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摘 要：冷战结束后，由于美国、菲律宾将中国视为新的共同威胁，从而使得菲美同盟在原有共同威胁消失的情况下依然能够存在。从阿基诺政府到杜特尔特政府时期，菲美同盟关系发生了不同的变化，这些变化主要是源于菲律宾所处的不同国内外环境导致的。在阿基诺政府时期，菲律宾所感知的外部威胁大于国内问题的影响，因此选择了强化菲美同盟;而在杜特尔特时期，由于国内问题尖锐，且所感知的外部威胁下降，因此选择弱化菲美同盟以更好地解决国内问题。
关键词：同盟关系;共同威胁;杜特尔特
中图分类号：D81 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）03-0046-04
2016年6月杜特尔特当选新一届菲律宾总统之后，外交政策跟其前任比起来，可以说是出现了戏剧般的转变。2016年10月20日，菲律宾总统杜特尔特在北京人民大会堂大胆宣布：“尊敬的阁下，在这里，我宣布我与美国分离”。此番言论，明显昭示出菲美同盟关系已经和即将发生的变化。
一、杜特尔特上台后的菲美同盟关系的变化
2016年，菲律宾大选，阿基诺下台，杜特尔特当选为菲律宾新总统。以此为节点，菲美同盟关系的变化可分为两个阶段，即阿基诺时期的菲美同盟关系和杜特尔特时期的菲美同盟关系。从总体上看，阿基诺时期的菲美同盟关系是趋于强化的，而杜特尔特时期的菲美同盟关系却是在原有基础上相对弱化的。
（一）阿基诺时期的菲美同盟关系
阿基诺政府上台后，菲美同盟关系得到强化，具体体现在以下几个方面。
1.政治方面展开广泛合作
在同盟框架下，经过阿基诺的大力推动，美国与菲律宾在诸多国内政治议题上开展了广泛合作。这些议题涵盖了选举、司法、内部维稳和地方治理等多个方面。在菲律宾国内政坛中，“家族政治”是一个长期存在的现象。这一现象的存在，也导致菲律宾的民主建设相当滞后，并且腐败频发。在美国的帮助下，2010年的菲律宾总统选举中，菲律宾首次采用了计票机自动选举方式，取得了明显成功。在西方媒体眼中，此次选举的成功进行，标志着菲律宾的政治民主化进程迈出了重要一步。除此之外，鉴于菲律宾国内的司法体系不完善、司法效率和公平性低下的情况，美国将改善司法条件与对菲援助联系起来，鼓励和倒逼菲律宾进行司法体制改革。2011年11月，美国驻菲大使托马斯强调，美国将持续关注菲律宾的国内法治问题，并且美国国会也一致同意将其纳入国会议程当中[1]。此外，在提高政府治理能力和推进国家治理体系现代化、加强民主化程度、完善政府功能、加强廉政建设等方面美国也通过各种项目给予了大力支持。
2.军事方面以构建机制提升合作
2012年，美国和菲律宾建立了外交部长与国防部长之间的双重对话机制。2014年4月，两国签署《加强防务合作协议》，通过该协议，美国获得了菲律宾国内一些军事设施的使用权，并建立了在菲驻军轮换制度，而且可以在不通知菲律宾政府的前提下先行配置武器装备。2016年3月，根据协议，菲律宾明确允许美国使用五个军事基地，包括位于巴拉望岛的包蒂斯塔空军基地、马尼拉以北的巴萨空军基地、吕宋岛中部帕拉延的马格塞塞堡、棉兰老岛的伦维亚空军基地和麦克坦岛的埃本空军基地[2]。且从阿基诺2010年上台到2013年，美国每年以各种名义向菲律宾提供的援助均超过3 000万美元[3]，2014年，这一数据达到5 000万美元。推动军事装备的更新换代和海空军武器的质量提升，是奥巴马时期美菲军事合作的重点内容。2012年和2013年，菲律宾向美方购得两艘“汉密尔顿”级巡逻舰，大大提升了菲海军的实力和装备现代化程度。除了武器层面的合作，两军友好交流方面在阿基诺执政后的一段时期内也创下了历史新高，从2010年到2013年，美国军舰访问菲律宾的次数分别达到了51次、54次、88次和140次[4]。
3.经济合作和援助增加
阿基诺时期，美菲之间的经济合作和美国对菲律宾的经济援助也在不断加强，成为反映美菲同盟关系的表征之一。美菲之间稳定的经贸合作关系可以追溯到双方20世纪80年代末签订的《贸易和投资框架协议》。为促进菲律宾经济发展，2010年美国一家官方援助机构决定在五年内提供给菲律宾超过4亿美元的经济发展支持。次年11月16日，双方签订《经济增长伙伴关系协定》，该协议表示除了传统经济援助，美国还将在第三产业、能源和基础设施建设、扩大税收和出口等方面为菲律宾提供援助。整体而言，美国对菲律宾的经济援助，覆盖了菲律宾社会的很多方面，在一定程度上，菲律宾的经济在没有可靠的替代的情况下，很难摆脱对美国的依赖，也难以脱离美国的控制。菲律宾在阿基诺上台前后五年内共接受美国援助（包括卫生援助、发展援助、经济支持、军事资助、军队教育、国际禁毒以及反恐各方面）82.49亿美元，其中2008年为13.17亿美元，2013年为14.44亿美元，总体呈现上升趋势[5]。
（二）杜特尔特时期的菲美同盟关系
杜特尔特自2016年6月执政以来，从这两年多的时间内杜特尔特的政策和做法中可以看出其在上台后选择了弱化与美国的同盟关系。
1.军演规模缩减
在军事上，杜特尔特表示不排除要求美军全部撤出菲律宾的可能性。杜特尔特于2016年10月2日在菲律宾中部出席一次活动时说，《加强防务合作协议》只是一道行政命令，没有总统签字。他警告美国，如果协议中没有关于联合军演的说法，当心他会“把美军全部赶出菲律宾”。他还表示，将在外交方面“另辟阵线”，加强同中国和俄罗斯的关系。杜特尔特日前出访越南时曾表示，定于当月上旬举行的菲美军演将是他“任内的最后一次”。11月初，他又在一次讲话中要求美军撤出菲律宾南部的棉兰老岛。在杜特尔特公开指责奥巴马后，针对美国不向菲律宾出售武器的威胁，杜特尔特表示菲律宾还有很多的炸药，而且菲律宾可以转向俄罗斯购买武器[6]。并且宣称要停止与美国的军事演习及南海武装巡航。虽然2017年还是进行了演习，但是据路透社报道，2017年的演习只有约5 000名美菲士兵参加，演习的“军事”部分被去掉，“降级”为人道救援演习。菲律宾军方发言人塞森说，当年的演习规模被缩减，“因为总统曾经表示，这类演习应该把重点放在人道救援行动上，我们做了些调整。说得明确点，这不是军事演习。”[7]而从2018年5月舉行的“Balikatan”（肩并肩）军演来看，此次虽然人数比2017年的增加了3 000余名官兵，但其将日本、澳大利亚纳入联合军演，非传统的双边军演，而且与阿基诺政府时期的美菲上万官兵参加军演相比，此次人数仍算少的。 除了减少同盟友美国的军演次数和降低等级外，杜特尔特还要求菲国防部长将菲律宾和美国联合海军演习地点转移到有争议的南中国海以外地区，以此来修复与中国的关系。据报道称，菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳12月30日在一个军事仪式上对记者说：“我们可能会把面向南中国海的海军演习转移到棉兰老岛地区，以避免惹恼我们的邻居，我们要注意同邻居们相处的方式。”
2.政治方面多有龃龉
杜特尔特上台后，不仅菲美同盟在军事合作方面有所弱化，在政治上双方也多有龃龉。杜特尔特上台之后，一改其前任阿基诺一味迎合美国的政治立场，在许多方面都采取了更为独立自主的政策，甚至在多个场合公开表达了对美国对菲现行政策的不满及对奥巴马的批评，认为美国不仅没有很好地帮助菲律宾解决紧迫的反恐和禁毒问题，反而借此机会以“人权”的名义对菲施压，在很多领域侵犯了菲律宾的国家主权。菲律宾对美国的种种不满并不是仅仅停留在“口水战”层面，而是落实到了双边关系的处理当中，这直接导致了奥巴马与杜特尔特的首次会晤的取消。对新当选的杜特尔特来说，与传统盟友的首次会晤就生出变数，对美菲同盟关系而言不能不说是一个弱化的信号。而在此之后，2016年12月15日，美国驻菲律宾大使馆表示，美国官方机构“世纪挑战集团”决定2017年起暂缓向菲提供一项总额约4.3亿美元的5年期援助，理由是“严重忧虑”杜特尔特的大规模扫毒行动引发的“法治问题”。作为回应，杜特尔特甚至搬出了《访问部队协议》，声称要废除这一协议。《访问部队协议》是美军在菲律宾驻扎的法律基础，如果真的废除，那么美国与菲律宾的同盟关系就将不仅仅是弱化，而是有可能走向解体。因为国际刑事法院正在调查菲律宾的人权问题，菲律宾于2018年3月16日已正式通知联合国退出国际刑事法院的决定。
二、菲美同盟关系变化的原因——基于威胁感知视角
菲美同盟自1951年建立以来，就一直充当着一个平衡共产主义威胁的有效工具。苏联解体后，有些学者认为这个同盟也将会随之解体，甚至整个以美国为首的亚太轴辐体系也会瓦解，因为它们存在的基本依据已经消失。这种基于现实主义理论的假设认为：当同盟的共同威胁消失或是同盟间共同威胁感知弱化，同盟就会被认为也即将瓦解，因为一个国家持续的联盟关系可能会使得它的合作伙伴相对它而言变得更为强大。卡斯特罗曾说：“《访问部队协议》（VFA）在1998年签署因为菲律宾需要一个安全的保护者来反对一个军事强大和民族统一主义的中国的打击，以及美国想利用菲美联盟作为遏制中国崛起为地区霸权的工具。”[8]
在假设菲律宾与美国感知到的中国威胁程度相同的理想情况下，如果同盟关系带来了安全收益，并且能够恰当解决国内民众对同盟伙伴的强烈反对意见，那么联盟的关系稳健发展则不成问题。可是就目前的菲美同盟而言，尽管双方在亚太地区面临着共同的安全利益威胁，但同盟双方所感知的安全威胁程度却是不同的，而且他们对威胁的看法也存在分歧。美国的着眼点在全球发展，亚太地区只是其全球战略的一个构成部分。对美国而言，菲美同盟是其全球大战略的一个构成部分，对中国的定位也是一个全球战略层面的竞争对手，不会受到具体问题的影响。而对菲律宾来说，影响其对菲美同盟态度的则主要是有关国家安全的具体问题，因为菲美同盟对菲律宾的意义就在于解决其所面对的一些具体的问题，而不是服务于某种大战略。所以菲律宾在对待菲美同盟关系的立场上与美国相比具有更大的不稳定性，当菲律宾认为受到强烈的中国威胁时，会主动选择强化菲美同盟关系;而当这种威胁感知弱化时，菲美同盟关系可能处于低谷。
（一）菲律宾对中国威胁感知的强化
由于前任阿罗约执政时期中菲南海合作与阿罗约家族丑闻挂上了钩，导致菲律宾国内出现了对中菲南海合作“污名化”的趋势。为了树立公正、廉洁的新政府形象，并获得国内民众的支持，阿基诺在南海问题上举起了“民族主义”大旗，大肆抨击其前任的南海政策，并代之以强硬立场，直接导致了中菲关系在南海问题上的紧张，从而菲律宾所认知的其所面临的外部威胁也趋于强化。这一时期中国变成菲律宾的最主要威胁，所以菲律宾对作为美国亚太再平衡战略的一部分有着浓厚的兴趣。而这时候如果美国撤出菲美同盟，菲律宾将独处，失去获得美国（西方）的情报、技术等资源，菲律宾在东南亚安全事务中的影响力也会下降。这时候将东南亚与美国连接起来对菲律宾来说就变得至关重要，这种趋势促使菲律宾对菲美同盟的需求更加迫切，进而也就导致了菲律宾主动寻求同盟关系的强化，以在南海问题上对抗中国。
菲律宾这种主动强化与美国的同盟关系的行为，也得到了美国的回应。2011年美国大使哈利·托马斯（Harry Thomas）向菲律宾表示了其在南海问题上对菲律宾的支持态度，并表示：“菲律宾与美国之间的盟友和战略伙伴关系是经过条约确认的，美国将坚决维护条约的效力，履行条约义务，在南海问题上双方将继续保持联系与合作”[9]。2012年希拉里·克林顿表示：在南中国海，美国在领土争端上不选边站队，美国支持包括所有涉及方的合作的外交程序[10]。由于美国“亚太再平衡”战略的需求，加上菲律宾因对南海岛屿主权声索而产生的安全防务需要，美菲同盟的机制化程度迅速提升，2011年6月，希拉里公开表示美国将履行《美菲共同防御条约》中规定的义务。此外，美菲双方于2011年正式建立起双边战略对话机制，建立了四个双边工作组，并于2012年启动了外长和防长“2+2”会晤机制。2014年4月，美、菲达成《加强防务合作协议》且于2016年通过菲律宾最高法院合宪性审查，完成了条约的合法性认定，为美菲两国切实落实该协议扫清了障碍。菲律宾主动强化与美同盟关系的政策选择不仅在外交上为阿基诺政府加分，有助于实现其利益目标，而且不会引起国内经济和社会的动荡。因此在这一时期，菲律宾与美国的同盟关系得以强化。
（二）菲律宾对中国威胁感知的弱化
菲美同盟关系的强化，虽然加强了美国在东南亚和南太平洋地区的地位。但是正如格伦·斯奈德教授的“同盟困境”理论所说：同盟的强化虽然给同盟成员国带来安全，但却加剧了对手的不安全感和与对手之间的安全困境。阿基诺政府时期中菲关系的恶化，使得其不断寻求更为稳固的菲美同盟关系，然而美国并不愿意因为菲律宾利益而陷入与中国的直接冲突中。虽然在菲律宾2013年向联合国海洋法仲裁法庭提交了一份针对中国的仲裁申请之后，奥巴马政府以更为强硬和坚定的立场回应了中国对该事件的聲明（这可见于美国国务院关于“中国的九段线”的报告中①），这意味着，美国更同情菲律宾并站在了其立场上。当问题恶化至可能颠覆菲律宾的政权，并破坏以美国为首的地区秩序的局面时，美国会利用在世界各地部署的特定的军事力量介入。 随着中国在南海问题上的态度越来越强硬，并且有针对性地在旅游、水果进口等领域对菲律宾实施限制，（尽管这些在中菲经贸往来中所占比例很小），给菲律宾的经济造成了一定压力，国内社会也开始出现压力。国内社会的经济和民生问题以及南海问题上的民族主义情绪，使得菲律宾陷入困境。2014年菲律宾国内由于“菲裔美国人良政协会”的组织，还爆发了小规模的“反华”游行，甚至菲律宾当局还出现有意抓扣滞留华人的事件。不仅菲律宾国内局势紧张，中菲关系也呈现对峙的局面。
而菲律宾的美国盟友的态度却并不积极。在2010—2015年的强化时期内，菲律宾是美国对外军事融资（FMF）在东南亚的最大接受者，可美国对菲律宾的军事援助，与其近年来提供给约旦、埃及等中东地区的非盟国相比，相形见绌。而且美国的中东合作伙伴从美国接受的是最先进的军事技术，但菲律宾却主要依靠过剩的、陈旧的美国军用硬件。更为重要的是，在菲律宾与中国的南海争端愈演愈烈，并且在菲律宾寻求多方介入的解决途径时，美国不断含糊其词，其相互防卫条约是否涵盖了菲律宾在南海的领土争端，很多时候，包括奥巴马总统在内的主要政府官员都拒绝明确回答。根据一项由PulseAsia在2016年12月6至11日进行的调查显示，当被问及“与美国的安全/防卫关系是否对菲律宾有益”时，有多达50%的受访者表示不确定（33%）或不同意（17%）。
由此菲律宾国内的相关政治人士认为，美国不愿意在南海问题上持军事干预的立场，未能实现其提供给菲律宾菲美联盟中所规定的互助援助，而菲律宾在过去却一直为美国提供这种援助。一些菲律宾人开始怀疑，菲律宾对美国安全政策的坚定支持是否会得到美国的回报。这种怀疑引发了菲律宾决策者和分析人士以及民众的担忧，他们认为菲美军事同盟对他们的国家可能不再有价值。这一忧虑从阿基诺在国内的支持率中可以反映出来。而社会气象站（SWS）的菲律宾国内最新民意调查发现（2018年3月23至27日），70%的受访者满意杜特尔特政府施政表现，其净满意度处于“非常好”等级。阿基诺三世国内支持率在2010年将近70%，其间呈波动下降趋势，到2016年的国内支持率只有50%;相比而言，杜特尔特自上台以来国内支持率就高于60%，截至2017年12月，其支持率已经超过70%[11]。
阿基诺采取的强化菲美同盟的政策，带来的结果是中国对南海政策的强化、美国态度的不明确以及自身支持率的下降。在阿基诺执政的这一过程中，菲律宾国内的社会和经济问题越发严重，中菲关系因为南海问题骑虎难下，而美国的支持态度却不甚明确。杜特爾特上台后，有意弱化与美国的关系可以看作对同盟义务的一种逃避。中菲南海问题因为阿基诺的下台开始降温，因此关于中国威胁的感知从而弱化。尽管中国军事实力仍在增强，而且在南海地区主权声索力度并未减弱，菲律宾对中国威胁依然有所疑虑，但总体而言，杜特尔特上台之后，中菲之间的军事互信在不断加强。2017年以来，中国两次向菲律宾进行军事援助，共援助累计高达8 000万元人民币的先进武器装备。7月28日，菲律宾国防部长洛伦萨纳表示，“随着菲总统杜特尔特2016年访华，菲中双边关系迎来了‘发展的春天’，两军关系发展也取得了新进展。相信通过友好对话，双方一定能够深化合作，增强互信”[12]。不断加强的军事合作表明，菲律宾对中国军事威胁的感知实际上是在弱化的。
三、结论
尽管本文只讨论了某一时期内的菲美同盟关系，但案例研究的结果可以扩展到其他的轴辐联盟结构当中，明白能够影响联盟关系的因素对政策制定者有影响，因为这些影响因素可能会影响他们对是否应该支持或反对联盟的判断。本文认为，在杜特尔特执政时期，如果美国改变其对杜特尔特政府打击国内恐怖主义和禁毒运动的态度，放弃在人权问题上不断施加压力，摆脱“干涉（菲律宾）国家主权和内政”的形象，并在这些问题上积极参与和支持政府的行为，为了回报美国的行动，菲律宾的安全政策规划者们可能会重申与美国结盟关系的重要性。在这种背景下，美国与菲律宾就其战略利益的关键问题将能够达成和解，增加菲律宾在该联盟的利益，那么菲美同盟关系则有可能重新升温。
参考文献：
[1]US to Philippines：Stop Political killings[J]. Agence France Press，2011（5）.
[2]刘琳.美菲防务关系的演变与发展前景[J].当代美国评论，2017（1）：61.
[3]Manuel Mogato.US Raises Military Assistance to the Philippines.Reuters[EB/OL].[2018-10-11].http： / / www. reuters. com / article / us-philippines-usa-id USBRE96U0IG20130731.
[4]宋清润.从“亚太再平衡”战略看美菲军事同盟关系[J].国际研究参考，2015 （1）：6.
[5]Thomas Lum. The Republic of Philippines and U.S Interests[J].CRS Report for Congress，2012（4）：5.
[6]Joshua Berlinger.Philippines'Duterte：We'll turn to Russia if US won’t sell us guns[EB/OL]. （2016-11-02）[2018-10-11].http：//edition.cnn.com/2016/11/02/asia/philippines-us-arms-sale-reaction/.
[7]美菲肩并肩演习被降级，美媒却称美菲关系好转[EB/OL].[2018-10-11]. http：//mil.huanqiu.com/world/2017-04/105-35275.html.
[8]Renato Cruz de Castro. The Revitalized Philippine-U.S. Security Relations： A Ghost from the Cold War or an Alliance for the 21st Century？ [J] Asian Survey，2003，43（6）.
[9]Renato Cruz De Castro，The Philippines in 2011，Muddling through a Year of Learning and Adjustment[J].Asian Survey，2012，52（1）.
[10]Hillary·Rodham Clinton，Remarks With Secretary of Defense Leon Panetta，Philippines Foreign Secretary Albert.del Rosario，and Philippines Defense Secretary Voltaire Gazmin After Their Meeting[EB/OL]（2012-04-18）[2018-10-12].http： //www. state. gov/ secretary / rm / 2012 /04 /188982. htm.
[11]Social Weather Station [EB/OL].[2018-10-12].https：//www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/？artcsyscode=ART-20180117160545.
[12]驻菲律宾使馆举行庆祝建军90周年招待会，中华人民共和国驻菲律宾大使馆[EB/OL].[2018-10-12].http：//www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/zfgx/jswl/t1483507.htm.
关键词：同盟关系;共同威胁;杜特尔特
中图分类号：D81 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）03-0046-04
2016年6月杜特尔特当选新一届菲律宾总统之后，外交政策跟其前任比起来，可以说是出现了戏剧般的转变。2016年10月20日，菲律宾总统杜特尔特在北京人民大会堂大胆宣布：“尊敬的阁下，在这里，我宣布我与美国分离”。此番言论，明显昭示出菲美同盟关系已经和即将发生的变化。
一、杜特尔特上台后的菲美同盟关系的变化
2016年，菲律宾大选，阿基诺下台，杜特尔特当选为菲律宾新总统。以此为节点，菲美同盟关系的变化可分为两个阶段，即阿基诺时期的菲美同盟关系和杜特尔特时期的菲美同盟关系。从总体上看，阿基诺时期的菲美同盟关系是趋于强化的，而杜特尔特时期的菲美同盟关系却是在原有基础上相对弱化的。
（一）阿基诺时期的菲美同盟关系
阿基诺政府上台后，菲美同盟关系得到强化，具体体现在以下几个方面。
1.政治方面展开广泛合作
在同盟框架下，经过阿基诺的大力推动，美国与菲律宾在诸多国内政治议题上开展了广泛合作。这些议题涵盖了选举、司法、内部维稳和地方治理等多个方面。在菲律宾国内政坛中，“家族政治”是一个长期存在的现象。这一现象的存在，也导致菲律宾的民主建设相当滞后，并且腐败频发。在美国的帮助下，2010年的菲律宾总统选举中，菲律宾首次采用了计票机自动选举方式，取得了明显成功。在西方媒体眼中，此次选举的成功进行，标志着菲律宾的政治民主化进程迈出了重要一步。除此之外，鉴于菲律宾国内的司法体系不完善、司法效率和公平性低下的情况，美国将改善司法条件与对菲援助联系起来，鼓励和倒逼菲律宾进行司法体制改革。2011年11月，美国驻菲大使托马斯强调，美国将持续关注菲律宾的国内法治问题，并且美国国会也一致同意将其纳入国会议程当中[1]。此外，在提高政府治理能力和推进国家治理体系现代化、加强民主化程度、完善政府功能、加强廉政建设等方面美国也通过各种项目给予了大力支持。
2.军事方面以构建机制提升合作
2012年，美国和菲律宾建立了外交部长与国防部长之间的双重对话机制。2014年4月，两国签署《加强防务合作协议》，通过该协议，美国获得了菲律宾国内一些军事设施的使用权，并建立了在菲驻军轮换制度，而且可以在不通知菲律宾政府的前提下先行配置武器装备。2016年3月，根据协议，菲律宾明确允许美国使用五个军事基地，包括位于巴拉望岛的包蒂斯塔空军基地、马尼拉以北的巴萨空军基地、吕宋岛中部帕拉延的马格塞塞堡、棉兰老岛的伦维亚空军基地和麦克坦岛的埃本空军基地[2]。且从阿基诺2010年上台到2013年，美国每年以各种名义向菲律宾提供的援助均超过3 000万美元[3]，2014年，这一数据达到5 000万美元。推动军事装备的更新换代和海空军武器的质量提升，是奥巴马时期美菲军事合作的重点内容。2012年和2013年，菲律宾向美方购得两艘“汉密尔顿”级巡逻舰，大大提升了菲海军的实力和装备现代化程度。除了武器层面的合作，两军友好交流方面在阿基诺执政后的一段时期内也创下了历史新高，从2010年到2013年，美国军舰访问菲律宾的次数分别达到了51次、54次、88次和140次[4]。
3.经济合作和援助增加
阿基诺时期，美菲之间的经济合作和美国对菲律宾的经济援助也在不断加强，成为反映美菲同盟关系的表征之一。美菲之间稳定的经贸合作关系可以追溯到双方20世纪80年代末签订的《贸易和投资框架协议》。为促进菲律宾经济发展，2010年美国一家官方援助机构决定在五年内提供给菲律宾超过4亿美元的经济发展支持。次年11月16日，双方签订《经济增长伙伴关系协定》，该协议表示除了传统经济援助，美国还将在第三产业、能源和基础设施建设、扩大税收和出口等方面为菲律宾提供援助。整体而言，美国对菲律宾的经济援助，覆盖了菲律宾社会的很多方面，在一定程度上，菲律宾的经济在没有可靠的替代的情况下，很难摆脱对美国的依赖，也难以脱离美国的控制。菲律宾在阿基诺上台前后五年内共接受美国援助（包括卫生援助、发展援助、经济支持、军事资助、军队教育、国际禁毒以及反恐各方面）82.49亿美元，其中2008年为13.17亿美元，2013年为14.44亿美元，总体呈现上升趋势[5]。
（二）杜特尔特时期的菲美同盟关系
杜特尔特自2016年6月执政以来，从这两年多的时间内杜特尔特的政策和做法中可以看出其在上台后选择了弱化与美国的同盟关系。
1.军演规模缩减
在军事上，杜特尔特表示不排除要求美军全部撤出菲律宾的可能性。杜特尔特于2016年10月2日在菲律宾中部出席一次活动时说，《加强防务合作协议》只是一道行政命令，没有总统签字。他警告美国，如果协议中没有关于联合军演的说法，当心他会“把美军全部赶出菲律宾”。他还表示，将在外交方面“另辟阵线”，加强同中国和俄罗斯的关系。杜特尔特日前出访越南时曾表示，定于当月上旬举行的菲美军演将是他“任内的最后一次”。11月初，他又在一次讲话中要求美军撤出菲律宾南部的棉兰老岛。在杜特尔特公开指责奥巴马后，针对美国不向菲律宾出售武器的威胁，杜特尔特表示菲律宾还有很多的炸药，而且菲律宾可以转向俄罗斯购买武器[6]。并且宣称要停止与美国的军事演习及南海武装巡航。虽然2017年还是进行了演习，但是据路透社报道，2017年的演习只有约5 000名美菲士兵参加，演习的“军事”部分被去掉，“降级”为人道救援演习。菲律宾军方发言人塞森说，当年的演习规模被缩减，“因为总统曾经表示，这类演习应该把重点放在人道救援行动上，我们做了些调整。说得明确点，这不是军事演习。”[7]而从2018年5月舉行的“Balikatan”（肩并肩）军演来看，此次虽然人数比2017年的增加了3 000余名官兵，但其将日本、澳大利亚纳入联合军演，非传统的双边军演，而且与阿基诺政府时期的美菲上万官兵参加军演相比，此次人数仍算少的。 除了减少同盟友美国的军演次数和降低等级外，杜特尔特还要求菲国防部长将菲律宾和美国联合海军演习地点转移到有争议的南中国海以外地区，以此来修复与中国的关系。据报道称，菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳12月30日在一个军事仪式上对记者说：“我们可能会把面向南中国海的海军演习转移到棉兰老岛地区，以避免惹恼我们的邻居，我们要注意同邻居们相处的方式。”
2.政治方面多有龃龉
杜特尔特上台后，不仅菲美同盟在军事合作方面有所弱化，在政治上双方也多有龃龉。杜特尔特上台之后，一改其前任阿基诺一味迎合美国的政治立场，在许多方面都采取了更为独立自主的政策，甚至在多个场合公开表达了对美国对菲现行政策的不满及对奥巴马的批评，认为美国不仅没有很好地帮助菲律宾解决紧迫的反恐和禁毒问题，反而借此机会以“人权”的名义对菲施压，在很多领域侵犯了菲律宾的国家主权。菲律宾对美国的种种不满并不是仅仅停留在“口水战”层面，而是落实到了双边关系的处理当中，这直接导致了奥巴马与杜特尔特的首次会晤的取消。对新当选的杜特尔特来说，与传统盟友的首次会晤就生出变数，对美菲同盟关系而言不能不说是一个弱化的信号。而在此之后，2016年12月15日，美国驻菲律宾大使馆表示，美国官方机构“世纪挑战集团”决定2017年起暂缓向菲提供一项总额约4.3亿美元的5年期援助，理由是“严重忧虑”杜特尔特的大规模扫毒行动引发的“法治问题”。作为回应，杜特尔特甚至搬出了《访问部队协议》，声称要废除这一协议。《访问部队协议》是美军在菲律宾驻扎的法律基础，如果真的废除，那么美国与菲律宾的同盟关系就将不仅仅是弱化，而是有可能走向解体。因为国际刑事法院正在调查菲律宾的人权问题，菲律宾于2018年3月16日已正式通知联合国退出国际刑事法院的决定。
二、菲美同盟关系变化的原因——基于威胁感知视角
菲美同盟自1951年建立以来，就一直充当着一个平衡共产主义威胁的有效工具。苏联解体后，有些学者认为这个同盟也将会随之解体，甚至整个以美国为首的亚太轴辐体系也会瓦解，因为它们存在的基本依据已经消失。这种基于现实主义理论的假设认为：当同盟的共同威胁消失或是同盟间共同威胁感知弱化，同盟就会被认为也即将瓦解，因为一个国家持续的联盟关系可能会使得它的合作伙伴相对它而言变得更为强大。卡斯特罗曾说：“《访问部队协议》（VFA）在1998年签署因为菲律宾需要一个安全的保护者来反对一个军事强大和民族统一主义的中国的打击，以及美国想利用菲美联盟作为遏制中国崛起为地区霸权的工具。”[8]
在假设菲律宾与美国感知到的中国威胁程度相同的理想情况下，如果同盟关系带来了安全收益，并且能够恰当解决国内民众对同盟伙伴的强烈反对意见，那么联盟的关系稳健发展则不成问题。可是就目前的菲美同盟而言，尽管双方在亚太地区面临着共同的安全利益威胁，但同盟双方所感知的安全威胁程度却是不同的，而且他们对威胁的看法也存在分歧。美国的着眼点在全球发展，亚太地区只是其全球战略的一个构成部分。对美国而言，菲美同盟是其全球大战略的一个构成部分，对中国的定位也是一个全球战略层面的竞争对手，不会受到具体问题的影响。而对菲律宾来说，影响其对菲美同盟态度的则主要是有关国家安全的具体问题，因为菲美同盟对菲律宾的意义就在于解决其所面对的一些具体的问题，而不是服务于某种大战略。所以菲律宾在对待菲美同盟关系的立场上与美国相比具有更大的不稳定性，当菲律宾认为受到强烈的中国威胁时，会主动选择强化菲美同盟关系;而当这种威胁感知弱化时，菲美同盟关系可能处于低谷。
（一）菲律宾对中国威胁感知的强化
由于前任阿罗约执政时期中菲南海合作与阿罗约家族丑闻挂上了钩，导致菲律宾国内出现了对中菲南海合作“污名化”的趋势。为了树立公正、廉洁的新政府形象，并获得国内民众的支持，阿基诺在南海问题上举起了“民族主义”大旗，大肆抨击其前任的南海政策，并代之以强硬立场，直接导致了中菲关系在南海问题上的紧张，从而菲律宾所认知的其所面临的外部威胁也趋于强化。这一时期中国变成菲律宾的最主要威胁，所以菲律宾对作为美国亚太再平衡战略的一部分有着浓厚的兴趣。而这时候如果美国撤出菲美同盟，菲律宾将独处，失去获得美国（西方）的情报、技术等资源，菲律宾在东南亚安全事务中的影响力也会下降。这时候将东南亚与美国连接起来对菲律宾来说就变得至关重要，这种趋势促使菲律宾对菲美同盟的需求更加迫切，进而也就导致了菲律宾主动寻求同盟关系的强化，以在南海问题上对抗中国。
菲律宾这种主动强化与美国的同盟关系的行为，也得到了美国的回应。2011年美国大使哈利·托马斯（Harry Thomas）向菲律宾表示了其在南海问题上对菲律宾的支持态度，并表示：“菲律宾与美国之间的盟友和战略伙伴关系是经过条约确认的，美国将坚决维护条约的效力，履行条约义务，在南海问题上双方将继续保持联系与合作”[9]。2012年希拉里·克林顿表示：在南中国海，美国在领土争端上不选边站队，美国支持包括所有涉及方的合作的外交程序[10]。由于美国“亚太再平衡”战略的需求，加上菲律宾因对南海岛屿主权声索而产生的安全防务需要，美菲同盟的机制化程度迅速提升，2011年6月，希拉里公开表示美国将履行《美菲共同防御条约》中规定的义务。此外，美菲双方于2011年正式建立起双边战略对话机制，建立了四个双边工作组，并于2012年启动了外长和防长“2+2”会晤机制。2014年4月，美、菲达成《加强防务合作协议》且于2016年通过菲律宾最高法院合宪性审查，完成了条约的合法性认定，为美菲两国切实落实该协议扫清了障碍。菲律宾主动强化与美同盟关系的政策选择不仅在外交上为阿基诺政府加分，有助于实现其利益目标，而且不会引起国内经济和社会的动荡。因此在这一时期，菲律宾与美国的同盟关系得以强化。
（二）菲律宾对中国威胁感知的弱化
菲美同盟关系的强化，虽然加强了美国在东南亚和南太平洋地区的地位。但是正如格伦·斯奈德教授的“同盟困境”理论所说：同盟的强化虽然给同盟成员国带来安全，但却加剧了对手的不安全感和与对手之间的安全困境。阿基诺政府时期中菲关系的恶化，使得其不断寻求更为稳固的菲美同盟关系，然而美国并不愿意因为菲律宾利益而陷入与中国的直接冲突中。虽然在菲律宾2013年向联合国海洋法仲裁法庭提交了一份针对中国的仲裁申请之后，奥巴马政府以更为强硬和坚定的立场回应了中国对该事件的聲明（这可见于美国国务院关于“中国的九段线”的报告中①），这意味着，美国更同情菲律宾并站在了其立场上。当问题恶化至可能颠覆菲律宾的政权，并破坏以美国为首的地区秩序的局面时，美国会利用在世界各地部署的特定的军事力量介入。 随着中国在南海问题上的态度越来越强硬，并且有针对性地在旅游、水果进口等领域对菲律宾实施限制，（尽管这些在中菲经贸往来中所占比例很小），给菲律宾的经济造成了一定压力，国内社会也开始出现压力。国内社会的经济和民生问题以及南海问题上的民族主义情绪，使得菲律宾陷入困境。2014年菲律宾国内由于“菲裔美国人良政协会”的组织，还爆发了小规模的“反华”游行，甚至菲律宾当局还出现有意抓扣滞留华人的事件。不仅菲律宾国内局势紧张，中菲关系也呈现对峙的局面。
而菲律宾的美国盟友的态度却并不积极。在2010—2015年的强化时期内，菲律宾是美国对外军事融资（FMF）在东南亚的最大接受者，可美国对菲律宾的军事援助，与其近年来提供给约旦、埃及等中东地区的非盟国相比，相形见绌。而且美国的中东合作伙伴从美国接受的是最先进的军事技术，但菲律宾却主要依靠过剩的、陈旧的美国军用硬件。更为重要的是，在菲律宾与中国的南海争端愈演愈烈，并且在菲律宾寻求多方介入的解决途径时，美国不断含糊其词，其相互防卫条约是否涵盖了菲律宾在南海的领土争端，很多时候，包括奥巴马总统在内的主要政府官员都拒绝明确回答。根据一项由PulseAsia在2016年12月6至11日进行的调查显示，当被问及“与美国的安全/防卫关系是否对菲律宾有益”时，有多达50%的受访者表示不确定（33%）或不同意（17%）。
由此菲律宾国内的相关政治人士认为，美国不愿意在南海问题上持军事干预的立场，未能实现其提供给菲律宾菲美联盟中所规定的互助援助，而菲律宾在过去却一直为美国提供这种援助。一些菲律宾人开始怀疑，菲律宾对美国安全政策的坚定支持是否会得到美国的回报。这种怀疑引发了菲律宾决策者和分析人士以及民众的担忧，他们认为菲美军事同盟对他们的国家可能不再有价值。这一忧虑从阿基诺在国内的支持率中可以反映出来。而社会气象站（SWS）的菲律宾国内最新民意调查发现（2018年3月23至27日），70%的受访者满意杜特尔特政府施政表现，其净满意度处于“非常好”等级。阿基诺三世国内支持率在2010年将近70%，其间呈波动下降趋势，到2016年的国内支持率只有50%;相比而言，杜特尔特自上台以来国内支持率就高于60%，截至2017年12月，其支持率已经超过70%[11]。
阿基诺采取的强化菲美同盟的政策，带来的结果是中国对南海政策的强化、美国态度的不明确以及自身支持率的下降。在阿基诺执政的这一过程中，菲律宾国内的社会和经济问题越发严重，中菲关系因为南海问题骑虎难下，而美国的支持态度却不甚明确。杜特爾特上台后，有意弱化与美国的关系可以看作对同盟义务的一种逃避。中菲南海问题因为阿基诺的下台开始降温，因此关于中国威胁的感知从而弱化。尽管中国军事实力仍在增强，而且在南海地区主权声索力度并未减弱，菲律宾对中国威胁依然有所疑虑，但总体而言，杜特尔特上台之后，中菲之间的军事互信在不断加强。2017年以来，中国两次向菲律宾进行军事援助，共援助累计高达8 000万元人民币的先进武器装备。7月28日，菲律宾国防部长洛伦萨纳表示，“随着菲总统杜特尔特2016年访华，菲中双边关系迎来了‘发展的春天’，两军关系发展也取得了新进展。相信通过友好对话，双方一定能够深化合作，增强互信”[12]。不断加强的军事合作表明，菲律宾对中国军事威胁的感知实际上是在弱化的。
三、结论
尽管本文只讨论了某一时期内的菲美同盟关系，但案例研究的结果可以扩展到其他的轴辐联盟结构当中，明白能够影响联盟关系的因素对政策制定者有影响，因为这些影响因素可能会影响他们对是否应该支持或反对联盟的判断。本文认为，在杜特尔特执政时期，如果美国改变其对杜特尔特政府打击国内恐怖主义和禁毒运动的态度，放弃在人权问题上不断施加压力，摆脱“干涉（菲律宾）国家主权和内政”的形象，并在这些问题上积极参与和支持政府的行为，为了回报美国的行动，菲律宾的安全政策规划者们可能会重申与美国结盟关系的重要性。在这种背景下，美国与菲律宾就其战略利益的关键问题将能够达成和解，增加菲律宾在该联盟的利益，那么菲美同盟关系则有可能重新升温。
参考文献：
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[6]Joshua Berlinger.Philippines'Duterte：We'll turn to Russia if US won’t sell us guns[EB/OL]. （2016-11-02）[2018-10-11].http：//edition.cnn.com/2016/11/02/asia/philippines-us-arms-sale-reaction/.
[7]美菲肩并肩演习被降级，美媒却称美菲关系好转[EB/OL].[2018-10-11]. http：//mil.huanqiu.com/world/2017-04/105-35275.html.
[8]Renato Cruz de Castro. The Revitalized Philippine-U.S. Security Relations： A Ghost from the Cold War or an Alliance for the 21st Century？ [J] Asian Survey，2003，43（6）.
[9]Renato Cruz De Castro，The Philippines in 2011，Muddling through a Year of Learning and Adjustment[J].Asian Survey，2012，52（1）.
[10]Hillary·Rodham Clinton，Remarks With Secretary of Defense Leon Panetta，Philippines Foreign Secretary Albert.del Rosario，and Philippines Defense Secretary Voltaire Gazmin After Their Meeting[EB/OL]（2012-04-18）[2018-10-12].http： //www. state. gov/ secretary / rm / 2012 /04 /188982. htm.
[11]Social Weather Station [EB/OL].[2018-10-12].https：//www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/？artcsyscode=ART-20180117160545.
[12]驻菲律宾使馆举行庆祝建军90周年招待会，中华人民共和国驻菲律宾大使馆[EB/OL].[2018-10-12].http：//www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/zfgx/jswl/t1483507.htm.