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关键词： 诺斯悖论；经济人假设；制度性悖论
摘要： 对于政府行为，应从动态意义上分析它在不同环境背景下表现出的阶段性特点。虽然以“经济人”假设分析中国政府行为具有普遍适用性，但需要对政府目标函数进行扩展。体制转型时期政府行为悖论除了源于“经济人”的利益驱动外，更重要的因素是在意识形态约束下制度环境和相关制度安排变革的滞后。因此，又可称为“制度性悖论”。
中图分类号： F019.8
文献标志码： A
文章编号： 10012435（2017）02019507
Key words： North Paradox； economic man hypothesis； institutional paradox
Abstract：
For government behavior，analyze its staged characteristics under different environmental background from the dynamic sense.Although the “economic man” hypothesis is generally applicable to the analysis of Chinese government behavior，the government objective function needs to be expanded.In the process of institutional transformation，the paradox of government behavior originates from the interests drive of “economic man”，and the more important factor is the lag of institutional environment and related institutional arrangements under the ideological constraint.Therefore，it can be called “institutional paradox”.
20世纪80年代，诺斯将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入其理论分析框架。国家通过界定产权、降低交易费用、提供保护和司法等方式在制度变迁中发挥作用。虽然有效率的产权制度会促进经济增长。然而，国家常常选择无效产权。从历史上看，在统治者最大化增加其租金的所有制结构与降低交易费用和鼓励经济增长的有效制度之间，存在着持久的冲突。这一基本矛盾是一个国家不能实现持久经济增长的根本原因，这就是著名的“诺斯悖论”。[1]30“诺斯悖论”是基于国家“经济人”的假设提出的。国家之所以选择无效率产权：一是经济因素。除了统治者为获取垄断租金最大化外，还由于统治者面临交易费用约束，当界定一套有效产权的费用高于所得收益时，统治者会放弃有效产权而选择无效产权；二是政治因素。统治者因担心其他国家和本国政治对手的竞争威胁到自己的统治地位，不敢贸然得罪这些权势集团而被迫采用一个有利于这些集团的无效率产权；三是統治者的其他利益目标的约束。在统治者的效用函数中，除了财富外，还有历史地位、社会威望、国际影响等要素。而且随着财富增加，其他非财富的边际效用不断增加，这使得统治者在界定产权制度时，可能更偏好于非财富增长的有效产权制度；四是统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性、国家的生存危机等也会导致无效产权的存在与持续。[2]397
在中国的市场化过程中，地方政府的行政权限和追求自身利益的手段日益增多，出现了既积极推动又消极阻碍经济社会发展的矛盾行为，这为应用 “诺斯悖论”分析转型期我国政府行为提供了契机。杨瑞龙认为：地方政府实现财政收入和垄断租金最大化的目标都必须依赖本地经济的发展，为此，它会制定促进本地企业发展和经济增长的有效产权制度，在追求效率中获取垄断租金。[3]杨龙则认为地方政府或部门出于自利性在追求政绩时经常与人民利益发生冲突，导致“诺斯悖论”的发生；而在中央政府或国家层面上，由于中国共产党执政为民的理念，再加上我国政治制度设计中没有为像西方那样的利益集团或在野党留下能左右政策或制度的空间，因此不会出现悖论。[4]杨光斌从国家对不同经济主体给予差别性的制度安排来验证“诺斯悖论”的现实存在。[5]黄少安认为，垄断租金最大化与社会产出最大化这两个国家目的之间的“持久的冲突”并非是“悖论”。在国家“经济人”假设下，这两者是基本统一的，因为它们都是国家的利益诉求，只不过一个是直接利益，一个是间接利益而已。国家在多数情况下总会在二者之间寻求某种均衡 。[6]沈友华指出“诺斯悖论”最初是针对专制型国家提出的，在这种类型国家中，统治者对待税收仿佛是自己的私人财产，没有任何制度制衡机制制约。而当代的民主国家是反个人独裁的、有选择的多头统治，它从制度层面上消除了“诺思悖论”存在的前提条件。[7] 周冰和商晨认为：转型国家的目标是提高经济增长速度和增加社会制度公正，这两个目标有时存在矛盾，有时又是统一的，这使得国家在不同时期的行为存在着差异。[8]
上述研究存在如下不足：1.“诺斯悖论”限于分析中央政府的行为，国内学者对此进行了补充。然而，在解释中央政府和地方政府的行为时，对“经济人”假设的使用存在割裂，认为不同层级的政府有不同的行为本性。或者认为中央政府具有自利性进而导致其行为悖论，而地方政府则不存在；或者认为地方政府是“经济人”，而中央政府却是“公共人”，只具有公利性，前者有行为悖论而后者却没有。这种分析既不符合实践经验，也存在着逻辑自洽困境，中央政府和地方政府虽然层级不同、具体职能不同，但是本质应该一样的。2.忽略把握“诺斯悖论”在国家发展不同阶段呈现的特征，有时两种目标统一，有时却矛盾冲突，对此，周冰的论述没有细化；黄少安否认存在悖论，也不客观。3.套用“诺斯悖论”的“经济人”假设分析体制转型中的政府行为，缺少对各级政府利益目标函数的细化和扩展。 4.制度约束和民主参与可以减少政府“经济人”带来的悖论，然而对转型国家不太实用，由于制度构建不完善，很多悖论恰恰因此而起，本文称其为“制度性悖论”。 一、“诺斯悖论”在中国体制转型期呈现的阶段性特征
一般认为，20世纪90年代中期以前被称为“非正式转型期”。这一时期改革是局部展开的，并以试验推广和体制外改革为特征。市场化改革和区域经济发展受到僵化的意识形态和旧体制的束缚，在相对超前的市场经济认知的支撑下，地方政府超越这一束缚并采取了很多促进市场发展和公共利益增加的举措。在财政包干制下，地方政府更倾向于“藏富于民”，争取中央的财政支持和政策倾斜，努力改善投资环境，提供公共物品和服务；培育和完善市场并试图沟通地方局部市场与地区、全国市场之间的联系。这些举措大大降低了市场的交易成本并推动了市场发展进程。同时，由于政府间竞争还未直接表现在地方经济增长速度上，因此表现相对平和。地方政府行为在某些情况或某种程度可能会偏离国家的效用目标，但总体上却与公共利益增长较为一致。
改革在20世纪90年代中期以后进入“正式转型期”。隨着市场经济体制的逐步建立与完善，中央政府在财政税收、货币金融、劳动力市场等领域的改革全面展开，社会结构加剧分化，各种社会矛盾和冲突增加，这就要求地方政府转变职能并采取应对措施以更好地履行其公共服务职能。然而，由于多方面原因，不仅地方政府改革难度递增，而且其改革取向和目的也出现偏差。放权改革强化了地方政府作为地方利益代言人的角色，却淡化了其作为中央政府与国家利益代理人的身份，地方政府成为具有自身效用目标和独立利益结构的主体，其自主性行为得到扩张。在这一过程中，地方政府利用下放的权力和资源推动本地经济发展，甚至不惜牺牲其他地区利益和国家利益。同时，为了争夺权力和资源，地方政府与上级及同级政府展开博弈，采取各种竞争举措甚至不惜违法，其行为悖论凸显。一方面，地方政府大力培植市场主体、推动市场化改革和市场区域化发展、提供公共产品和公共服务、配合中央宏观调控并通过招商引资、扩大投资等举措促进辖区经济增长；另一方面，地方政府又因过度介入国有企业而延缓市场主体成熟、阻碍全国统一大市场形成、在履行政府公共职能时存在“越位、缺位、错位”、逆向调控、因盲目投资造成资源浪费等，这些行为举措对社会发展和经济增长造成很大的负面影响。
可见，政府利益目标和政府行为特点并非一成不变的，而是随着外部政治经济环境的变化而不断进行调整。
二、在承认“经济人”假设的普适性同时对政府利益目标函数作相应扩展
无论中央政府还是地方政府，在实践层面都适用于“经济人”假设。“经济人”假设意指政府具有自利性，政府在具有追求自身效用最大化时有可能偏离公共利益，这是我国体制转型中政府行为悖论产生的一个诱因。在分析转型实践中我国政府行为时，需要对其目标函数作相应扩展。能够满足政府“效用”的除了经济利益外，还包括政治利益和社会利益。经济利益主要指政府财政收入最大化；社会利益包括民众生活质量和社会福利的提高、减少失业、维持社会稳定等等；政治利益主要指政权稳定，体现为政权合法性或政府权威的获得，依赖于财政汲取能力、政策能力以及前两个利益的实现程度。此外，政府官员个人利益诉求（个体内在约束）和意识形态因素（外在约束）也会对政府行为产生较大影响。由于资产的各级所有和财税分权，中央政府和地方政府的利益目标和行为目的有所不同。
中央政府的利益目标更多体现了最高决策者或决策者集团的意图。政权稳定是任何一个政治家都最为关注的目标，但这一目标的实现要借助于其他辅助目标或手段，如构建有利于政权稳定的主流意识形态、发展经济、改革政治体制、提高就业率、稳定社会秩序等等。虽然最高决策者在维持政权稳定这一根本利益目标上是一致的，但是由于不同时期决策者自身信念、实践经验及相关知识存量的不同，以及国家所面临的客观政治经济环境不同等原因，决策者会产生不同的效用偏好，进而选择不同的辅助目标或手段。比如在社会主义政权建立初期，新中国面临国内外敌对势力的威胁，为巩固新生政权，第一代中共领导集体把实现自身政治理念和意识形态的纯洁作为其效用的重要组成部分，提出了“以阶级斗争为纲”的指导思想，导致了“文革”十年动乱以及国民经济困境，使经济社会发展受阻，民众生活水平降低。十一届三中全会以来，第二代中共领导集体及其后来者将党的工作重心转移到经济建设上来，利益目标转向了发展经济、提高民众生活水平和社会福利。可见，中央政府和其他行为主体一样，也会基于“经济人”假设进行战略选择或制度选择，只不过其利益目标包含更多涵义，且在不同时期其利益偏好不同。
地方政府行为的自利性更为复杂且明显。首先，行政分权和财税分权确立了地方政府独立利益主体的地位，其追求利益最大化的诉求更加突出。为获取更多的稀缺资源和政策优惠，与上级政府及其他地方政府展开纵横双向竞争。地方政府采用各种方式积极扶持本地企业的发展，对外地竞争企业设置种种障碍。同时，为了招商引资，出台各种优惠政策，甚至不惜违反法律法规，破坏“经济全国化”。其次，由于法律法规不健全、权力监督不到位、经费不足以及执法人员本身素质，有的政府机构和职能部门把行政执法作为谋取本部门利益和经济收入的工具，甚至不惜私设或增加审批事项、乱收费、乱罚款等，导致了政府职能部门的“执法产业化”，[9]不仅扰乱正常的社会生活秩序和市场秩序，而且也是权力寻租和腐败的源头之一。再次，政府官员既有物质方面的利益诉求，又有非物质方面的利益诉求如政治晋升、荣誉称号、精神嘉奖等等。一些地方政府主要官员的追求个人政绩最大化，为获得更多的职务晋升机会，主导本地政府与辖区其他地区争资源、争政策，不仅有激励去做有利于本地经济发展的事情，还有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情。[10]
三、中国体制转型期政府行为悖论是一种“制度性悖论”
在中国特定的制度背景下，政府行为取向既是自身主动趋利所致，更是政府被动适应客观的制度环境（包括作为非正式制度核心的意识形态因素和正式的政治经济制度）的结果。事实上，政府行为悖论是“经济人”利益驱动机制和制度环境共同形塑的结果，而且后一因素尤为重要，因此， “诺斯悖论”在转型期的中国改革实践中更主要是一种“制度性悖论”。 （一）中央政府行为悖论的制度性因素
即便排除自利性，中央政府由于有限理性、知识局限性、意识形态约束等原因，还是会造成制度安排上可能的低效率或行为悖论。在体制转型时期，最能体现中央政府行为悖论的是其对国有企业和非国有企业的态度。一方面，由于国有企业既是我国社会主义经济的支柱，是公有制经济的载体，因此，国家极力保护、维护国有企业的利益。为避免国有企业的不景气影响经济增长、危及社会稳定和国家安全，国有企业即便亏损也能获得银行信贷和国家财政补贴。为了方便国企筹资并降低国有银行的信用风险，国家建立了证券市场。为确保资金流向国有大中型上市公司，政府利用行政审批制度，通过审核制和证券配额制等方式，抑制民营企业上市。另一方面，国家为了增加财政收入，又必须使国有企业部分退出，允许并鼓励更有效率的非国有企业的存在和发展，但同时为了保证国有企业的主体地位，还要对非国有企业进行必要限制。
国有企业在成立早期对于我国迅速建起最基本的工业体系起到重要作用，而且在特定时期也起到了维护国家经济安全、提供公共物品、替代政府履行相关社会职能等积极作用。然而在改革开放前，传统的计划体制使得国有企业效率低下，国家财政赤字不断增加，不仅危及国有企业自身的生存，还影响国家权力的维系。1978 年十一届三中全会后，国家开始对国有企业进行改革。在经历了“放权让利”“两权分离”和“现代企业制度建立”等不同阶段的改革后，国有企业的经营状况和绩效均得到提升。然而，自20世纪90年代中期国有企业“抓大放小”“战略性改组”及2002年国有资产管理体制改革与国资委成立后，一方面国有企业绩效虽普遍提升，但是绝大多数国有企业相对于非国有企业而言效率仍旧低下，包括生产效率、技术效率和创新效率均低于其他所有制企业。
有关国有企业改革后效率方面的认识可以参考以下论文：姚洋、章奇《中国工业企业技术效率分析》，《经济研究》2001年第1期第328頁；胡一帆、宋敏、郑红亮《所有制结构改革对中国企业绩效的影响》，《中国社会科学》2006年第4期，第5064页；吴延兵《国有企业双重效率损失研究》，《经济研究》2012年第3期，第1527页.
另一方面极少数大型垄断性企业账面利润迅速提升，并高居榜首进入世界五百强，这些赢利的大型国企主要集中在石油天然气、电力、煤炭、铁路等垄断性行业。然而这些企业名义绩效与真实绩效之间存在巨大反差。比如2009年国有企业的名义利润是9287.03亿元，然而在扣除利息、地租、资源租和国家给以的各种综合补贴后，其净利润是20748 亿元，不仅未赢利，而且还亏损了。[11]52而且，即便从名义绩效看，国有企业也远低于非国有企业。从2001年到2009年，国有及国有控股工业企业的净资产收益率始终低于非国有企业。比如2009年全国非国有工业企业净资产收益率为1559%，国有企业净资产收益率为818%，前者几乎是后者的两倍。[11]39因此，尽管存在若干有效率的国有企业，但从整体看国有企业在效率方面仍不算高。
为了从侧面推动国有企业改革和增加政府经济收入，国家开始鼓励非国有经济的发展，从1988年以来不断修宪以解决非国有经济的法律地位问题，并允许非国有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。在国家政策扶持下，非国有经济迅猛发展，对国家经济的贡献不断上升。据世界银行调查，2000年我国的非国有企业创造的新价值已占GDP的2/3，却只用了资本资源的1/3；[12]312006年和2007年非国有企业纳税比重分别为785%和807%；到2006年底非国有企业创造的增加值占全国工业增加值的比重近65%。[13]30可见，非国有经济在国民经济总量比重上升，日益成为我国经济增长的一个重要支撑。然而，国家对非国有经济的扶持长期以来仅限于作为公有经济的补充看待，党的十八届三中全会对非国有经济的“补充”地位做了修改，提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。
即允许其发展又对其限制，以免危及国有经济的主导地位，非国营经济在投融资、税收、土地使用等环节都受到不同程度的限制。改革至今，政府仍用行政审批制、通过政策法律法规、实施生产许可证制度等手段对可能威胁到国有垄断性企业地位的民企设置壁垒。国有企业名义绩效与真实绩效的巨大反差，也主要源于国有企业享受种种政策优惠，使其能够低价从政府手中获得土地、资源、资本等要素，而且还能获得国家大量财政补贴，这就导致国有企业真实成本远低于非国有企业。国有企业通过享受国家各种优惠政策和行政垄断获得高额垄断利润，却承担比非国有企业更低的税负〖ZW（DY〗仅计算20072009 年所得税，A股992 家国企的平均所得税负为10%，同期民企的平均税负远远重于国企，高达24%，高出国企14 个百分点。天则经济研究所课题组《国有企业的性质、表现与改革》，《天则经济研究所》2011年，第70页.
。此外，国有垄断企业本该将利润上缴国家，通过政府的二次分配惠及人民，用来保障公共事业的发展。然而，事实上却不缴纳或少缴纳利润，而成为企业内部高工资、高福利的主要来源。国家对国有企业的偏爱导致公共利益和社会福利受损，也损害了公平公正原则。
国企效率低国家却极力扶持，非国企效率高却在发展上受到制度限制，国家在对国企和非国企上的政策矛盾或制度矛盾，其实体现了国家政治利益与经济利益两个目标的冲突。国家在意识形态和政治制度约束下始终要保持国有企业的主导地位，国有企业一旦脱离政府保护又难以独立于市场，国家只能通过各种政策保护，但是这与市场经济所要求的平等自由原则存在矛盾，而且政府提供公共产品和维持社会正常运转所依赖的经济收入还需要借助于更有效的产权组织做保证，与市场经济最为契合的经济组织当属非国有企业，为此国家放松管制并给非国有企业提供更多的发展机遇，但又不能对国有企业造成过大冲击。意识形态约束、政治利益和经济利益的矛盾导致国家的相关制度和政府行为总是在“收”与“放”之间徘徊。 显然，国家对国有企业和非国有企业的矛盾态度所致的“悖论”行为，不仅出于国家 “经济人”本性，更主要是在意识形态约束下制度环境和相关制度安排的变革滞后于外部客观环境所致。作为制度环境重要组成部分的政治制度未能跟上外部客观环境（生产力发展水平、技术、市场规模与市场化程度、经济环境等）的变化。外部客观环境的变化导致原有制度安排收益成本变化，从而导致对新制度的需求。然而囿于意识形态约束，政治制度却始终落后于外部客观环境和经济基础的变化。在中央政府利益偏好主导下的国企改革，相对于外部客观环境，制度环境的影响尤为重要。由于对政治利益的过度关注和意识形态的刚性约束，使得1993年前的国企改革始终避开产权制度的核心问题展开，也导致至今对垄断型国有企业改革进展缓慢。国家日益依赖非国有企业的经济支撑，然而，这些非国有经济在变革滞后的国家权力结构体系中却找不到相应位置，在组织结构上，权力中心仍与国有企业紧密相关，与非国有企业关联性小。由于国家权力的组织基础和经济基础的脱节，使得国家在平衡二者关系时陷入矛盾与冲突。要维持政治统治就要保证国有企业的主导地位；要增加财政收入就要促进非国有企业的发展，但又要对其进行限制以免威胁到前一个目标。这种政治与经济的脱节使得“诺斯悖论”更具中国特色，杨光斌称其为“中国式的国家权力的悖论”，[14]96这种悖论产生的根本原因不仅在于国家“经济人”的逐利动机，更源于意识形态和制度环境变革的滞后，因此，这实质上是一种“制度性悖论”。十八届三中全会将非公有制从作为我国社会主义市场经济的“有益补充”地位提升到“重要组成部分”，并提出在处理政府与市场关系上做到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，这意味着官方意识形态的调整与更新，接下来理应是相关政治制度和经济制度的跟进，这为在国家层面上化解“制度性悖论”提供了机遇与路径。然而，在中央“做强做优做大国有企业”的指导思想下，如何“激发非公有制经济活力和创造力”，真正废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，进而最终使非公有制经济能够和公有制经济一样平等地享有作为社会主义市场经济“重要组成部分”的法律上和事实上的地位。关于“国有企业”和“非国有企业”定位及改革等方面的中央精神可参考《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日；《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年8月24日。〖ZW）〗可以说，这二者之间仍然存在着很大的张力，也是一直以来理论界关于“国进民退”“国退民进”争论的缘起，在一定程度上体现了学界对“悖论”化解的隐忧。
（二）地方政府行为悖论的制度性因素
20世纪90年代以来地方政府既推动又阻碍经济社会发展的矛盾行为，表面上是地方自利性与国家公共性之间的矛盾所致，其实，深层次的原因还在于隐含在其行为背后的制度性因素，是中国转型时期政治经济制度改革滞后的结果。
首先，中央与地方之间职能配置上的“职责同构”特征，使各级政府职责基本相同，机构也相近，每一级政府管理的事情都差不多， 地方政府几乎完全是中央政府的翻版。[15]“职责同构”导致了上下级同一职能部门之间职责不清，这一方面意味着中央政府有权对地方政府所管辖的任何事务进行直接干预，导致地方政府自主权被严重侵蚀；另一方面也使中央政府无法对地方政府行为形成有效监督，地方政府为了自身利益采取机会主义行为，常有越权行为和“变通”做法，在“上有政策，下有对策”的软对抗中消解中央政府的政令和权威，导致行为悖论发生。其次，压力型体制、“下管一级”的干部任命制及以经济效率为核心的政绩评估体制等因素共同形成地方政府行为选择的激励与约束机制，是诱发地方政府行为悖论的综合性制度因素。压力型体制是分权改革后中央政府把财权事权下放地方的同时，也给地方规定各项任务和指标要求地方政府必须完成，借此控制和监督地方官员。[16]压力型体制在具体实践中表现为政治承包制，即对下级政府实行岗位责任制，下级承包上级政府下达的各项指标任务，上级根据任务完成情况决定奖惩或职务升降，而下管一级的干部管理制度则强化了上级政府对下级政府的控制权。这些政治制度驱使地方政府始终把完成上级下达的政绩考核指标作为重任。我国长期的经济匮乏使得高层更偏好经济指标，地方政府则投其所好，尽其所能优先完成上级下达的经济指标和能充分显示其政绩的其他显性指标，而对一些无法量化的软性或隐性指标则尽量回避，从而催生了地方政府行为的非效率，如热衷于介入企业、市场等私人领域，热衷于各种形象工程、數字工程、铺摊子、上项目，盲目投资、重复建设等，而对义务教育、环境保护、社会保障、公共医疗等领域投入较少。
再次，中央与地方间财权事权不对称是形成地方政府行为悖论的经济诱因。1994年分税制改革使中央财权上收事权下放，地方财政收入下降而需要承担的财政支出却不减反增。2003年中央政府财政收入占财政总收入的50%～55%，而支出仅占总支出的30%左右，其余70%的支出被转移给地方政府。[17]4财权事权不对称使得地方政府对中央政策选择性执行，从自身利益最大化出发“便宜行事”，对有利于地方利益的政策积极贯彻执行，而对不利的政策或者抵制，或者变通执行。同时，迫于地方财力不足，地方政府在压力型体制下，要完成上级布置下来的任务和凸显政绩只能通过扩张权限，甚至突破政策底线，去汲取地方的民间资源，在发展本地经济、进行城市建设、土地征用等领域，常常利用公权力与民争利、侵犯弱势民众利益。
此外，对地方政府权力制衡机制的严重不足也促使地方政府的行为偏离正常轨道。由于中央政府与地方政府之间缺乏明确的法律化的权责分工体系，没用形成有效的纵向监督机制。在实践中，中央政府或者出台一些措辞强硬的政策指令，或者抓几个典型的负面案例给予严惩，通过这种“杀鸡给猴看”的方式来震慑地方官员，令其自律。然而这种做法效果并不明显，地方政府往往采取机会主义行为，在政策收紧时稍加收敛，而政策一放松则会变本加厉。地方政府行为不仅缺乏足够的来自于中央政府的纵向制约，而且横向约束机制也不足。地方人大和地方司法作为监督地方政府的机构没有发挥其应有作用。地方人大依法享有地方立法权和对地方政府的监督权，然而，由于相关制度不健全，再加上党的一元化领导体制，地方各套领导班子均要服从于地方党委，让半行政化的人大去监督完全体现地方党委意志的地方政府，显得力不从心。地方司法由于其领导任免权、干部考核和人事管理权基本掌握在地方党政机关手中，且其经费也基本源于地方财政，这种现状使司法机关很难有效监督地方政府，甚至其自身也沦为政府的职能部门，出现司法行政化或司法地方化现象。除了正式机构无法有效制衡地方政府外，作为非正式机构的地方民众、企业、社会团体等由于各种制度不完备和自身发育不成熟，也无法有效利用“用手投票”和“用足投票”来制止地方政府及其官员为其部门或个人利益侵犯公共利益的行为。不仅如此，地方政府日益受资本力量左右。由于追求政绩最大化的地方政府和追求资本收益最大化的私营企业主群体之间具有很强的利益共容性，地方政府为实现自身利益，不断对资本利益让步，并被这些强势利益集团所俘获，进而催生了地方政府大量背离公共利益的行为。横向与纵向制衡机制的不足表明，由于我国放权改革中政治分权的滞后，使得行政性分权下放给地方的权力绝大多数都为地方政府所掌握，而压力型体制、“下管一级”干部任命制等一系列制度安排又为地方政府强化横向集权提供了某种合法性，这使得地方政府可以超越政策和法律界限、肆意扩张其自主性行为。 综合相关理论研究并结合中国改革实践，“诺斯悖论”虽然对分析转型时期的中国改革实践颇具说服力，但是，却不能原封不动地拿来分析中国政府行为。“诺斯悖论”中的“政府”只有一级，即中央统治者或最高决策层，而在中国政府层级很多，不同层级政府的利益目标和行为特点虽有所不同，但基于“经济人”的自利性，它们在体制转型过程中无一例外均出现了行为“悖论”。政府在面临环境变迁时对自己的行为会进行适时调整，在转型的不同时期其行为呈现出现阶段性特征。“诺斯悖论”以及国内学者的研究过于关注主体行为动机，忽略了其行为背后的制度因素，而中国改革实践证明，政府行为悖论的产生既有主体“经济人”的利益驱动使然，更主要原因是在意识形态约束下制度环境和相关制度安排的变革滞后于外部客观环境所致。因此，发生在中国转型时期的政府行为悖论又可称为是一种“制度性悖论”。
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责任编辑：陆广品
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中图分类号： F019.8
文献标志码： A
文章编号： 10012435（2017）02019507
Key words： North Paradox； economic man hypothesis； institutional paradox
Abstract：
For government behavior，analyze its staged characteristics under different environmental background from the dynamic sense.Although the “economic man” hypothesis is generally applicable to the analysis of Chinese government behavior，the government objective function needs to be expanded.In the process of institutional transformation，the paradox of government behavior originates from the interests drive of “economic man”，and the more important factor is the lag of institutional environment and related institutional arrangements under the ideological constraint.Therefore，it can be called “institutional paradox”.
20世纪80年代，诺斯将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入其理论分析框架。国家通过界定产权、降低交易费用、提供保护和司法等方式在制度变迁中发挥作用。虽然有效率的产权制度会促进经济增长。然而，国家常常选择无效产权。从历史上看，在统治者最大化增加其租金的所有制结构与降低交易费用和鼓励经济增长的有效制度之间，存在着持久的冲突。这一基本矛盾是一个国家不能实现持久经济增长的根本原因，这就是著名的“诺斯悖论”。[1]30“诺斯悖论”是基于国家“经济人”的假设提出的。国家之所以选择无效率产权：一是经济因素。除了统治者为获取垄断租金最大化外，还由于统治者面临交易费用约束，当界定一套有效产权的费用高于所得收益时，统治者会放弃有效产权而选择无效产权；二是政治因素。统治者因担心其他国家和本国政治对手的竞争威胁到自己的统治地位，不敢贸然得罪这些权势集团而被迫采用一个有利于这些集团的无效率产权；三是統治者的其他利益目标的约束。在统治者的效用函数中，除了财富外，还有历史地位、社会威望、国际影响等要素。而且随着财富增加，其他非财富的边际效用不断增加，这使得统治者在界定产权制度时，可能更偏好于非财富增长的有效产权制度；四是统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性、国家的生存危机等也会导致无效产权的存在与持续。[2]397
在中国的市场化过程中，地方政府的行政权限和追求自身利益的手段日益增多，出现了既积极推动又消极阻碍经济社会发展的矛盾行为，这为应用 “诺斯悖论”分析转型期我国政府行为提供了契机。杨瑞龙认为：地方政府实现财政收入和垄断租金最大化的目标都必须依赖本地经济的发展，为此，它会制定促进本地企业发展和经济增长的有效产权制度，在追求效率中获取垄断租金。[3]杨龙则认为地方政府或部门出于自利性在追求政绩时经常与人民利益发生冲突，导致“诺斯悖论”的发生；而在中央政府或国家层面上，由于中国共产党执政为民的理念，再加上我国政治制度设计中没有为像西方那样的利益集团或在野党留下能左右政策或制度的空间，因此不会出现悖论。[4]杨光斌从国家对不同经济主体给予差别性的制度安排来验证“诺斯悖论”的现实存在。[5]黄少安认为，垄断租金最大化与社会产出最大化这两个国家目的之间的“持久的冲突”并非是“悖论”。在国家“经济人”假设下，这两者是基本统一的，因为它们都是国家的利益诉求，只不过一个是直接利益，一个是间接利益而已。国家在多数情况下总会在二者之间寻求某种均衡 。[6]沈友华指出“诺斯悖论”最初是针对专制型国家提出的，在这种类型国家中，统治者对待税收仿佛是自己的私人财产，没有任何制度制衡机制制约。而当代的民主国家是反个人独裁的、有选择的多头统治，它从制度层面上消除了“诺思悖论”存在的前提条件。[7] 周冰和商晨认为：转型国家的目标是提高经济增长速度和增加社会制度公正，这两个目标有时存在矛盾，有时又是统一的，这使得国家在不同时期的行为存在着差异。[8]
上述研究存在如下不足：1.“诺斯悖论”限于分析中央政府的行为，国内学者对此进行了补充。然而，在解释中央政府和地方政府的行为时，对“经济人”假设的使用存在割裂，认为不同层级的政府有不同的行为本性。或者认为中央政府具有自利性进而导致其行为悖论，而地方政府则不存在；或者认为地方政府是“经济人”，而中央政府却是“公共人”，只具有公利性，前者有行为悖论而后者却没有。这种分析既不符合实践经验，也存在着逻辑自洽困境，中央政府和地方政府虽然层级不同、具体职能不同，但是本质应该一样的。2.忽略把握“诺斯悖论”在国家发展不同阶段呈现的特征，有时两种目标统一，有时却矛盾冲突，对此，周冰的论述没有细化；黄少安否认存在悖论，也不客观。3.套用“诺斯悖论”的“经济人”假设分析体制转型中的政府行为，缺少对各级政府利益目标函数的细化和扩展。 4.制度约束和民主参与可以减少政府“经济人”带来的悖论，然而对转型国家不太实用，由于制度构建不完善，很多悖论恰恰因此而起，本文称其为“制度性悖论”。 一、“诺斯悖论”在中国体制转型期呈现的阶段性特征
一般认为，20世纪90年代中期以前被称为“非正式转型期”。这一时期改革是局部展开的，并以试验推广和体制外改革为特征。市场化改革和区域经济发展受到僵化的意识形态和旧体制的束缚，在相对超前的市场经济认知的支撑下，地方政府超越这一束缚并采取了很多促进市场发展和公共利益增加的举措。在财政包干制下，地方政府更倾向于“藏富于民”，争取中央的财政支持和政策倾斜，努力改善投资环境，提供公共物品和服务；培育和完善市场并试图沟通地方局部市场与地区、全国市场之间的联系。这些举措大大降低了市场的交易成本并推动了市场发展进程。同时，由于政府间竞争还未直接表现在地方经济增长速度上，因此表现相对平和。地方政府行为在某些情况或某种程度可能会偏离国家的效用目标，但总体上却与公共利益增长较为一致。
改革在20世纪90年代中期以后进入“正式转型期”。隨着市场经济体制的逐步建立与完善，中央政府在财政税收、货币金融、劳动力市场等领域的改革全面展开，社会结构加剧分化，各种社会矛盾和冲突增加，这就要求地方政府转变职能并采取应对措施以更好地履行其公共服务职能。然而，由于多方面原因，不仅地方政府改革难度递增，而且其改革取向和目的也出现偏差。放权改革强化了地方政府作为地方利益代言人的角色，却淡化了其作为中央政府与国家利益代理人的身份，地方政府成为具有自身效用目标和独立利益结构的主体，其自主性行为得到扩张。在这一过程中，地方政府利用下放的权力和资源推动本地经济发展，甚至不惜牺牲其他地区利益和国家利益。同时，为了争夺权力和资源，地方政府与上级及同级政府展开博弈，采取各种竞争举措甚至不惜违法，其行为悖论凸显。一方面，地方政府大力培植市场主体、推动市场化改革和市场区域化发展、提供公共产品和公共服务、配合中央宏观调控并通过招商引资、扩大投资等举措促进辖区经济增长；另一方面，地方政府又因过度介入国有企业而延缓市场主体成熟、阻碍全国统一大市场形成、在履行政府公共职能时存在“越位、缺位、错位”、逆向调控、因盲目投资造成资源浪费等，这些行为举措对社会发展和经济增长造成很大的负面影响。
可见，政府利益目标和政府行为特点并非一成不变的，而是随着外部政治经济环境的变化而不断进行调整。
二、在承认“经济人”假设的普适性同时对政府利益目标函数作相应扩展
无论中央政府还是地方政府，在实践层面都适用于“经济人”假设。“经济人”假设意指政府具有自利性，政府在具有追求自身效用最大化时有可能偏离公共利益，这是我国体制转型中政府行为悖论产生的一个诱因。在分析转型实践中我国政府行为时，需要对其目标函数作相应扩展。能够满足政府“效用”的除了经济利益外，还包括政治利益和社会利益。经济利益主要指政府财政收入最大化；社会利益包括民众生活质量和社会福利的提高、减少失业、维持社会稳定等等；政治利益主要指政权稳定，体现为政权合法性或政府权威的获得，依赖于财政汲取能力、政策能力以及前两个利益的实现程度。此外，政府官员个人利益诉求（个体内在约束）和意识形态因素（外在约束）也会对政府行为产生较大影响。由于资产的各级所有和财税分权，中央政府和地方政府的利益目标和行为目的有所不同。
中央政府的利益目标更多体现了最高决策者或决策者集团的意图。政权稳定是任何一个政治家都最为关注的目标，但这一目标的实现要借助于其他辅助目标或手段，如构建有利于政权稳定的主流意识形态、发展经济、改革政治体制、提高就业率、稳定社会秩序等等。虽然最高决策者在维持政权稳定这一根本利益目标上是一致的，但是由于不同时期决策者自身信念、实践经验及相关知识存量的不同，以及国家所面临的客观政治经济环境不同等原因，决策者会产生不同的效用偏好，进而选择不同的辅助目标或手段。比如在社会主义政权建立初期，新中国面临国内外敌对势力的威胁，为巩固新生政权，第一代中共领导集体把实现自身政治理念和意识形态的纯洁作为其效用的重要组成部分，提出了“以阶级斗争为纲”的指导思想，导致了“文革”十年动乱以及国民经济困境，使经济社会发展受阻，民众生活水平降低。十一届三中全会以来，第二代中共领导集体及其后来者将党的工作重心转移到经济建设上来，利益目标转向了发展经济、提高民众生活水平和社会福利。可见，中央政府和其他行为主体一样，也会基于“经济人”假设进行战略选择或制度选择，只不过其利益目标包含更多涵义，且在不同时期其利益偏好不同。
地方政府行为的自利性更为复杂且明显。首先，行政分权和财税分权确立了地方政府独立利益主体的地位，其追求利益最大化的诉求更加突出。为获取更多的稀缺资源和政策优惠，与上级政府及其他地方政府展开纵横双向竞争。地方政府采用各种方式积极扶持本地企业的发展，对外地竞争企业设置种种障碍。同时，为了招商引资，出台各种优惠政策，甚至不惜违反法律法规，破坏“经济全国化”。其次，由于法律法规不健全、权力监督不到位、经费不足以及执法人员本身素质，有的政府机构和职能部门把行政执法作为谋取本部门利益和经济收入的工具，甚至不惜私设或增加审批事项、乱收费、乱罚款等，导致了政府职能部门的“执法产业化”，[9]不仅扰乱正常的社会生活秩序和市场秩序，而且也是权力寻租和腐败的源头之一。再次，政府官员既有物质方面的利益诉求，又有非物质方面的利益诉求如政治晋升、荣誉称号、精神嘉奖等等。一些地方政府主要官员的追求个人政绩最大化，为获得更多的职务晋升机会，主导本地政府与辖区其他地区争资源、争政策，不仅有激励去做有利于本地经济发展的事情，还有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情。[10]
三、中国体制转型期政府行为悖论是一种“制度性悖论”
在中国特定的制度背景下，政府行为取向既是自身主动趋利所致，更是政府被动适应客观的制度环境（包括作为非正式制度核心的意识形态因素和正式的政治经济制度）的结果。事实上，政府行为悖论是“经济人”利益驱动机制和制度环境共同形塑的结果，而且后一因素尤为重要，因此， “诺斯悖论”在转型期的中国改革实践中更主要是一种“制度性悖论”。 （一）中央政府行为悖论的制度性因素
即便排除自利性，中央政府由于有限理性、知识局限性、意识形态约束等原因，还是会造成制度安排上可能的低效率或行为悖论。在体制转型时期，最能体现中央政府行为悖论的是其对国有企业和非国有企业的态度。一方面，由于国有企业既是我国社会主义经济的支柱，是公有制经济的载体，因此，国家极力保护、维护国有企业的利益。为避免国有企业的不景气影响经济增长、危及社会稳定和国家安全，国有企业即便亏损也能获得银行信贷和国家财政补贴。为了方便国企筹资并降低国有银行的信用风险，国家建立了证券市场。为确保资金流向国有大中型上市公司，政府利用行政审批制度，通过审核制和证券配额制等方式，抑制民营企业上市。另一方面，国家为了增加财政收入，又必须使国有企业部分退出，允许并鼓励更有效率的非国有企业的存在和发展，但同时为了保证国有企业的主体地位，还要对非国有企业进行必要限制。
国有企业在成立早期对于我国迅速建起最基本的工业体系起到重要作用，而且在特定时期也起到了维护国家经济安全、提供公共物品、替代政府履行相关社会职能等积极作用。然而在改革开放前，传统的计划体制使得国有企业效率低下，国家财政赤字不断增加，不仅危及国有企业自身的生存，还影响国家权力的维系。1978 年十一届三中全会后，国家开始对国有企业进行改革。在经历了“放权让利”“两权分离”和“现代企业制度建立”等不同阶段的改革后，国有企业的经营状况和绩效均得到提升。然而，自20世纪90年代中期国有企业“抓大放小”“战略性改组”及2002年国有资产管理体制改革与国资委成立后，一方面国有企业绩效虽普遍提升，但是绝大多数国有企业相对于非国有企业而言效率仍旧低下，包括生产效率、技术效率和创新效率均低于其他所有制企业。
有关国有企业改革后效率方面的认识可以参考以下论文：姚洋、章奇《中国工业企业技术效率分析》，《经济研究》2001年第1期第328頁；胡一帆、宋敏、郑红亮《所有制结构改革对中国企业绩效的影响》，《中国社会科学》2006年第4期，第5064页；吴延兵《国有企业双重效率损失研究》，《经济研究》2012年第3期，第1527页.
另一方面极少数大型垄断性企业账面利润迅速提升，并高居榜首进入世界五百强，这些赢利的大型国企主要集中在石油天然气、电力、煤炭、铁路等垄断性行业。然而这些企业名义绩效与真实绩效之间存在巨大反差。比如2009年国有企业的名义利润是9287.03亿元，然而在扣除利息、地租、资源租和国家给以的各种综合补贴后，其净利润是20748 亿元，不仅未赢利，而且还亏损了。[11]52而且，即便从名义绩效看，国有企业也远低于非国有企业。从2001年到2009年，国有及国有控股工业企业的净资产收益率始终低于非国有企业。比如2009年全国非国有工业企业净资产收益率为1559%，国有企业净资产收益率为818%，前者几乎是后者的两倍。[11]39因此，尽管存在若干有效率的国有企业，但从整体看国有企业在效率方面仍不算高。
为了从侧面推动国有企业改革和增加政府经济收入，国家开始鼓励非国有经济的发展，从1988年以来不断修宪以解决非国有经济的法律地位问题，并允许非国有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。在国家政策扶持下，非国有经济迅猛发展，对国家经济的贡献不断上升。据世界银行调查，2000年我国的非国有企业创造的新价值已占GDP的2/3，却只用了资本资源的1/3；[12]312006年和2007年非国有企业纳税比重分别为785%和807%；到2006年底非国有企业创造的增加值占全国工业增加值的比重近65%。[13]30可见，非国有经济在国民经济总量比重上升，日益成为我国经济增长的一个重要支撑。然而，国家对非国有经济的扶持长期以来仅限于作为公有经济的补充看待，党的十八届三中全会对非国有经济的“补充”地位做了修改，提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。
即允许其发展又对其限制，以免危及国有经济的主导地位，非国营经济在投融资、税收、土地使用等环节都受到不同程度的限制。改革至今，政府仍用行政审批制、通过政策法律法规、实施生产许可证制度等手段对可能威胁到国有垄断性企业地位的民企设置壁垒。国有企业名义绩效与真实绩效的巨大反差，也主要源于国有企业享受种种政策优惠，使其能够低价从政府手中获得土地、资源、资本等要素，而且还能获得国家大量财政补贴，这就导致国有企业真实成本远低于非国有企业。国有企业通过享受国家各种优惠政策和行政垄断获得高额垄断利润，却承担比非国有企业更低的税负〖ZW（DY〗仅计算20072009 年所得税，A股992 家国企的平均所得税负为10%，同期民企的平均税负远远重于国企，高达24%，高出国企14 个百分点。天则经济研究所课题组《国有企业的性质、表现与改革》，《天则经济研究所》2011年，第70页.
。此外，国有垄断企业本该将利润上缴国家，通过政府的二次分配惠及人民，用来保障公共事业的发展。然而，事实上却不缴纳或少缴纳利润，而成为企业内部高工资、高福利的主要来源。国家对国有企业的偏爱导致公共利益和社会福利受损，也损害了公平公正原则。
国企效率低国家却极力扶持，非国企效率高却在发展上受到制度限制，国家在对国企和非国企上的政策矛盾或制度矛盾，其实体现了国家政治利益与经济利益两个目标的冲突。国家在意识形态和政治制度约束下始终要保持国有企业的主导地位，国有企业一旦脱离政府保护又难以独立于市场，国家只能通过各种政策保护，但是这与市场经济所要求的平等自由原则存在矛盾，而且政府提供公共产品和维持社会正常运转所依赖的经济收入还需要借助于更有效的产权组织做保证，与市场经济最为契合的经济组织当属非国有企业，为此国家放松管制并给非国有企业提供更多的发展机遇，但又不能对国有企业造成过大冲击。意识形态约束、政治利益和经济利益的矛盾导致国家的相关制度和政府行为总是在“收”与“放”之间徘徊。 显然，国家对国有企业和非国有企业的矛盾态度所致的“悖论”行为，不仅出于国家 “经济人”本性，更主要是在意识形态约束下制度环境和相关制度安排的变革滞后于外部客观环境所致。作为制度环境重要组成部分的政治制度未能跟上外部客观环境（生产力发展水平、技术、市场规模与市场化程度、经济环境等）的变化。外部客观环境的变化导致原有制度安排收益成本变化，从而导致对新制度的需求。然而囿于意识形态约束，政治制度却始终落后于外部客观环境和经济基础的变化。在中央政府利益偏好主导下的国企改革，相对于外部客观环境，制度环境的影响尤为重要。由于对政治利益的过度关注和意识形态的刚性约束，使得1993年前的国企改革始终避开产权制度的核心问题展开，也导致至今对垄断型国有企业改革进展缓慢。国家日益依赖非国有企业的经济支撑，然而，这些非国有经济在变革滞后的国家权力结构体系中却找不到相应位置，在组织结构上，权力中心仍与国有企业紧密相关，与非国有企业关联性小。由于国家权力的组织基础和经济基础的脱节，使得国家在平衡二者关系时陷入矛盾与冲突。要维持政治统治就要保证国有企业的主导地位；要增加财政收入就要促进非国有企业的发展，但又要对其进行限制以免威胁到前一个目标。这种政治与经济的脱节使得“诺斯悖论”更具中国特色，杨光斌称其为“中国式的国家权力的悖论”，[14]96这种悖论产生的根本原因不仅在于国家“经济人”的逐利动机，更源于意识形态和制度环境变革的滞后，因此，这实质上是一种“制度性悖论”。十八届三中全会将非公有制从作为我国社会主义市场经济的“有益补充”地位提升到“重要组成部分”，并提出在处理政府与市场关系上做到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，这意味着官方意识形态的调整与更新，接下来理应是相关政治制度和经济制度的跟进，这为在国家层面上化解“制度性悖论”提供了机遇与路径。然而，在中央“做强做优做大国有企业”的指导思想下，如何“激发非公有制经济活力和创造力”，真正废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，进而最终使非公有制经济能够和公有制经济一样平等地享有作为社会主义市场经济“重要组成部分”的法律上和事实上的地位。关于“国有企业”和“非国有企业”定位及改革等方面的中央精神可参考《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日；《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年8月24日。〖ZW）〗可以说，这二者之间仍然存在着很大的张力，也是一直以来理论界关于“国进民退”“国退民进”争论的缘起，在一定程度上体现了学界对“悖论”化解的隐忧。
（二）地方政府行为悖论的制度性因素
20世纪90年代以来地方政府既推动又阻碍经济社会发展的矛盾行为，表面上是地方自利性与国家公共性之间的矛盾所致，其实，深层次的原因还在于隐含在其行为背后的制度性因素，是中国转型时期政治经济制度改革滞后的结果。
首先，中央与地方之间职能配置上的“职责同构”特征，使各级政府职责基本相同，机构也相近，每一级政府管理的事情都差不多， 地方政府几乎完全是中央政府的翻版。[15]“职责同构”导致了上下级同一职能部门之间职责不清，这一方面意味着中央政府有权对地方政府所管辖的任何事务进行直接干预，导致地方政府自主权被严重侵蚀；另一方面也使中央政府无法对地方政府行为形成有效监督，地方政府为了自身利益采取机会主义行为，常有越权行为和“变通”做法，在“上有政策，下有对策”的软对抗中消解中央政府的政令和权威，导致行为悖论发生。其次，压力型体制、“下管一级”的干部任命制及以经济效率为核心的政绩评估体制等因素共同形成地方政府行为选择的激励与约束机制，是诱发地方政府行为悖论的综合性制度因素。压力型体制是分权改革后中央政府把财权事权下放地方的同时，也给地方规定各项任务和指标要求地方政府必须完成，借此控制和监督地方官员。[16]压力型体制在具体实践中表现为政治承包制，即对下级政府实行岗位责任制，下级承包上级政府下达的各项指标任务，上级根据任务完成情况决定奖惩或职务升降，而下管一级的干部管理制度则强化了上级政府对下级政府的控制权。这些政治制度驱使地方政府始终把完成上级下达的政绩考核指标作为重任。我国长期的经济匮乏使得高层更偏好经济指标，地方政府则投其所好，尽其所能优先完成上级下达的经济指标和能充分显示其政绩的其他显性指标，而对一些无法量化的软性或隐性指标则尽量回避，从而催生了地方政府行为的非效率，如热衷于介入企业、市场等私人领域，热衷于各种形象工程、數字工程、铺摊子、上项目，盲目投资、重复建设等，而对义务教育、环境保护、社会保障、公共医疗等领域投入较少。
再次，中央与地方间财权事权不对称是形成地方政府行为悖论的经济诱因。1994年分税制改革使中央财权上收事权下放，地方财政收入下降而需要承担的财政支出却不减反增。2003年中央政府财政收入占财政总收入的50%～55%，而支出仅占总支出的30%左右，其余70%的支出被转移给地方政府。[17]4财权事权不对称使得地方政府对中央政策选择性执行，从自身利益最大化出发“便宜行事”，对有利于地方利益的政策积极贯彻执行，而对不利的政策或者抵制，或者变通执行。同时，迫于地方财力不足，地方政府在压力型体制下，要完成上级布置下来的任务和凸显政绩只能通过扩张权限，甚至突破政策底线，去汲取地方的民间资源，在发展本地经济、进行城市建设、土地征用等领域，常常利用公权力与民争利、侵犯弱势民众利益。
此外，对地方政府权力制衡机制的严重不足也促使地方政府的行为偏离正常轨道。由于中央政府与地方政府之间缺乏明确的法律化的权责分工体系，没用形成有效的纵向监督机制。在实践中，中央政府或者出台一些措辞强硬的政策指令，或者抓几个典型的负面案例给予严惩，通过这种“杀鸡给猴看”的方式来震慑地方官员，令其自律。然而这种做法效果并不明显，地方政府往往采取机会主义行为，在政策收紧时稍加收敛，而政策一放松则会变本加厉。地方政府行为不仅缺乏足够的来自于中央政府的纵向制约，而且横向约束机制也不足。地方人大和地方司法作为监督地方政府的机构没有发挥其应有作用。地方人大依法享有地方立法权和对地方政府的监督权，然而，由于相关制度不健全，再加上党的一元化领导体制，地方各套领导班子均要服从于地方党委，让半行政化的人大去监督完全体现地方党委意志的地方政府，显得力不从心。地方司法由于其领导任免权、干部考核和人事管理权基本掌握在地方党政机关手中，且其经费也基本源于地方财政，这种现状使司法机关很难有效监督地方政府，甚至其自身也沦为政府的职能部门，出现司法行政化或司法地方化现象。除了正式机构无法有效制衡地方政府外，作为非正式机构的地方民众、企业、社会团体等由于各种制度不完备和自身发育不成熟，也无法有效利用“用手投票”和“用足投票”来制止地方政府及其官员为其部门或个人利益侵犯公共利益的行为。不仅如此，地方政府日益受资本力量左右。由于追求政绩最大化的地方政府和追求资本收益最大化的私营企业主群体之间具有很强的利益共容性，地方政府为实现自身利益，不断对资本利益让步，并被这些强势利益集团所俘获，进而催生了地方政府大量背离公共利益的行为。横向与纵向制衡机制的不足表明，由于我国放权改革中政治分权的滞后，使得行政性分权下放给地方的权力绝大多数都为地方政府所掌握，而压力型体制、“下管一级”干部任命制等一系列制度安排又为地方政府强化横向集权提供了某种合法性，这使得地方政府可以超越政策和法律界限、肆意扩张其自主性行为。 综合相关理论研究并结合中国改革实践，“诺斯悖论”虽然对分析转型时期的中国改革实践颇具说服力，但是，却不能原封不动地拿来分析中国政府行为。“诺斯悖论”中的“政府”只有一级，即中央统治者或最高决策层，而在中国政府层级很多，不同层级政府的利益目标和行为特点虽有所不同，但基于“经济人”的自利性，它们在体制转型过程中无一例外均出现了行为“悖论”。政府在面临环境变迁时对自己的行为会进行适时调整，在转型的不同时期其行为呈现出现阶段性特征。“诺斯悖论”以及国内学者的研究过于关注主体行为动机，忽略了其行为背后的制度因素，而中国改革实践证明，政府行为悖论的产生既有主体“经济人”的利益驱动使然，更主要原因是在意识形态约束下制度环境和相关制度安排的变革滞后于外部客观环境所致。因此，发生在中国转型时期的政府行为悖论又可称为是一种“制度性悖论”。
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责任编辑：陆广品