论文部分内容阅读
对征地留用制度进行研究是一个涉及多领域的复杂的理论课题，也是一个具有很强的政策性和操作性的实践问题，对其进行深入研究具有较强的理论意义和实用价值。虽然我国在土地所有制的制度政策方面与多数发达国家相比，存在本质上的区别，衡量的标准也不完全一样。可就目前关于土地政策、土地产权、土地纠纷等方面，国外的学者在这方面的研究还是取得了不少的成果。这对于征地留用制度的研究和完善依旧有着重要的借鉴和参考意义。
一、国外研究现状
（一）关注被征地农民的利益理论研究
Kironde强调政府补偿失地农民的费用如果很低或者几乎没有，这会在很大程度上使得失地农民既无地耕种又将面临更加贫困的生活。在非洲，有些国家的土地征用价格只有其当地土地市场的10%-20 %，这将意味着一方面，更多的资源与财富转移到富人身上；另一方面，这些失地农民的利益得不到保护而更加贫困。因此，不合理的土地利益的分配与征用补偿极易引发平方差距加大，甚至出现土地矛盾冲突。有些持久的暴力冲突对正常的农业经济生产造成了严重的破坏，主要是耽误农时、减少劳力等恶劣影响。
Berry指出由于土地产权与利益分配存在不公平可能引起经济歪曲地运行，造成财富更多地转移到富人身上，加剧贫富差距。若土地产权得到公平、合理和公平确认在很大程度上减少有关问题的产生，并在土地合理利用与技术方面形成良好的效果。从而减少贫富差距等不公平现象的产生，有利于济的发展与社会的稳定。
（二）强调合理管理的土地政策研究
Amelina研究了20世纪90年代的独联体与东欧一些国家地区的土地私有化进程，并指出他们采取的改革较为激进，也达到改革目标和获得令人满意的成效。由于不合理的土地政策在不同程度上形成了土地法律政策与市场运作的许多困境，也给被征地农民带来了潜在的风险。
Earnside研究了拉丁美洲的土地改革，认为该地区土地改革不够完善彻底，使其不仅没有实现对贫困问题的解决，反而进一步加剧了土地分配不平等。受到不合理、不完善的土地政策的影响，直接加重了森林乱砍滥伐、物种减少等迫害生态的问题。
Brandao and Feder以及Butler也认为政府及其部门必须通过研究制定合理、透明的法律体系明确职责和权限，而且要建立多渠道的监管体制来确保土地政策的科学化和合理化，充分保护土地所有者的正当权。
二、国内研究现状
（一）关于失地农民补偿安置方式的研究
刘田（2002）、卢海元（2003）、朱明芬（2003）、余兴厚（2005）、周显祥（2005）、姚蕾（2005）、陆迁（2005）、刘海云（2006）、张存（2007）、董鹏鹏（2007）、刘慧芳（2008）、黄寰（2009）、黄贤金（2009）、刘晓霞（2009）均从不同角度进行过研究，近年来研究更加深入，如喻鸥（2010）认为失地农民的素质普遍偏低是影响失地农民就业的最大障碍，开展一系列通用技能培训，使失地农民至少掌握一种非农业技能，以便他们能够凭借一技之长在激烈的市场竞争谋取一份养家糊口的工作，并进行一些切实可行的创业技能培训，鼓励失地农民自主创业，拓展失地农民的就业渠道以提高其整体素质和可持续就业能力。吕蕾（2011）指出，在“可持续生计”目标下，创新的征地安置模式应能有效克服单一货币补偿安置模式的缺陷，较好地解决失地农民当前利益和长远利益、生存与发展等一系列问题。朱晒红（2014）认为受到城乡二元结构的影响，国家政府对城市与和农村的资本投入存在。虽然很大的差距，而且束缚了农村的健康发展，虽然在社会主义新农村在今年来不断得到中央的重视，可是关于征地补偿的标准在城乡之间还是存在明显的差距。邱宪黎（2014）指出由于基础条件各异，各地方在制定实施有关土地补偿安置政策时，要结合各地实情，应采用不同的安模式，杜绝“一刀切”的鲁莽做法。他指出在经济条件较发达的区县可以结合实际制定关于货币和招工安置为主政策来进行补偿安置，鼓励有条件的标准低农民进行自主创业。而且针对于农村的社保，尤其是失地农民的社保要得到更多的关注，做好失地之后不会因为失地而造成生活更加困难的局面。
（二）关于失地农民保障问题研究
失地农民的社会保障体系应包括最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育培训机会和为失地农民提供法律援助等五部分内容。许勇军（2002）、罗瑜（2003）、李敏（2003）、宋斌文（2004）、刘海云（2006）、谢圣远（2007）、张燕（2008）和刘晓霞（2009）认为征地留用制度中，设计土地补偿安置方面的政策制定、实施和监管等环节，应始终把实现失地农民的可持续发展作为核心，采取多种措施帮助失地农民实现有效的就业，通过资金、政策等扶持力度鼓励有条件的农民进行自主创业。近年来，失地农民社会保障问题日益为学术界所关注。如张学英、李薇（2010）通过研究认为，目前被征地农民的保障依旧存在管理不科学、范围狭窄、水平不高、地区差异明显等不足。指出应通过资金、政策等多途径给予支持，而且要动员社会力量进一步完善社会保障制度，让农民们享受改革发展的成果。张慧（2011）认为，土地征收管理工作应根据被征地农民的实际，因人制宜，在保障公平的原则下，制定符合被征地农民的社会保障模式，对于其中因失地致贫的农民要给予更多关照，建立完善被惠及征地农民的保障机制。张学英（2013）针对于被征地农民费用的使用做出了研究，指出要充分为失地农民考虑资金的安全和收益的问题，对资金的使用要做出长远合理的规划，避免坐吃山空的问题。应当鼓励合理消费，为农民们的资金理财提供合法的、收益稳定的理财途径。
三、研究评述及其对湖南省的启示
综上所述，根据国内外关于征地留用制度的研究，而且在多层次和领域取得了成果，结合我国实际，依旧有很多经验值得我们去学习和借鉴。比如，要通过合理的法律规定土地的产权，减少产权模糊性在征地过程中给被征地农民带来的损失。在安置补偿方面，要采取多种补偿方式，努力为失地农民今后的长期就业、养老等有关问题做出科学合理的安排。
国内外关于征地留用制度的有关理论研究在不同角度揭示了被征地农民所面临的问题，比如非洲、拉美等地区出现土地带来的财富向富人流去，而直接损害了被征地农民的实际利益和正当权益。因此，不少学者提出了要建立被征地农民的保障机制，一般包括科学合理的征地补偿机制、健全的培训机制、全面的社会保障机制等。这对于我国和湖南省在征地留用制度的建设，以及改善被征地农民的生活具有重要的参考借鉴作用。如果结合湖南省实际，应清晰地看到：一方面，湖南省不少地方出现在征地补偿安置等方面依旧存在不同程度的问题。例如，在实现征地补偿方面，很多地方经常采取货币补偿的方式，直接给农民们征地拆迁非即可，而接下来的职业培训、资金管理、征地流程亮化等方面不够重视。这一方面与补偿方式缺乏长远考虑等因素有关，另一方面，在很大程度是，也是由于目前的补偿安置机制较为简单而决定的。有的地方缺乏对不同类别被征地农民的实际需求与意愿的结合考虑，这对于被征地农民及其地区的发展造成了一定负面影响，或埋下了潜在的危机。其中，失地农民与土地管理部门的矛盾最集中在农民的正当利益与收益是否违背“公共利益”。当然，目前关于该问题的回答没有明确统一的说法，原因是多层次的，但很多学者认为是于关于“公共利益”的明确定义有关。可能如此，造成随着社会的继续发展，条件的不断变化，而政策的变更却具有很大的滞后性，如湖南省会长沙现今关于土地征收及补偿的政策还是以2008年4月1日通过的《长沙市征地补偿实施办法（长沙市人民政府103号令）》为依据，虽然2013年开展了关于调整长沙市103号令中地上附着物补偿标准的听证会，但只是在做调整，而且大多数都是根据之前的数据和信息做出的调整。因此，难以满足不断发展的市场经济；同时，由于之前的补偿安置方式单一，如今之前被解决了问题又在现在的条件下复燃了，如行政复议、行政诉讼案件数量逐年上升等现象。因此，在研究湖南省的征地留用制度的问题上，既要结合国外和我国其它省市关于征地留用制度的建设经验，因地、因时制宜，在特殊情况下，又要因人制宜，不断完善湖南省关于有关制度法规的建设，对于之前没有认真落实解决的问题要相信群众，和被征地的农民一起探讨合理公平的措施。
（作者单位为南华大学设计与艺术学院）
一、国外研究现状
（一）关注被征地农民的利益理论研究
Kironde强调政府补偿失地农民的费用如果很低或者几乎没有，这会在很大程度上使得失地农民既无地耕种又将面临更加贫困的生活。在非洲，有些国家的土地征用价格只有其当地土地市场的10%-20 %，这将意味着一方面，更多的资源与财富转移到富人身上；另一方面，这些失地农民的利益得不到保护而更加贫困。因此，不合理的土地利益的分配与征用补偿极易引发平方差距加大，甚至出现土地矛盾冲突。有些持久的暴力冲突对正常的农业经济生产造成了严重的破坏，主要是耽误农时、减少劳力等恶劣影响。
Berry指出由于土地产权与利益分配存在不公平可能引起经济歪曲地运行，造成财富更多地转移到富人身上，加剧贫富差距。若土地产权得到公平、合理和公平确认在很大程度上减少有关问题的产生，并在土地合理利用与技术方面形成良好的效果。从而减少贫富差距等不公平现象的产生，有利于济的发展与社会的稳定。
（二）强调合理管理的土地政策研究
Amelina研究了20世纪90年代的独联体与东欧一些国家地区的土地私有化进程，并指出他们采取的改革较为激进，也达到改革目标和获得令人满意的成效。由于不合理的土地政策在不同程度上形成了土地法律政策与市场运作的许多困境，也给被征地农民带来了潜在的风险。
Earnside研究了拉丁美洲的土地改革，认为该地区土地改革不够完善彻底，使其不仅没有实现对贫困问题的解决，反而进一步加剧了土地分配不平等。受到不合理、不完善的土地政策的影响，直接加重了森林乱砍滥伐、物种减少等迫害生态的问题。
Brandao and Feder以及Butler也认为政府及其部门必须通过研究制定合理、透明的法律体系明确职责和权限，而且要建立多渠道的监管体制来确保土地政策的科学化和合理化，充分保护土地所有者的正当权。
二、国内研究现状
（一）关于失地农民补偿安置方式的研究
刘田（2002）、卢海元（2003）、朱明芬（2003）、余兴厚（2005）、周显祥（2005）、姚蕾（2005）、陆迁（2005）、刘海云（2006）、张存（2007）、董鹏鹏（2007）、刘慧芳（2008）、黄寰（2009）、黄贤金（2009）、刘晓霞（2009）均从不同角度进行过研究，近年来研究更加深入，如喻鸥（2010）认为失地农民的素质普遍偏低是影响失地农民就业的最大障碍，开展一系列通用技能培训，使失地农民至少掌握一种非农业技能，以便他们能够凭借一技之长在激烈的市场竞争谋取一份养家糊口的工作，并进行一些切实可行的创业技能培训，鼓励失地农民自主创业，拓展失地农民的就业渠道以提高其整体素质和可持续就业能力。吕蕾（2011）指出，在“可持续生计”目标下，创新的征地安置模式应能有效克服单一货币补偿安置模式的缺陷，较好地解决失地农民当前利益和长远利益、生存与发展等一系列问题。朱晒红（2014）认为受到城乡二元结构的影响，国家政府对城市与和农村的资本投入存在。虽然很大的差距，而且束缚了农村的健康发展，虽然在社会主义新农村在今年来不断得到中央的重视，可是关于征地补偿的标准在城乡之间还是存在明显的差距。邱宪黎（2014）指出由于基础条件各异，各地方在制定实施有关土地补偿安置政策时，要结合各地实情，应采用不同的安模式，杜绝“一刀切”的鲁莽做法。他指出在经济条件较发达的区县可以结合实际制定关于货币和招工安置为主政策来进行补偿安置，鼓励有条件的标准低农民进行自主创业。而且针对于农村的社保，尤其是失地农民的社保要得到更多的关注，做好失地之后不会因为失地而造成生活更加困难的局面。
（二）关于失地农民保障问题研究
失地农民的社会保障体系应包括最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育培训机会和为失地农民提供法律援助等五部分内容。许勇军（2002）、罗瑜（2003）、李敏（2003）、宋斌文（2004）、刘海云（2006）、谢圣远（2007）、张燕（2008）和刘晓霞（2009）认为征地留用制度中，设计土地补偿安置方面的政策制定、实施和监管等环节，应始终把实现失地农民的可持续发展作为核心，采取多种措施帮助失地农民实现有效的就业，通过资金、政策等扶持力度鼓励有条件的农民进行自主创业。近年来，失地农民社会保障问题日益为学术界所关注。如张学英、李薇（2010）通过研究认为，目前被征地农民的保障依旧存在管理不科学、范围狭窄、水平不高、地区差异明显等不足。指出应通过资金、政策等多途径给予支持，而且要动员社会力量进一步完善社会保障制度，让农民们享受改革发展的成果。张慧（2011）认为，土地征收管理工作应根据被征地农民的实际，因人制宜，在保障公平的原则下，制定符合被征地农民的社会保障模式，对于其中因失地致贫的农民要给予更多关照，建立完善被惠及征地农民的保障机制。张学英（2013）针对于被征地农民费用的使用做出了研究，指出要充分为失地农民考虑资金的安全和收益的问题，对资金的使用要做出长远合理的规划，避免坐吃山空的问题。应当鼓励合理消费，为农民们的资金理财提供合法的、收益稳定的理财途径。
三、研究评述及其对湖南省的启示
综上所述，根据国内外关于征地留用制度的研究，而且在多层次和领域取得了成果，结合我国实际，依旧有很多经验值得我们去学习和借鉴。比如，要通过合理的法律规定土地的产权，减少产权模糊性在征地过程中给被征地农民带来的损失。在安置补偿方面，要采取多种补偿方式，努力为失地农民今后的长期就业、养老等有关问题做出科学合理的安排。
国内外关于征地留用制度的有关理论研究在不同角度揭示了被征地农民所面临的问题，比如非洲、拉美等地区出现土地带来的财富向富人流去，而直接损害了被征地农民的实际利益和正当权益。因此，不少学者提出了要建立被征地农民的保障机制，一般包括科学合理的征地补偿机制、健全的培训机制、全面的社会保障机制等。这对于我国和湖南省在征地留用制度的建设，以及改善被征地农民的生活具有重要的参考借鉴作用。如果结合湖南省实际，应清晰地看到：一方面，湖南省不少地方出现在征地补偿安置等方面依旧存在不同程度的问题。例如，在实现征地补偿方面，很多地方经常采取货币补偿的方式，直接给农民们征地拆迁非即可，而接下来的职业培训、资金管理、征地流程亮化等方面不够重视。这一方面与补偿方式缺乏长远考虑等因素有关，另一方面，在很大程度是，也是由于目前的补偿安置机制较为简单而决定的。有的地方缺乏对不同类别被征地农民的实际需求与意愿的结合考虑，这对于被征地农民及其地区的发展造成了一定负面影响，或埋下了潜在的危机。其中，失地农民与土地管理部门的矛盾最集中在农民的正当利益与收益是否违背“公共利益”。当然，目前关于该问题的回答没有明确统一的说法，原因是多层次的，但很多学者认为是于关于“公共利益”的明确定义有关。可能如此，造成随着社会的继续发展，条件的不断变化，而政策的变更却具有很大的滞后性，如湖南省会长沙现今关于土地征收及补偿的政策还是以2008年4月1日通过的《长沙市征地补偿实施办法（长沙市人民政府103号令）》为依据，虽然2013年开展了关于调整长沙市103号令中地上附着物补偿标准的听证会，但只是在做调整，而且大多数都是根据之前的数据和信息做出的调整。因此，难以满足不断发展的市场经济；同时，由于之前的补偿安置方式单一，如今之前被解决了问题又在现在的条件下复燃了，如行政复议、行政诉讼案件数量逐年上升等现象。因此，在研究湖南省的征地留用制度的问题上，既要结合国外和我国其它省市关于征地留用制度的建设经验，因地、因时制宜，在特殊情况下，又要因人制宜，不断完善湖南省关于有关制度法规的建设，对于之前没有认真落实解决的问题要相信群众，和被征地的农民一起探讨合理公平的措施。
（作者单位为南华大学设计与艺术学院）