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【摘 要】 为探索和推进我国自由贸易区的政策创新，分析我国自由贸易区航运政策创新的现状，并对其进行评价。以我国几个自由贸易区为例，从对外开放、与国际接轨、中国特色、可进可退、航运政策创新的效果及协同发展等方面提出航运政策创新的原则，同时从经济政策领域、营商环境领域、建立机制等方面提出航运政策创新的建议。
【关键词】 自由贸易试验区；沿海捎带政策；政策创新
0 引 言
自由贸易区（以下简称自贸区）是海关特殊监管区，是促进贸易便利化所作的制度安排。在国际上，自贸区有两种形态：
（1）两个以上的国家或地区，通过签订自由贸易协定，相互取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制，开放投资，实现优势互补，促进共同发展，这类自贸区英文是Free Trade Area，简称FTA；
（2）某一国或地区在己方境内划出一个特定区域，单方自主给予特殊优惠税收和监管政策，这类自贸区英文是Free Trade Zone，简称FTZ，本文重点关注此类自贸区。
不同的自贸区对要素（人、财、物）流动的监管强度不同，同时在关税和企业所得税等方面也存在差异，由此形成了特征各异的自贸区。迪拜杰贝阿里自贸区可以做到免企业所得税50年和司法独立；韩国十多个自贸区仅釜山和仁川较为成功；德国汉堡自贸区虽历史悠久，却随着欧洲一体化进程的不断推进、政策优势不再而在2013年被撤销。
我国建立自贸区的初衷之一是与国际接轨，在国际航运中心竞争方面，虽然上海港货物吞吐量已经位居世界第一，但在航运要素集聚方面难以与新加坡竞争，其根本原因在于营商环境比较落后，难以在国际竞争和区域竞争中处于优势地位。通过自贸区的建立形成改革高地和政策洼地，使得内部力量难以触发的改革借助自贸区开放的外部力量来推动，并通过政策创新形成政策洼地以促进要素集聚，形成可复制推广的经验。自贸区航运政策创新就是在这样的背景下不断探索和推进的。
1 我国自贸区航运政策现状及评价
1.1 自贸区航运政策的基本框架
我国自贸区的航运政策包含3个方面的内容。
（1）全国通用的航运政策。此领域的政策开放度较高，如我国沿海运输外资股比可以达49%，而美国仅允许最高为25%；各地的招商引资政策使得外资在税收方面享有超国民待遇。然而，由于营商环境不足，制约了航运政策效果的发挥。当前我国营商环境不足主要体现在办事和许可的效率较低，市场监管的相对缺位，内资、外资和民资所隐含的不公平待遇等。
（2）各自贸区依据各自的优势所开展的航运政策创新。中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）为了支持两个中心建设，在航运政策领域开展了5项创新；中国（天津）自由贸易试验区（以下简称天津自贸区）面向京津冀协同发展并开展了相应的政策创新；中国（福建）自由贸易试验区（以下简称福建自贸区）重点面向台湾地区在服务贸易、货物贸易、两岸便利往来，以及两岸金融合作方面开展一系列深度合作；中国（广东）自由贸易试验区（以下简称广东自贸区）则在《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）框架下，进一步取消或放宽对港澳地区投资者的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制，重点在金融、商贸、科技等服务领域取得突破。
（3）与航运业相关的其他领域的政策创新。其主要包括金融领域和口岸监管领域的相关创新。在金融领域，汇率市场化、利率市场化、人民币跨境使用、资本项目开放等政策作为金融领域的重点，2015年有望获得突破性进展；单一窗口、一站式服务等口岸监管领域政策也在口岸监管部门的努力下不断得以完善。
1.2 上海自贸区五大航运政策创新的现状
（1）国际船舶运输外资控股及独资。该项政策自发布以来有咨询无申请，主要原因是在我国成立航运公司的税收较高，在方便旗国成立航运公司是国际惯例。同时，目前针对外商独资船务公司的相关政策已经能够满足要求。
（2）船舶管理外商独资。该项政策自发布以来已有8家公司获批，显示出了比较好的响应度，但由于其中的船员外派业务尚未对外资放开，从而降低了该项政策的吸引力。
（3）中资非五星旗船沿海捎带。该项政策自发布后直至2014年底才有实质性的沿海捎带业务开展。中华人民共和国海关总署2014年第44号《关于调整内外贸集装箱同船运输以及中国籍国际航行船舶承运转关运输货物试点工作的公告》，开展此项业务需要满足3点：①备案；②划分区域、分别堆存、不得混放，并设立明显标识；③码头封闭式卡口管理。这些管理措施尽管有其必要性，但会使企业产生相应的成本。同时，国际海上运输的企业经营模式（包括租船和航运联盟）也很难与此政策匹配。
（4）国际海运货物装卸、国际海上集装箱站和堆场业务外商独资。该项政策自发布以来没有得到响应，主要原因在于，现有企业可以通过港口经营许可和道路运输相关规定获得相关资质。同时，各地港口企业的区域垄断使得外商的意愿不强。
（5）国际船舶代理外资控股。该项政策自发布以来没有得到响应，主要原因在于，有意愿的企业已通过CEPA途径在境内设立企业。同时，外资控股的吸引力也不强。
1.3 天津、福建及广东自贸区航运政策创新
总体来讲，除国际海运货物装卸、国际海上集装箱站和堆场业务外商独资这一政策创新外，上海自贸区的其他4项航运政策创新在其他几个自贸区均已得以复制。存在的微弱差异是在上海自贸区可设立外商独资国际船舶运输企业，而在广东自贸区可设立港澳独资企业。
中资方便旗邮轮可从事两岸四地运输。《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》和《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》提出，允许在自贸试验区内注册的大陆资本邮轮企业所属方便旗邮轮，经批准从事两岸四地邮轮运输。待未来中资邮轮能力提升后，两岸四地邮轮可以仅对其开放。 船员外派政策在自贸区首次放开。《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》提出，允许台湾地区服务提供者在自贸试验区内直接申请设立独资海员外派机构，并仅向台湾地区船舶所有人所属的商船提供船员派遣服务。
中资方便旗船沿海捎带政策不断深化。该项政策最初在上海自贸区开展，而后复制到了天津、福建和广东等自贸区，由点连成线。
1.4 评 价
我国航运政策开放度虽然较高，但进一步开放和创新的空间不大。全国通用的航运政策已经呈现了较高的开放度，在此基础上的自贸区航运政策又在沿海运输权和外资股比方面有了更进一步的推进，因此，航运政策创新空间不大。
营商环境领域亟待完善。在世界银行《2015年全球营商环境报告》中，通过以开办企业手续、办理施工许可、纳税和解决破产问题等10个指标来衡量全球189个经济体的营商环境便利程度，其中我国排名上升3位至第90位，与新加坡等相比差距显著。与此同时，行业的营商环境也需加以改善，尤其是市场监管领域，需加强反垄断和反不正当竞争。
已开放领域存在争议。中资方便旗船沿海捎带政策存在资本歧视的嫌疑，隐含了对不同资本企业有不同待遇的条款，与国际先进自贸区的惯例不符。
2 我国自贸区航运政策创新的原则
（1）对外开放。封闭的市场只能导致企业营运低效和竞争力不足。通过对外开放，有助于促进我国航运企业和相关服务业竞争力的提高，促进企业活力的提升。
（2）与国际接轨。通过与国际接轨，培育先进的企业，构筑先进的制度，才能吸引航运要素集聚。
（3）中国特色。政策创新不是照搬照抄，不是为开放而开放，而是要以“我”为主，控制开放的领域和节奏，不该开放的领域坚决不能开放。
（4）可进可退。客观评估政策创新的成效，推广好的成果，勇于收回不好的政策。
（5）体现出航运政策创新的效果。保障经济安全，维护国家利益，提升我国航运业的竞争力。
（6）协同发展。鉴于政策具有关联效应，需要强化各部委的协调；同时，还需关注政策的供需关系，强化中央与地方的协调。
3 我国自贸区航运政策创新的方向
3.1 经济政策领域
3.1.1 评估中资方便旗船沿海捎带政策
总体来讲，中资方便旗船沿海捎带政策成效并不显著。该项政策在支持中资企业方面的初衷是好的，但违背了自贸区的基本原则，落下了政策不公平的口实。因此，需要先综合评估该项政策，在评判其对中资企业所产生的收益以及政府可能面临的风险后，再决定取舍。沿海运输权作为应当保障的基本权利，原则上不应开放。
3.1.2 复制推广中资方便旗邮轮两岸四地的开放政策
中资方便旗邮轮可以从事两岸四地邮轮运输这一政策有利于支持我国邮轮船队的发展，是水运业转型升级新的增长点。利用政策推进具有我国文化符号的船队崛起，以满足我国出境游巨大的需求；同时，两岸四地之间的运输航线较为特殊，应在有条件时出台有别于其他区域的政策。建议该项政策向上海、天津自贸区复制推广。
3.1.3 研究探索在自贸区试点航运业税制改革
长期以来，监管部门和航运企业努力推动进口关税、营业税、企业所得税和船员个人所得税等航运税制与国际接轨，但成效不大。鉴于我国产业门类齐全，在全国范围内很难一步到位全面推进航运业税制改革，建议在上海自贸区试点，分步推进。
3.2 营商环境领域的制度创新
3.2.1 建立公平、公正的航运市场
公平意味着航运国企与航运民企能够在同一规则下同台竞技，同时也要消除对外资航运企业的超国民待遇；中小航运企业有反映诉求、与大航运企业平等博弈的渠道。公正意味着严惩垄断、价格欺诈和不正当竞争行为，使违反市场规则的航运企业付出代价，使服务好的航运企业能够有较好的收益，通过规则使长期以来的负运价无处遁形，维护航运市场的公正和正义。
3.2.2 构建多元化的市场监管体系
在当前的环境下，我国要成立类似于美国联邦海事委员会（FMC）这种独立监管机构比较难，更需要港航管理部门与市场监管部门的良性互动和有效对接，借鉴FMC的经验，强化事后监管，提高惩罚力度。长期以来，事前准入许可的办事方式在政府简政放权和三张清单（权力清单、责任清单、负面清单）的大背景下难以实施，但对政府过程监管和事后监管提出了新的要求，需要建立相应的制度；同时，要提高罚则，使惩罚力度起到真正的惩戒作用，需要完善相应的法律法规。多元化的市场监管体系需要航运业主管部门、航运业协会、航运交易所和科研机构共同参与。航运业协会参与制订市场运行的规则和标准；航运交易所通过信息服务和信息监测实时掌控市场，为政府市场监管提供违规信息和证据，在打击价格欺诈和价格共谋行为方面有大数据的支持，便于维护市场公平的秩序；科研机构根据数据进行分析和判断，为政府宏观预警和决策服务，为政策的制定及修改提供咨询服务。政策出台前要有研究，政策出台后要有评估，最后决定进退取舍。
3.3 建立机制
3.3.1 反垄断机制
建立相应的机制，由航运业的预警系统启动反垄断调查，会商国家发展和改革委员会及商务部，切实推进行业的反垄断监管产生实效。当前，尤其要对港口企业的垄断形成真正的打击，维护市场公平和正义。
3.3.2 市场监管自贸区试点
目前，自贸区正在推进综合监管的制度创新，即形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。行业主管部门应当通过与自贸区职能机构进行会商和协同，使自贸区试点的行业市场监管机制规范化，并形成向全国推广的制度体系。
3.3.3 政策创新机制
政策创新的实现，不仅要体现行业诉求，同时也要兼顾地方需求，再加之科研机构的深入研究和客观评估，以避免在未充分沟通情况下因单方面政策创新而引发难以处置的问题。未来，政策创新既要避免供给与需求的不匹配，也要避免地方政府为了满足地方利益不切实际的政策需求而影响航运业发展。同时，政策创新能够使航运业长期以来的真实诉求得以体现。
【关键词】 自由贸易试验区；沿海捎带政策；政策创新
0 引 言
自由贸易区（以下简称自贸区）是海关特殊监管区，是促进贸易便利化所作的制度安排。在国际上，自贸区有两种形态：
（1）两个以上的国家或地区，通过签订自由贸易协定，相互取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制，开放投资，实现优势互补，促进共同发展，这类自贸区英文是Free Trade Area，简称FTA；
（2）某一国或地区在己方境内划出一个特定区域，单方自主给予特殊优惠税收和监管政策，这类自贸区英文是Free Trade Zone，简称FTZ，本文重点关注此类自贸区。
不同的自贸区对要素（人、财、物）流动的监管强度不同，同时在关税和企业所得税等方面也存在差异，由此形成了特征各异的自贸区。迪拜杰贝阿里自贸区可以做到免企业所得税50年和司法独立；韩国十多个自贸区仅釜山和仁川较为成功；德国汉堡自贸区虽历史悠久，却随着欧洲一体化进程的不断推进、政策优势不再而在2013年被撤销。
我国建立自贸区的初衷之一是与国际接轨，在国际航运中心竞争方面，虽然上海港货物吞吐量已经位居世界第一，但在航运要素集聚方面难以与新加坡竞争，其根本原因在于营商环境比较落后，难以在国际竞争和区域竞争中处于优势地位。通过自贸区的建立形成改革高地和政策洼地，使得内部力量难以触发的改革借助自贸区开放的外部力量来推动，并通过政策创新形成政策洼地以促进要素集聚，形成可复制推广的经验。自贸区航运政策创新就是在这样的背景下不断探索和推进的。
1 我国自贸区航运政策现状及评价
1.1 自贸区航运政策的基本框架
我国自贸区的航运政策包含3个方面的内容。
（1）全国通用的航运政策。此领域的政策开放度较高，如我国沿海运输外资股比可以达49%，而美国仅允许最高为25%；各地的招商引资政策使得外资在税收方面享有超国民待遇。然而，由于营商环境不足，制约了航运政策效果的发挥。当前我国营商环境不足主要体现在办事和许可的效率较低，市场监管的相对缺位，内资、外资和民资所隐含的不公平待遇等。
（2）各自贸区依据各自的优势所开展的航运政策创新。中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）为了支持两个中心建设，在航运政策领域开展了5项创新；中国（天津）自由贸易试验区（以下简称天津自贸区）面向京津冀协同发展并开展了相应的政策创新；中国（福建）自由贸易试验区（以下简称福建自贸区）重点面向台湾地区在服务贸易、货物贸易、两岸便利往来，以及两岸金融合作方面开展一系列深度合作；中国（广东）自由贸易试验区（以下简称广东自贸区）则在《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）框架下，进一步取消或放宽对港澳地区投资者的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制，重点在金融、商贸、科技等服务领域取得突破。
（3）与航运业相关的其他领域的政策创新。其主要包括金融领域和口岸监管领域的相关创新。在金融领域，汇率市场化、利率市场化、人民币跨境使用、资本项目开放等政策作为金融领域的重点，2015年有望获得突破性进展；单一窗口、一站式服务等口岸监管领域政策也在口岸监管部门的努力下不断得以完善。
1.2 上海自贸区五大航运政策创新的现状
（1）国际船舶运输外资控股及独资。该项政策自发布以来有咨询无申请，主要原因是在我国成立航运公司的税收较高，在方便旗国成立航运公司是国际惯例。同时，目前针对外商独资船务公司的相关政策已经能够满足要求。
（2）船舶管理外商独资。该项政策自发布以来已有8家公司获批，显示出了比较好的响应度，但由于其中的船员外派业务尚未对外资放开，从而降低了该项政策的吸引力。
（3）中资非五星旗船沿海捎带。该项政策自发布后直至2014年底才有实质性的沿海捎带业务开展。中华人民共和国海关总署2014年第44号《关于调整内外贸集装箱同船运输以及中国籍国际航行船舶承运转关运输货物试点工作的公告》，开展此项业务需要满足3点：①备案；②划分区域、分别堆存、不得混放，并设立明显标识；③码头封闭式卡口管理。这些管理措施尽管有其必要性，但会使企业产生相应的成本。同时，国际海上运输的企业经营模式（包括租船和航运联盟）也很难与此政策匹配。
（4）国际海运货物装卸、国际海上集装箱站和堆场业务外商独资。该项政策自发布以来没有得到响应，主要原因在于，现有企业可以通过港口经营许可和道路运输相关规定获得相关资质。同时，各地港口企业的区域垄断使得外商的意愿不强。
（5）国际船舶代理外资控股。该项政策自发布以来没有得到响应，主要原因在于，有意愿的企业已通过CEPA途径在境内设立企业。同时，外资控股的吸引力也不强。
1.3 天津、福建及广东自贸区航运政策创新
总体来讲，除国际海运货物装卸、国际海上集装箱站和堆场业务外商独资这一政策创新外，上海自贸区的其他4项航运政策创新在其他几个自贸区均已得以复制。存在的微弱差异是在上海自贸区可设立外商独资国际船舶运输企业，而在广东自贸区可设立港澳独资企业。
中资方便旗邮轮可从事两岸四地运输。《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》和《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》提出，允许在自贸试验区内注册的大陆资本邮轮企业所属方便旗邮轮，经批准从事两岸四地邮轮运输。待未来中资邮轮能力提升后，两岸四地邮轮可以仅对其开放。 船员外派政策在自贸区首次放开。《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》提出，允许台湾地区服务提供者在自贸试验区内直接申请设立独资海员外派机构，并仅向台湾地区船舶所有人所属的商船提供船员派遣服务。
中资方便旗船沿海捎带政策不断深化。该项政策最初在上海自贸区开展，而后复制到了天津、福建和广东等自贸区，由点连成线。
1.4 评 价
我国航运政策开放度虽然较高，但进一步开放和创新的空间不大。全国通用的航运政策已经呈现了较高的开放度，在此基础上的自贸区航运政策又在沿海运输权和外资股比方面有了更进一步的推进，因此，航运政策创新空间不大。
营商环境领域亟待完善。在世界银行《2015年全球营商环境报告》中，通过以开办企业手续、办理施工许可、纳税和解决破产问题等10个指标来衡量全球189个经济体的营商环境便利程度，其中我国排名上升3位至第90位，与新加坡等相比差距显著。与此同时，行业的营商环境也需加以改善，尤其是市场监管领域，需加强反垄断和反不正当竞争。
已开放领域存在争议。中资方便旗船沿海捎带政策存在资本歧视的嫌疑，隐含了对不同资本企业有不同待遇的条款，与国际先进自贸区的惯例不符。
2 我国自贸区航运政策创新的原则
（1）对外开放。封闭的市场只能导致企业营运低效和竞争力不足。通过对外开放，有助于促进我国航运企业和相关服务业竞争力的提高，促进企业活力的提升。
（2）与国际接轨。通过与国际接轨，培育先进的企业，构筑先进的制度，才能吸引航运要素集聚。
（3）中国特色。政策创新不是照搬照抄，不是为开放而开放，而是要以“我”为主，控制开放的领域和节奏，不该开放的领域坚决不能开放。
（4）可进可退。客观评估政策创新的成效，推广好的成果，勇于收回不好的政策。
（5）体现出航运政策创新的效果。保障经济安全，维护国家利益，提升我国航运业的竞争力。
（6）协同发展。鉴于政策具有关联效应，需要强化各部委的协调；同时，还需关注政策的供需关系，强化中央与地方的协调。
3 我国自贸区航运政策创新的方向
3.1 经济政策领域
3.1.1 评估中资方便旗船沿海捎带政策
总体来讲，中资方便旗船沿海捎带政策成效并不显著。该项政策在支持中资企业方面的初衷是好的，但违背了自贸区的基本原则，落下了政策不公平的口实。因此，需要先综合评估该项政策，在评判其对中资企业所产生的收益以及政府可能面临的风险后，再决定取舍。沿海运输权作为应当保障的基本权利，原则上不应开放。
3.1.2 复制推广中资方便旗邮轮两岸四地的开放政策
中资方便旗邮轮可以从事两岸四地邮轮运输这一政策有利于支持我国邮轮船队的发展，是水运业转型升级新的增长点。利用政策推进具有我国文化符号的船队崛起，以满足我国出境游巨大的需求；同时，两岸四地之间的运输航线较为特殊，应在有条件时出台有别于其他区域的政策。建议该项政策向上海、天津自贸区复制推广。
3.1.3 研究探索在自贸区试点航运业税制改革
长期以来，监管部门和航运企业努力推动进口关税、营业税、企业所得税和船员个人所得税等航运税制与国际接轨，但成效不大。鉴于我国产业门类齐全，在全国范围内很难一步到位全面推进航运业税制改革，建议在上海自贸区试点，分步推进。
3.2 营商环境领域的制度创新
3.2.1 建立公平、公正的航运市场
公平意味着航运国企与航运民企能够在同一规则下同台竞技，同时也要消除对外资航运企业的超国民待遇；中小航运企业有反映诉求、与大航运企业平等博弈的渠道。公正意味着严惩垄断、价格欺诈和不正当竞争行为，使违反市场规则的航运企业付出代价，使服务好的航运企业能够有较好的收益，通过规则使长期以来的负运价无处遁形，维护航运市场的公正和正义。
3.2.2 构建多元化的市场监管体系
在当前的环境下，我国要成立类似于美国联邦海事委员会（FMC）这种独立监管机构比较难，更需要港航管理部门与市场监管部门的良性互动和有效对接，借鉴FMC的经验，强化事后监管，提高惩罚力度。长期以来，事前准入许可的办事方式在政府简政放权和三张清单（权力清单、责任清单、负面清单）的大背景下难以实施，但对政府过程监管和事后监管提出了新的要求，需要建立相应的制度；同时，要提高罚则，使惩罚力度起到真正的惩戒作用，需要完善相应的法律法规。多元化的市场监管体系需要航运业主管部门、航运业协会、航运交易所和科研机构共同参与。航运业协会参与制订市场运行的规则和标准；航运交易所通过信息服务和信息监测实时掌控市场，为政府市场监管提供违规信息和证据，在打击价格欺诈和价格共谋行为方面有大数据的支持，便于维护市场公平的秩序；科研机构根据数据进行分析和判断，为政府宏观预警和决策服务，为政策的制定及修改提供咨询服务。政策出台前要有研究，政策出台后要有评估，最后决定进退取舍。
3.3 建立机制
3.3.1 反垄断机制
建立相应的机制，由航运业的预警系统启动反垄断调查，会商国家发展和改革委员会及商务部，切实推进行业的反垄断监管产生实效。当前，尤其要对港口企业的垄断形成真正的打击，维护市场公平和正义。
3.3.2 市场监管自贸区试点
目前，自贸区正在推进综合监管的制度创新，即形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。行业主管部门应当通过与自贸区职能机构进行会商和协同，使自贸区试点的行业市场监管机制规范化，并形成向全国推广的制度体系。
3.3.3 政策创新机制
政策创新的实现，不仅要体现行业诉求，同时也要兼顾地方需求，再加之科研机构的深入研究和客观评估，以避免在未充分沟通情况下因单方面政策创新而引发难以处置的问题。未来，政策创新既要避免供给与需求的不匹配，也要避免地方政府为了满足地方利益不切实际的政策需求而影响航运业发展。同时，政策创新能够使航运业长期以来的真实诉求得以体现。