京等城市公共交通民营化改革中的逆民营化现象，即为很好的例证。
深化城市公用事业市场化改革的障碍因素及政府监管体系缺失
发达国家城市公用事业改革经验表明：由于领域的特殊性，市场化改革过程既包括公共服务提供由公共部门向私人部门的运动过程，也包括由私人部门返回到公共部门的过程，是涉及公共和私人提供相互替代的复杂组合。⑨换言之，不论是民营化，还是逆民营化，都是城市公用事业市场化改革过程中的正常现象。我国城市公用事业改革出现的若干负面现象表明改革过程中可能忽略了一个问题，即：不论是国有垄断，还是民间资本经营，是严格监管，还是放松规制，都是发展城市公用事业的手段，都是可供政府选择的治理工具。在城市公用事业改革中，政府的责任不可能被卸载，政府角色也不会消失，能够转移的可能只是通过市场化激活城市公用事业的运营绩效。⑩而过分迷信民营化功能，顶礼膜拜市场化效果，进而回避政府规制责任的城市公用事业改革难免出现紊乱而难以有效推进。
市场机制缺损下政府职能定位失误是阻碍改革顺利推进的核心因素。与一般性竞争领域的泛市场化改革不同，城市公用事业由于技术经济特征的特殊性及承担的重要社会目标，决定了其市场化改革具有特殊内涵，要求市场力量与政府干预的联合方可奏效。凯恩斯主义曾寄希望于通过政府干预为市场的完美运行创造良好氛围。而新自由主义则谴责政府失灵同时强调对市场价值的重新发现。有关城市公用事业市场化的限度及政府角色的转变是理论争议的焦点也是各国改革实践面对的难题。一方面，传统行政垄断式城市公用事业运营模式存在效率低下、服务不佳、成本高昂和资金匮乏等问题，要求借助市场力量扭转这一局面；另一方面，在计划经济向市场经济转轨的特殊历史时期，国内市场上原材料、能源、水资源等价格的市场形成机制仍不成熟，市场机制无法在资源配置中真正起到基础性作用。改革正呈现“边提价，边市场化”的“中国特色”。因此要求政府采取足够有效的措施防止市场失灵。这就形成了一个有关政府能力的“悖论”。
随着改革的深化，对政府能力提出越来越高的要求。目前，基于网络和管线的城市公用事业，在分离竞争性业务和非竞争性业务的基础上实施引入竞争和激励性规制等手段的改革方向基本明确，但后续改革仍需政府进一步明确：
首先，何为合理的结构分拆？由于技术经济特征、技术水平、需求特征、潜在竞争环境和区域发展水平等因素差异，“合理”一词显然需要政府在实践中逐步探寻。在放松市场准入、引入业外资本、转让公有产权等改革中，如何保证在位者与新进入者之间能够公平竞争，即非对称规制政策的制定与执行，需要政府同步做好相关工作；其次，如何确定国有资本与民营资本、外资之间的转换速率、资本构成模式与数量的均衡等问题，都有赖于明智且高效的政府；再次，在具有规模经济性的领域，如水、电、气的配送网络，特许经营制度的实施还有赖于政府对特许经营合同相关内容的规定；复次，对垄断产业进行横向或纵向分拆后，如何保证网络性业务与竞争性业务的有效对接与整合，实现生产、输送和配送的协调一致，也是政府义不容辞的责任；最后，市场竞争主体以利润最大化为生产目标，不再承担原先内化于公有制企业的公共政策目标，需要政府以新的形式实现公共目标，激励市场化后的公用事业继续提供普遍服务。可见，城市公用事业市场化过程是市场机制引入和不断完善的过程，更是政府职能强化和重新审视的过程。在市场化改革过程中，不能单纯依据市场化的要求对政府角色进行单向转变，将政府定位为市场的拾遗补缺者，而要根据现实中的政府能力决定市场化的限度及方式选择，以防改革进程和结果的失控以及应对突发事件的能力被过度削弱，避免城市公用事业改革出现重大失误。
城市公用事业深化改革对现代政府规制体系的需求与现实规制供给之间的矛盾凸显。城市公用事业政府规制是一个复杂的巨型系统，规制机构、规制对象与规制规则等各子系统纷繁复杂，各子系统之间关联性如何？在实现规制目标过程中，各自发挥怎样的作用？如何理清并处理好各规制子系统及系统内各要素之间的关系？这些问题成为城市公用事业改革成败的关键。我国城市公用事业改革在价格、产量和质量等方面暴露出的一系列问题实质都是政府缺乏有效规制的外在表现。具体表现如下：
首先，从规制主体来看，规制体制重叠混乱，缺乏独立统一的规制机构。在规制实践中普遍存在规制过度、规制不力和规制缺位问题。目前，“政监合一”成为我国城市公用事业规制体制改革最棘手的难题，并因此导致规制机构设立叠床架屋、职能交叉重叠，规制权力的行使主体混乱、权力滥用等问题。随着民营化改革的深入，“政、事、企、资”之间的关系将有待进一步理清，构建符合我国具体国情和产业特色的城市公用事业规制机构模式也是题中应有之义。
其次，在规制机制设计及实施层面，对民营化项目缺乏科学论证，规制能力低下。以特许经营项目为例，不仅要科学确定特许经营期，经营期间价格、数量、标准以及突发状况应急处理办法，还要考虑到期满后项目回收、在位企业退出和再次招标的公平合理性等问题。显然，在我国，相应规制机制建设仍处半途。比如在市场准入和退出环节没有真正建立优质企业的进入机制和低效行为的排斥机制，导致湖北南漳自来水浊水事件、方正县供暖政府临时接管以及十堰公交民营化罢运等失败案例；在价格规制中，普遍采用的成本加成方法在成本监管失控背景下极易造成价格失真，价格一路上涨似乎成为社会常态；此外，对质量和安全等社会性规制的忽略也是导致当下城市公用事业改革陷入困境的又一重要原因。 再次，在规制法律制度建设层面，缺乏有效的法规政策准则。虽然在宏观层面我国相继出台了一系列支持和鼓励城市公用事业民营化改革的法规政策，并发挥了一定指导作用，但多为框架式的原则性规定无法对规制机构权限分配、规制责任分工、规制方法和手段等作出更进一步的规定。并且，由于城市公用事业的地域性特点，各地基础设施建设、经济发展水平等方面差距较大，民营化改革更多依赖于各城市制定的“地方性法规政策”，在赋予地方更大自由决策空间的同时也加大了改革的不确定性和随意性，导致改革无章可循，无法可依。
最后，从规制客体的层面来看，城市公用事业改革的关键是形成竞争性的市场结构，依靠市场机制提高产业发展效率。我国城市公用事业的混合治理结构特征决定了市场机制和政府规制均应发挥其应有的作用和角色。在市场结构改革层面，区分自然垄断业务领域和竞争性业务领域，在可竞争环节充分发挥市场机制的作用，构建可竞争市场。我国现存的问题是在引入市场机制促进公平竞争的过程中，市场竞争主体仍不成熟，相应支撑体系尚不健全，可竞争市场的构建同时面临市场制度、产权制度和政府规制制度一系列巨大挑战，改革进程缓慢。在自然垄断业务领域引入政府规制框架下的特许经营模式，实行有限竞争。但由于民营企业和外资企业长时期被排斥到公用事业领域之外，政府尚未建立起监管该行业绩效的有效参照信息。并且，快速城镇化、工业化、信息化、市场化和法制化同步推进的大环境为包括特许经营在内的各种激励性规制的实施带来诸多难以预测把握的客观因素，导致个别城市改革进程出现滞后甚至失控的局面。我国城市公用事业正在经历从政府运作向企业运作的过渡和转变，真正意义上的现代企业制度不仅要有由股东大会、董事会、监事会组成的内部治理结构，更需要由政府规制、企业竞争、银行监管等组成的外部监督约束结构。而我国市场化过程中，由于公司治理结构不完善、监管缺位等原因，导致国企改制出现大量国有资产流失。此外，单纯依赖国有企业与政府规制创新，再加上一般现代企业制度加剥离辅业的改革模式并不是真正意义上的城市公用事业市场化。?只有改革产权制度，才能隔断理清旧体制错综复杂的弊端。近年来，各地城市公用事业产权多元化改革纷纷启动，通过BOT、合资合作、特许经营、股份制改制和PPP等方式进行不同程度的产权改革，为防止转让过程中发生恶性共谋和严重腐败的问题，公开转让市场，建立公开、公平、规范的城市公用事业资产交易市场，同时提高政府规制的科学合理性成为当务之急。
按照政府规制与市场竞争互补融合理念建立健全我国城市公用事业政府规制体系
按照“使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”的总要求，以市场化为导向的城市公用事业民营化改革势在必行。但值得深思的是，民营化是否一定带来效率的提升？正如詹姆斯·森德奎斯特所言“民营化不是解决政府无效的特效药，唯有有力而有效的政府，才能使民营化政策奏效”，“只有在有效的规制体制和适宜的市场环境下方可实现”。?而有效的规制体制、适宜的市场环境、细致的制度设计，这一系列条件都对改革深化背景下的政府规制提出更高的要求。应该明确按照政府规制与市场竞争互补融合而不是此消彼长的理念来进一步推进城市公用事业的市场化改革。这一改革的核心是构建体现上述理念的城市公用事业政府规制体系。
根据规制主体、客体和规则的特点和构成，围绕规制目标，我们构建了城市公用事业政府规制体系理论框架，如下页图1所示。
城市公用事业规制体系框架包括四个子系统，即规制体制子系统、规制机制子系统、规制客体子系统和规制制度系统，四个子系统相互作用共同推动规制目标的实现。其中，规制体制子系统主要包括行业、规划、价格、安全、质量等规制机构的建设与运行，彼此间分工协作；规制机制系统主要涉及市场准入、退出、价格、质量以及社会参与等方面规则，不同规制手段间相互影响与作用；规制客体子系统由从事城市公用事业相关主体组成，彼此间既合作也竞争；规制制度子系统由法律、法规和政府规范性文件及合同等规制规则组成，不同政策间相互促进也彼此制约。良好的政府规制体系就是在顺畅的规制体制、专业化的规制组织、有效的规制机制、成熟的市场参与主体和完备的制度建设共同作用下，推动改革深化，优化城市公用事业市场结构与企业运营绩效，提升整个社会福利水平。
对现阶段我国城市公用事业规制体系的建设，一方面要对以往过时、陈旧的规制政策、规制手段和规制体制中的缺陷进行清理和整合，另一方面在我国特定制度框架下明确规制与竞争二者的关系，强调规制供给的科学性和有效性，创新城市公用事业治理模式，实现政府规制与市场机制在功能上的互补融合，确保各项改革措施之间的相互协调和促进。具体如下：
一是推进市场化改革深化，进一步引入政府规制框架下的间接或潜在竞争模式，推进规制与竞争融合。随着城市公用事业改革的深化，基于国际经验和前阶段改革现状，我国政府规制已经步入“规制重构与调整期”，这一时期，规制主体和市场主体充分意识到彼此的重要性和相互之间的依存度，双方博弈进入更理性和更稳定的阶段。?通过引入竞争机制替代政府规制的可能性和必要性逐渐显现。因此，针对我国行政垄断与自然垄断并存的现象，一方面，在自然垄断特征明显的领域，引入政府规制下的激励性规制，充分借鉴西方发达国家在特许经营权竞标、标尺竞争等机制操作过程中的经验，深化自然垄断行业规制改革。另一方面，对于仍处于垄断地位的非自然垄断性领域，应加快政府职能转变，通过非对称规制政策为潜在进入者创建一个公平竞争环境，破除行政垄断，构建有效竞争格局。
二是深化城市公用事业价格形成机制改革，完善保证价格动态调整的保障措施。城市公用事业价格机制调整涉及利益格局的深刻改革，需要与市场准入机制、引入竞争机制、市场结构调整等政策配套执行，统筹协调、系统推进。（1）进一步加强市场的资源配置基础性作用，完善价格形成机制。通过缩小政府定价范围，逐步放开非自然垄断环节的价格规制，采取特许投标确定价格或“厂网分离、竞价上网”的方式，让价格决定权回归市场。同时，构建市场竞争结构，根据生产和服务各环节特征、市场范围或类别进行横向与纵向结构分拆，在加快“政、企、事、资”分离的同时，构建产权明晰、内部治理结构完善的市场竞争主体，完善激励性规制改革的微观企业制度基础。（2）强化成本约束机制。价格联动机制的建立对成本信息的获取和掌握提出更高要求。因此，应尽快建立价格联动需求的价格信息收集、分析和诚信档案制度，保证价格主管部门对城市供水、供气等发展项目的及时介入、全程跟踪，加强成本约束力度，杜绝成本倒逼价格现象。（3）建立长效补偿机制。根据低收入群体对价格变动的实际承受能力，完善低收入群体的补偿机制；同时，优化公用企业财政补贴绩效考核机制，根据企业投资情况、价格水平及时调整补贴政策，优化税费、用地、特许经营等扶持政策组合，降低市场化改革对生产和生活的影响。 三是加快立法步伐，为规制体制和规制机制的建立提供法律保障。首先，从基本法的角度构建城市公用事业规制的基础法律框架，为规制改革提供大方向；其次，完善城市公用事业规制的细则性法律法规。对规制机构设置、权责划分，有关价格、服务质量、市场准入环境和安全等方面，以及公用企业的责任、日常经营行为等内容作出具体规定，增强法律的可操作性。同时，加快建立总体性的《反垄断法》，修改完善各具体行业法律，完善相关的投资、价格、财税、产权、社保等配套政策，并注意法律之间的协调与配合，完善城市公用事业的立法体系。
四是推进政府规制体制改革网络化。可以通过各利益组织之间的互动、包容的治理机制，向规制体制参与者分散职责，实现规制体制改革的网络化，改变政府传统的行政命令和控制方式，实现规制与竞争的融合。在此基础上，逐步探寻符合本国国情的城市公用事业规制机构模式。一方面要处理好规制机构与政策制定部门的关系，另一方面从提高效率的角度处理好规制权力的横向分配和纵向划分，避免职能交叉。在规制机构沟通协调的基础上，以大部制改革为契机，逐步实现规制职能的整合，为独立规制机构的设立奠定基础。
五是强调被规制者的参与，保障市场化程序的公正、公开。在矫正市场失灵的城市公用事业规制改革道路上，政府规制呈现的诸多弊端已成不争的事实。引入第三方监督、加强公众参与，建立和完善政府规制部门、公共事业企业和消费者之间的对话协调机制，应是城市公用事业深化改革的题中应有之义。下一步改革的重点是推动行业协会转型和强化消费者组织建设，进一步完善公开招标制度、价格听证制度和规制谈判制度。让社会各种力量都广泛参与到城市公用事业市场化改革中，最大限度地矫正政府规制失灵，推进改革继续深化。
最后，处理好规制主体、规制客体、规制方式与规制法律制度之间的关系，在政府职能转变过程中，促进政府规制与市场机制功能的互补融合，实现规制组织的管理创新、规制机制的科学本土化、产业组织治理结构优化，保证城市公用事业改革在有效的监督体系、规范的操作程序、完善的政策法规和高效的产业治理模式下顺利推进，提高包括消费者剩余和生产者剩余在内的社会总福利水平。
（本文系国家社科基金重点项目“中国城市公用事业政府监管体系研究”阶段性成果，项目编号：12AZD107；本文同时受吉林大学基本科研业务费项目“中国城市公用事业政府监管质量问题研究”、中国博士后基金项目资助，编号分别为2014BS008、2014M561276）
注释
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责 编/武 洁
【关键词】城市公用事业 政府规制 市场竞争 再国有化 逆民营化
【中图分类号】F299.24 【文献标识码】A
基于城市公用事业的技术经济特征、制度环境差异及技术进步带来的市场边界与范围的变化，对城市公用事业改革的相关理论研究也在不断调适，大致经历了“基于市场失灵的政府规制迷信期——基于政府失灵的规制质疑期——基于激励机制的规制调整期——规制与竞争并存的规制重构期”四次更迭。①相应地，世界各国基本沿袭着“自由化与较少的规制——遏制垄断与强化规制——市场化与放松规制——兼顾竞争与激励的再规制”的路径展开城市公用事业改革实践。②总体来看，呈现出市场功能的逐步强化与政府干预力度的日趋削弱的趋势。而在这一过程中，协调好政府规制与市场化之间的关系始终是推进城市公用事业改革深化的关键所在。本文从城市公用事业改革中政府规制与市场化关系演变的一般规律入手，剖析我国城市公用事业市场化改革的正、负效应及其成因，按照政府规制与市场竞争互补融合理念，从主体、客体与规则互动的视角，提出应进一步增强监管机制、体制与制度改革协调性，重新构建城市公用事业监管体系的政策建议。
城市公用事业改革中政府规制与市场竞争关系的演化
总结城市公用事业改革的国际经验，梳理城市公用事业改革的理论发展脉络，可以发现，政府规制与市场竞争的关系经历了一个从二元对立到互补融合的演进过程。
传统政府规制理论：规制与竞争的二元对立。以公共利益规制理论和利益集团规制理论为代表的传统政府规制理论，强调在“完全理性”假设下寻求规制供求双方的最优化行为，并分别构建“现实市场与理想政府”和“现实政府与理想市场”两个最优理论模型。公共利益规制理论以理论上最优的政府去弥补现实中市场机制的失灵，以实现社会福利最大化；利益集团规制理论基于规制实践发现政府规制可能会导致市场效率的扭曲，进而推动放松规制的浪潮。从“道德人”到“经济人”，实际上都遵循了“完全理性”的假设，使相关分析都不可避免地卷入寻求经济效率的帕累托空想网。一厢情愿地去追求“理性政府”或“理想市场”，使规制与竞争长期处于二元对立的态势，导致相关理论研究与改革实践冲突反复，停滞不前。从20世纪30年代的大萧条到20世纪70年代的“滞胀”危机就是因政府与市场长期对立而酿就的苦酒。
规制框架下的竞争理论：规制与竞争互补关系的尝试。自20世纪60至70年代以来，规制研究开始关注对规制过程和行为的识别，在检验规制效果的同时试图回答政府干预是否有效以及如何提高规制效率等问题，在肯定“有限理性”这一理论前提的基础上寻求约束条件下的利益最大化路径，并在规制框架下派生出竞争理论，包括特许经营权竞争理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论等。上述理论强调在具有规模经济效益的领域，以直接或间接形式的竞争替代传统政府规制，避免政府干预低效的同时带来竞争活力。但研究也表明，此种竞争仅限在一定范围内对规制进行某种程度的替代，因竞争产生的自治和福利必须以规制为前提，其实质是对规制失灵的弥补。以特许经营权为例，将竞争从空间范围转移到时间，在潜在竞争压力下维持一定时期的垄断经营，实现规模经济与竞争活力。但竞标阶段的竞争能否充分、中标者如何经营、如何保证产品和服务的价格和质量，重新竞标阶段的竞争能否充分等因素，都需要政府规制的有效介入。二者共同保证该领域的竞争格局与经营秩序。可竞争市场理论通过给在位垄断者构建一个潜在进入的威胁，激励其采取社会最优行为，以可竞争替代规制，有效解决自然垄断带来的低效问题。正如鲍莫尔所说，可竞争理论“可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”。③标尺竞争借助区域间同类企业之间的对比与间接竞争，规避规制信息缺失问题，实现经营绩效的提高。总之，从不同规制理念出发，反映市场对规制的不同程度需求，政府规制与市场竞争二者的关系，在以完全规制和完全竞争为两端的谱系中进行若干中间定位的尝试，总体呈现市场机制强化与放松规制的趋势。
制度因素的引入：规制与竞争的互补融合关系。为应对市场失灵和规制失灵问题，近三十年来，政治经济学、法经济学、新制度经济学、产权经济学等学科运用各自研究优势，从更广泛的规制环境制度层面深入探求规制与竞争的关系。通过在规制政策中引入政治权力、法律、文化习俗、社会环境等制度因素，寻求规制之外的制度力量与规制之间的平衡。在延续“有限理性”的假设条件下，制度分析颠覆传统研究将政府与市场置于二元对立面的分析范式，将二者置于更为广阔且复杂的制度环境中，探寻制度环境与市场机制、法律体系以及各种非正式制度安排之间的相互作用，推动政府与市场关系从二元对立走向制度框架下的互补融合，为政府规制的理论研究与实践探索打开了更为广阔的空间。在城市公用事业市场化改革过程中，单纯的市场化、民营化与政府规制均有其各自功能的局限性，市场竞争与政府规制功能的发挥需要一系列制度安排相互补充，而体现市场与政府在功能上的互补与融合的监管体系设计就显得异常重要。
我国城市公用事业市场化改革的积极作用与负面效应
由于城市公用事业的技术经济特征以及特殊的社会历史背景，我国城市公用事业长期由政府垄断经营。这种制度设计曾经为破解城市公用服务供给短缺问题发挥过重要的作用，但同时也存在着企业效率低下、竞争活力不足、投资渠道单一等现象，造成资金匮乏、公共产品和服务供不应求而且质量不高等弊端。为了应对来自政府财政、潜在进入者以及社会公众等各个方面的压力，城市公用事业亟待引入市场机制，以缓解或替代政府垄断经营面临的瓶颈。自20世纪90年代中后期以来，我国城市公用事业在城市供水、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业，按行业、分阶段，由点及面、由浅入深地展开放松规制与引入市场机制的改革，致力于推进城市公用事业的市场化。经过二十多年的改革发展，公用事业市场化改革成效显著，但问题也不容忽视。 城市公用事业市场化改革的积极作用。总体来看，我国城市公用事业在产权结构、市场结构、企业治理、投资、运营以及规制等各环节经历了一系列变革，取得了一系列积极进展：一是市场化的多元投融资结构初步建立，形成外资、内资、民营、国有多元化投资格局，并通过股份制改制、资本市场直接融资、银行贷款间接融资、以企业资产或特许经营权抵押借款、提供附加服务等方式，实现融资渠道的多元化。同时，市场竞争机制全面引入。在市场准入机制放松背景下，多种所有制企业进军城市公用事业，共同参与开发建设经营。在城市水务行业有法国威立雅、英国泰晤士、德国柏林以及北京首创水务等知名供水企业。在城市燃气行业有以新奥、首创为骨干的企业集团，在一定地域和时间段形成多元竞争格局。二是资本运作市场初步形成。自放松市场准入门槛，改革投融资体制以来，各种民营资本和国外资本成为城市公用事业的新宠，初步形成资本运作市场。据相关数据显示，我国城市公用事业投资回报率高达25%，远高于汽车、石油等垄断行业。④三是特许经营制度全面推行。在租赁、承包、合作、代建、委托等多种经营形式发展基础上，特许经营方式在我国城市供水、排水、燃气、交通、环卫等行业陆续推进且成效显著，有效推进了政府职能转变、国企转制和投融资体制改革的进程。四是价格调整机制初步确立。多元化资本的大量涌入、特许经营制度的全面推进以及国企改制下现代企业制度的建立，对城市公用事业价格机制提出更高要求。在政府相关政策的指引下，随着激励性监管机制的广泛运用，反映市场规律和价值规律的公用产品和服务的价格形成机制逐步确立。五是在政府规制方面，规制主体地位逐渐明确，基本实现“政企分离”；相关法律法规政策陆续出台，城市公用事业市场化改革逐步走向规范化、法制化轨道。
城市公用事业市场化改革的负面效应。由于改革缺乏顶层设计，没有理顺政府规制与市场化之间的关系，城市公用事业的市场化、民营化改革时常偏离预期轨道，并引发一系列深层次的社会问题与矛盾，倒逼城市公用事业走上“再次国有化”和“逆民营化”的回头路，改革一度出现停滞。
首先，城市公用事业改革导致国有资产流失和腐败问题严重。在城市公用事业改革实践中，个别地方政府将“市场化”简单或片面地理解为“推向市场”，将国有资产“一卖了之”的同时也将政府相应责任推卸出去。在缺乏国有资产科学评估和对经营项目严谨论证的情况下，急于对公用企业或项目实行民营化，通过“政企合谋”，有意低估国有资产真实价值，追求国有资产出让、转让和资产变现给地方政府或个人带来的短期利益。在我国历年反腐败案件中，城市公用事业改革中国有资产流失与腐败案件并不算少数。
其次，固定投资回报与价格过快上涨，激化政府、企业与消费者的矛盾。在城市公用事业改革中，投资回报率一直是政府和企业博弈的焦点，也是民营化改革不得不面对的难题。一方面，过高的投资回报率在吸引民间投资的同时给价格上涨带来较大隐患；另一方面，过低的投资回报率不利于民营化的顺利推进，且给政府造成财政负担。因此，在改革实践中，政府一方面为吸引资金承诺较高的投资回报率，另一方面又无力给予足够的财政补贴，导致城市公用事业改革往往伴随价格不断上涨，引发消费群体的强烈不满。如沈阳市水务民营化案例中，沈阳市政府在与中法水务签订特许经营协议时，允诺中法水务获得第八水厂30年的特许经营权，并保证18%的平均回报率。当制水成本和市场供需状况等发生改变导致水价持续高涨时，过高的投资回报率导致沈阳市政府背上3亿元的债务包袱，最终不得不以高达9亿元的代价完成退市，远高出最初上市募集的6.8亿资金。⑤
再次，产品和服务的质量、安全危机，普遍服务难以保障。当以特许经营为代表的多种市场化模式如BOT模式、BOO模式、股份剥离模式等在我国城市公用事业中如火如荼地开展时，对质量、安全等社会性规制、城市公用事业普遍服务属性以及对公众需求的忽略，使改革一度陷入停滞。近年来频发的“煤、电、油、运”等基础设施问题，尤其是食品药品安全问题、交通堵塞问题、污水处理系统失灵以及“电荒”“水荒”等现象，与人民日益增长的城市公用产品和服务需求相背离，城市公用事业改革深化迫在眉睫。例如，长沙市公交民营化后，由于政府监管的缺失，公交运营企业在利润驱使下漠视公共事业的普遍服务属性，服务质量低下，企业内部管理混乱，多次造成严重交通违章现象，严重威胁公共安全和公众利益。南京、重庆、合肥等城市公交实行民营化改革后陆续出现交通事故频发、公交线路覆盖不全面与拒载老人等服务质量低劣问题，严重背离城市公用事业改革的初衷。⑥
复次，政府承诺缺失，民营化改革难以为继。城市基础设施建设由于高投资和大量沉淀成本，导致较高的市场进入壁垒和退出障碍。通过公私合作，即PPP（城市公用事业改革的国际统一名称）的方式在政府与私营机构之间建立长期伙伴关系，满足双方分别对“公共利益与投资资金”和“降低风险和提高利润”的需求，二者在长期博弈中形成利益均衡。但现实的情况是，我国城市公用事业监管制度尚未进入法制化、程序化和规范化轨道，市场机制尚不成熟，地方政府为吸引投资者的进入，降低其对风险的顾虑，往往针对价格和产量达成某种协议，并单方面提供价格、生产数量、投资回报以及优先获得新项目特许经营权等超越法律授权的承诺。当技术水平、市场范围、需求状况发生变化或政府决策调整导致企业严重亏损、普遍服务无法保障或政府财政债台高筑时，政府承诺多沦为一纸空谈，无法兑现。可见，政府承诺缺失的根源在于“无法对政府进行长期有效的制度性的监管和约束”，即“制度性的有效承诺缺位”。⑦主要体现在滥用承诺和承诺不连续性，规制机构的缺失和法律的缺失几方面。我国成都、沈阳、上海等城市水务市场化进程均不同程度地反映了政府规制中存在承诺缺失这一问题。市场经济条件下，以私法为主导的合同式规制模式是现代政府规制体制的基本实现形式，也即将成为规范和指导我国城市公用事业特许经营改革的主要形式。如何实现从传统的政府管制体制向现代行政规制体制的转变，以灵活、自由且规范有效的合同式规制模式规范城市公用事业市场化各方参与主体行为，是城市公用事业改革深化亟待解决的问题，也是攻克我国规制改革过程中所有矛盾的关键。 最后，政府高价回购，“逆民营化”现象普遍。随着城镇化进程的加快，国家对节能减排、污水和垃圾处理等公用事业提出更高要求，迫切需要加大供水和污水处理等基础设施建设。地方政府迫于财政压力，将城市公用事业产权或经营权像“土地财政”一样一卖了之，在盲目招商引资、搞“政绩工程”的同时，也将政府的责任推卸得一干二净。在尚未建立良好的公法规制体制下，城市公用事业民营化犹如脱缰的野马，加剧公共利益和私人利益之间的冲突矛盾。一方面由于生产资料价格上涨等因素，民营企业要求政府提供财政补贴或导致价格大幅上涨；另一方面产品和服务质量严重下滑、普遍服务难以保障，导致民众怨声载道。政府最终不得不高价回收城市公用事业项目，由民营再度变为国营，出现市场化的“回潮和反复”。⑧近年来发生在我国浙江、安徽、南京等城市公共交通民营化改革中的逆民营化现象，即为很好的例证。
深化城市公用事业市场化改革的障碍因素及政府监管体系缺失
发达国家城市公用事业改革经验表明：由于领域的特殊性，市场化改革过程既包括公共服务提供由公共部门向私人部门的运动过程，也包括由私人部门返回到公共部门的过程，是涉及公共和私人提供相互替代的复杂组合。⑨换言之，不论是民营化，还是逆民营化，都是城市公用事业市场化改革过程中的正常现象。我国城市公用事业改革出现的若干负面现象表明改革过程中可能忽略了一个问题，即：不论是国有垄断，还是民间资本经营，是严格监管，还是放松规制，都是发展城市公用事业的手段，都是可供政府选择的治理工具。在城市公用事业改革中，政府的责任不可能被卸载，政府角色也不会消失，能够转移的可能只是通过市场化激活城市公用事业的运营绩效。⑩而过分迷信民营化功能，顶礼膜拜市场化效果，进而回避政府规制责任的城市公用事业改革难免出现紊乱而难以有效推进。
市场机制缺损下政府职能定位失误是阻碍改革顺利推进的核心因素。与一般性竞争领域的泛市场化改革不同，城市公用事业由于技术经济特征的特殊性及承担的重要社会目标，决定了其市场化改革具有特殊内涵，要求市场力量与政府干预的联合方可奏效。凯恩斯主义曾寄希望于通过政府干预为市场的完美运行创造良好氛围。而新自由主义则谴责政府失灵同时强调对市场价值的重新发现。有关城市公用事业市场化的限度及政府角色的转变是理论争议的焦点也是各国改革实践面对的难题。一方面，传统行政垄断式城市公用事业运营模式存在效率低下、服务不佳、成本高昂和资金匮乏等问题，要求借助市场力量扭转这一局面；另一方面，在计划经济向市场经济转轨的特殊历史时期，国内市场上原材料、能源、水资源等价格的市场形成机制仍不成熟，市场机制无法在资源配置中真正起到基础性作用。改革正呈现“边提价，边市场化”的“中国特色”。因此要求政府采取足够有效的措施防止市场失灵。这就形成了一个有关政府能力的“悖论”。
随着改革的深化，对政府能力提出越来越高的要求。目前，基于网络和管线的城市公用事业，在分离竞争性业务和非竞争性业务的基础上实施引入竞争和激励性规制等手段的改革方向基本明确，但后续改革仍需政府进一步明确：
首先，何为合理的结构分拆？由于技术经济特征、技术水平、需求特征、潜在竞争环境和区域发展水平等因素差异，“合理”一词显然需要政府在实践中逐步探寻。在放松市场准入、引入业外资本、转让公有产权等改革中，如何保证在位者与新进入者之间能够公平竞争，即非对称规制政策的制定与执行，需要政府同步做好相关工作；其次，如何确定国有资本与民营资本、外资之间的转换速率、资本构成模式与数量的均衡等问题，都有赖于明智且高效的政府；再次，在具有规模经济性的领域，如水、电、气的配送网络，特许经营制度的实施还有赖于政府对特许经营合同相关内容的规定；复次，对垄断产业进行横向或纵向分拆后，如何保证网络性业务与竞争性业务的有效对接与整合，实现生产、输送和配送的协调一致，也是政府义不容辞的责任；最后，市场竞争主体以利润最大化为生产目标，不再承担原先内化于公有制企业的公共政策目标，需要政府以新的形式实现公共目标，激励市场化后的公用事业继续提供普遍服务。可见，城市公用事业市场化过程是市场机制引入和不断完善的过程，更是政府职能强化和重新审视的过程。在市场化改革过程中，不能单纯依据市场化的要求对政府角色进行单向转变，将政府定位为市场的拾遗补缺者，而要根据现实中的政府能力决定市场化的限度及方式选择，以防改革进程和结果的失控以及应对突发事件的能力被过度削弱，避免城市公用事业改革出现重大失误。
城市公用事业深化改革对现代政府规制体系的需求与现实规制供给之间的矛盾凸显。城市公用事业政府规制是一个复杂的巨型系统，规制机构、规制对象与规制规则等各子系统纷繁复杂，各子系统之间关联性如何？在实现规制目标过程中，各自发挥怎样的作用？如何理清并处理好各规制子系统及系统内各要素之间的关系？这些问题成为城市公用事业改革成败的关键。我国城市公用事业改革在价格、产量和质量等方面暴露出的一系列问题实质都是政府缺乏有效规制的外在表现。具体表现如下：
首先，从规制主体来看，规制体制重叠混乱，缺乏独立统一的规制机构。在规制实践中普遍存在规制过度、规制不力和规制缺位问题。目前，“政监合一”成为我国城市公用事业规制体制改革最棘手的难题，并因此导致规制机构设立叠床架屋、职能交叉重叠，规制权力的行使主体混乱、权力滥用等问题。随着民营化改革的深入，“政、事、企、资”之间的关系将有待进一步理清，构建符合我国具体国情和产业特色的城市公用事业规制机构模式也是题中应有之义。
其次，在规制机制设计及实施层面，对民营化项目缺乏科学论证，规制能力低下。以特许经营项目为例，不仅要科学确定特许经营期，经营期间价格、数量、标准以及突发状况应急处理办法，还要考虑到期满后项目回收、在位企业退出和再次招标的公平合理性等问题。显然，在我国，相应规制机制建设仍处半途。比如在市场准入和退出环节没有真正建立优质企业的进入机制和低效行为的排斥机制，导致湖北南漳自来水浊水事件、方正县供暖政府临时接管以及十堰公交民营化罢运等失败案例；在价格规制中，普遍采用的成本加成方法在成本监管失控背景下极易造成价格失真，价格一路上涨似乎成为社会常态；此外，对质量和安全等社会性规制的忽略也是导致当下城市公用事业改革陷入困境的又一重要原因。 再次，在规制法律制度建设层面，缺乏有效的法规政策准则。虽然在宏观层面我国相继出台了一系列支持和鼓励城市公用事业民营化改革的法规政策，并发挥了一定指导作用，但多为框架式的原则性规定无法对规制机构权限分配、规制责任分工、规制方法和手段等作出更进一步的规定。并且，由于城市公用事业的地域性特点，各地基础设施建设、经济发展水平等方面差距较大，民营化改革更多依赖于各城市制定的“地方性法规政策”，在赋予地方更大自由决策空间的同时也加大了改革的不确定性和随意性，导致改革无章可循，无法可依。
最后，从规制客体的层面来看，城市公用事业改革的关键是形成竞争性的市场结构，依靠市场机制提高产业发展效率。我国城市公用事业的混合治理结构特征决定了市场机制和政府规制均应发挥其应有的作用和角色。在市场结构改革层面，区分自然垄断业务领域和竞争性业务领域，在可竞争环节充分发挥市场机制的作用，构建可竞争市场。我国现存的问题是在引入市场机制促进公平竞争的过程中，市场竞争主体仍不成熟，相应支撑体系尚不健全，可竞争市场的构建同时面临市场制度、产权制度和政府规制制度一系列巨大挑战，改革进程缓慢。在自然垄断业务领域引入政府规制框架下的特许经营模式，实行有限竞争。但由于民营企业和外资企业长时期被排斥到公用事业领域之外，政府尚未建立起监管该行业绩效的有效参照信息。并且，快速城镇化、工业化、信息化、市场化和法制化同步推进的大环境为包括特许经营在内的各种激励性规制的实施带来诸多难以预测把握的客观因素，导致个别城市改革进程出现滞后甚至失控的局面。我国城市公用事业正在经历从政府运作向企业运作的过渡和转变，真正意义上的现代企业制度不仅要有由股东大会、董事会、监事会组成的内部治理结构，更需要由政府规制、企业竞争、银行监管等组成的外部监督约束结构。而我国市场化过程中，由于公司治理结构不完善、监管缺位等原因，导致国企改制出现大量国有资产流失。此外，单纯依赖国有企业与政府规制创新，再加上一般现代企业制度加剥离辅业的改革模式并不是真正意义上的城市公用事业市场化。?只有改革产权制度，才能隔断理清旧体制错综复杂的弊端。近年来，各地城市公用事业产权多元化改革纷纷启动，通过BOT、合资合作、特许经营、股份制改制和PPP等方式进行不同程度的产权改革，为防止转让过程中发生恶性共谋和严重腐败的问题，公开转让市场，建立公开、公平、规范的城市公用事业资产交易市场，同时提高政府规制的科学合理性成为当务之急。
按照政府规制与市场竞争互补融合理念建立健全我国城市公用事业政府规制体系
按照“使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”的总要求，以市场化为导向的城市公用事业民营化改革势在必行。但值得深思的是，民营化是否一定带来效率的提升？正如詹姆斯·森德奎斯特所言“民营化不是解决政府无效的特效药，唯有有力而有效的政府，才能使民营化政策奏效”，“只有在有效的规制体制和适宜的市场环境下方可实现”。?而有效的规制体制、适宜的市场环境、细致的制度设计，这一系列条件都对改革深化背景下的政府规制提出更高的要求。应该明确按照政府规制与市场竞争互补融合而不是此消彼长的理念来进一步推进城市公用事业的市场化改革。这一改革的核心是构建体现上述理念的城市公用事业政府规制体系。
根据规制主体、客体和规则的特点和构成，围绕规制目标，我们构建了城市公用事业政府规制体系理论框架，如下页图1所示。
城市公用事业规制体系框架包括四个子系统，即规制体制子系统、规制机制子系统、规制客体子系统和规制制度系统，四个子系统相互作用共同推动规制目标的实现。其中，规制体制子系统主要包括行业、规划、价格、安全、质量等规制机构的建设与运行，彼此间分工协作；规制机制系统主要涉及市场准入、退出、价格、质量以及社会参与等方面规则，不同规制手段间相互影响与作用；规制客体子系统由从事城市公用事业相关主体组成，彼此间既合作也竞争；规制制度子系统由法律、法规和政府规范性文件及合同等规制规则组成，不同政策间相互促进也彼此制约。良好的政府规制体系就是在顺畅的规制体制、专业化的规制组织、有效的规制机制、成熟的市场参与主体和完备的制度建设共同作用下，推动改革深化，优化城市公用事业市场结构与企业运营绩效，提升整个社会福利水平。
对现阶段我国城市公用事业规制体系的建设，一方面要对以往过时、陈旧的规制政策、规制手段和规制体制中的缺陷进行清理和整合，另一方面在我国特定制度框架下明确规制与竞争二者的关系，强调规制供给的科学性和有效性，创新城市公用事业治理模式，实现政府规制与市场机制在功能上的互补融合，确保各项改革措施之间的相互协调和促进。具体如下：
一是推进市场化改革深化，进一步引入政府规制框架下的间接或潜在竞争模式，推进规制与竞争融合。随着城市公用事业改革的深化，基于国际经验和前阶段改革现状，我国政府规制已经步入“规制重构与调整期”，这一时期，规制主体和市场主体充分意识到彼此的重要性和相互之间的依存度，双方博弈进入更理性和更稳定的阶段。?通过引入竞争机制替代政府规制的可能性和必要性逐渐显现。因此，针对我国行政垄断与自然垄断并存的现象，一方面，在自然垄断特征明显的领域，引入政府规制下的激励性规制，充分借鉴西方发达国家在特许经营权竞标、标尺竞争等机制操作过程中的经验，深化自然垄断行业规制改革。另一方面，对于仍处于垄断地位的非自然垄断性领域，应加快政府职能转变，通过非对称规制政策为潜在进入者创建一个公平竞争环境，破除行政垄断，构建有效竞争格局。
二是深化城市公用事业价格形成机制改革，完善保证价格动态调整的保障措施。城市公用事业价格机制调整涉及利益格局的深刻改革，需要与市场准入机制、引入竞争机制、市场结构调整等政策配套执行，统筹协调、系统推进。（1）进一步加强市场的资源配置基础性作用，完善价格形成机制。通过缩小政府定价范围，逐步放开非自然垄断环节的价格规制，采取特许投标确定价格或“厂网分离、竞价上网”的方式，让价格决定权回归市场。同时，构建市场竞争结构，根据生产和服务各环节特征、市场范围或类别进行横向与纵向结构分拆，在加快“政、企、事、资”分离的同时，构建产权明晰、内部治理结构完善的市场竞争主体，完善激励性规制改革的微观企业制度基础。（2）强化成本约束机制。价格联动机制的建立对成本信息的获取和掌握提出更高要求。因此，应尽快建立价格联动需求的价格信息收集、分析和诚信档案制度，保证价格主管部门对城市供水、供气等发展项目的及时介入、全程跟踪，加强成本约束力度，杜绝成本倒逼价格现象。（3）建立长效补偿机制。根据低收入群体对价格变动的实际承受能力，完善低收入群体的补偿机制；同时，优化公用企业财政补贴绩效考核机制，根据企业投资情况、价格水平及时调整补贴政策，优化税费、用地、特许经营等扶持政策组合，降低市场化改革对生产和生活的影响。 三是加快立法步伐，为规制体制和规制机制的建立提供法律保障。首先，从基本法的角度构建城市公用事业规制的基础法律框架，为规制改革提供大方向；其次，完善城市公用事业规制的细则性法律法规。对规制机构设置、权责划分，有关价格、服务质量、市场准入环境和安全等方面，以及公用企业的责任、日常经营行为等内容作出具体规定，增强法律的可操作性。同时，加快建立总体性的《反垄断法》，修改完善各具体行业法律，完善相关的投资、价格、财税、产权、社保等配套政策，并注意法律之间的协调与配合，完善城市公用事业的立法体系。
四是推进政府规制体制改革网络化。可以通过各利益组织之间的互动、包容的治理机制，向规制体制参与者分散职责，实现规制体制改革的网络化，改变政府传统的行政命令和控制方式，实现规制与竞争的融合。在此基础上，逐步探寻符合本国国情的城市公用事业规制机构模式。一方面要处理好规制机构与政策制定部门的关系，另一方面从提高效率的角度处理好规制权力的横向分配和纵向划分，避免职能交叉。在规制机构沟通协调的基础上，以大部制改革为契机，逐步实现规制职能的整合，为独立规制机构的设立奠定基础。
五是强调被规制者的参与，保障市场化程序的公正、公开。在矫正市场失灵的城市公用事业规制改革道路上，政府规制呈现的诸多弊端已成不争的事实。引入第三方监督、加强公众参与，建立和完善政府规制部门、公共事业企业和消费者之间的对话协调机制，应是城市公用事业深化改革的题中应有之义。下一步改革的重点是推动行业协会转型和强化消费者组织建设，进一步完善公开招标制度、价格听证制度和规制谈判制度。让社会各种力量都广泛参与到城市公用事业市场化改革中，最大限度地矫正政府规制失灵，推进改革继续深化。
最后，处理好规制主体、规制客体、规制方式与规制法律制度之间的关系，在政府职能转变过程中，促进政府规制与市场机制功能的互补融合，实现规制组织的管理创新、规制机制的科学本土化、产业组织治理结构优化，保证城市公用事业改革在有效的监督体系、规范的操作程序、完善的政策法规和高效的产业治理模式下顺利推进，提高包括消费者剩余和生产者剩余在内的社会总福利水平。
（本文系国家社科基金重点项目“中国城市公用事业政府监管体系研究”阶段性成果，项目编号：12AZD107；本文同时受吉林大学基本科研业务费项目“中国城市公用事业政府监管质量问题研究”、中国博士后基金项目资助，编号分别为2014BS008、2014M561276）
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责 编/武 洁