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摘要：检察机关提起反垄断公益诉讼，可以有效弥补反垄断执法机构执行和私人提起反垄断民事诉讼的不足，但是我国的现行法律法规仍未明确检察机关的原告主体资格。现以我国现行法律规定为基点，以丰富的国外经验为借鉴，以期能为检察机关提起反垄断公益诉讼制度的构建提供思路。
关键词：检察机关；反垄断；公益诉讼
中图分类号：D925.1；D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）32-0201-02
作者简介：孙婷婷（1990-），女，江苏南通人，苏州大学王健法学院，2013级经济法学专业硕士研究生，研究方向：竞争法。
随着工业化、城市化的进程加快，大量涉及垄断行为侵害社会公共利益的大规模群体性事件发生，比如从2001年的彩电行业到2015年的汽车行业，越来越多的经济行业被卷入垄断的浪潮中，世界各国对于垄断行为开出巨额罚单的案例越来越多。针对这些事件，虽然政府的监管对限制垄断侵害的进一步发展有着不可磨灭的作用，但是毕竟政府资源有限，无法面面兼顾，并且传统的私人民事诉讼也无法以个人名义提起私人民事救济。为满足反垄断法领域的司法需求，各国相继出台了相应的群体性诉讼制度，充分利用丰富的社会资源。2012年8月31日，全国人大常委会审议了民事诉讼法修正案草案并获表决通过。此次修正案新增与完善了2007年《民事诉讼法》的诸多制度，我国公益诉讼制度也应运而生。修改后的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从该法条中，我们可以看出立法机关对于公益诉讼的主体资格还是采取谨慎的态度，并没有明确表明检察机关在公益诉讼中的起诉资格。根据修法部门意见，意在《民事诉讼法》中对公益诉讼主体做概括性表述，应该在单行法中对其作具体的规定。如修改中的《消费者权益保护法》及《文物保护法》正在考虑将消费者保护协会与文物保护协会纳入公益诉讼主体范围内。[1]我们认为在我国当今形势下，明确检察机关反垄断公益诉讼制度的原告资格十分必要。
一、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的正当性
（一）检察机关提起反垄断公益诉讼制度的必要性
首先从我国反垄断法整体的条文设计上可以看出，反垄断案件处理明显偏向于行政执法。但是政府的资源是有限的，不管是从案件来源，还是从调查取证方面都存在很大的不足，并且执法机构本身容易受到公共政策的影响，根据偏好来处理垄断案件。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以有效弥补反垄断行政执法的不足。其次，我国的反垄断法仅以第50条“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任”来规定了我国反垄断私人诉讼制度。尽管2012年的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》（以下简称《若干规定》的出台为反垄断法的民事救济提供了具体补充，但是从近几年司法实践的统计情况看来，私人提起反垄断诉讼的案例少之又少。由于立法规定的不完善以及个人能力的欠缺等原因，私人提起反垄断公益诉讼需要承担巨大的诉讼成本和压力。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以有效缓解私人反垄断公益诉讼的压力。最后，我国新修订的民事诉讼法和反垄断法都没有明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格，但是市场上大量受垄断行为侵害的社会公共利益的存在，要求一个代表国家的中立机构来维护社会公共利益。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以及时打击损害社会公共利益的垄断行为。
（二）检察机关提起反垄断公益诉讼制度的可行性
首先，根据我国《宪法》规定，检察机关是我国的法律监督机关，一般不参与我国民事案件的审判。因为我国的民事诉讼是为了保护私人的合法权益而行使的，而检察机关是代表国家保护社会公共利益的。但是反垄断公益诉讼案件不同于一般的民事诉讼案件，在反垄断案件中，垄断行为的实施者一般是通过侵害私人的利益进而导致社会公共利益的损失，在这样的情况下，公共利益和私人利益的界限是十分模糊的。由于垄断行为涉及面广，牵涉的主体人数众多，在市场经济中就存在很多因诉讼主体不明而无人监管，无法抑制的垄断现象。在现实中，当国家利益和社会公共利益遭受损失后，又往往无人（或某种主体）通过诉讼的方式来维护或补救这种国家利益和社会公共利益，致使国家和社会公共利益受到极大的损害。[2]为了维护国家利益和社会利益，就需要国家来出面提起反垄断公益诉讼。具体由哪个部门代表国家提起诉讼呢？纵观世界各国的司法实践经验和我国的反垄断执行情况，人民检察机关最合适不过了。其次，民事诉讼法的修订明确规定了公益诉讼制度，显然对于有效规制垄断行为大有裨益。虽然新修订的民事诉讼法没有明确检察机关的原告资格，但也没有明确对其予以排除。除此之外，我国的《宪法》以及《反垄断法》都没有明确排除检察机关的反垄断公益诉讼资格，这也为我国的检察机关反垄断公益诉讼制度的构建提供了法律依据。最后，随着我国司法理论和实践的丰富，培养了一支具有较高法律理论素养和司法实践水平的检察官队伍。这为检察机关提起反垄断公益诉讼提供了人才和智力支持。
二、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的国外借鉴
垄断是在经济上占优势地位的当事人利用其优势地位实施的违法行为，完全利用私人提起的诉讼与其抗衡，如同以卵击石其结果可想而知。相较于其他主体，机关在救济能力、手段、财政实力等上有天然的优势，因此需要国家力量的适当干预，在公益诉讼中就表现为确立相关机关的公益诉讼原告资格。尽管世界各国的反垄断立法各不相同，但是都普遍赋予了本国检察机关以原告资格。
美国的反垄断公益诉讼可以提起反垄断公益诉讼的主体是多元化的。检察官、司法长官和私人享有可以对违反谢尔曼法和克莱顿法的行为，向法院提起诉讼和要求三倍损害赔偿的权利。同时州的司法长官还享有“父权诉讼”的权利，代替州的被害居民向法院提起三倍损害赔偿。[3]因为美国是联邦制国家，检察官提供反垄断公益诉讼分两个层次：一是为保护国家公共利益，以国家名义提起诉讼。在国家获得实际损失和诉讼费的同时还可以提起刑事诉讼。二是州检察院为了本州的整体利益，可以通过提起反垄断公益诉讼来防止和限制托拉斯行为，保护竞争。[4]美国著名的微软案即是州检察官依据美国的反垄断法直接提起反垄断公益诉讼的证明。 日本在1947年的时候，就制定了《禁止垄断法》，并直接导致建立了禁止垄断法的执法机构-公正交易委员会，该委员会是以联邦贸易委员会为模式建立的。公正交易委员会是唯一一个能够对垄断行为提起刑事诉讼的机构。与美国的司法部反托拉斯局可以直接提起刑事处罚的请求不同，假若公正交易委员会不提起诉讼，日本的检察官是不能对其提起违反禁止垄断法的刑事诉讼的。
欧盟竞争法的执法机构是欧盟委员会。欧盟的竞争法执行不同于美国的执行模式，采用行政执行模式，欧盟委员会在执行竞争法中充当了法官和检察官的双重角色。欧共体各成员国的法律对于检察机关在反垄断公益诉讼中发挥的作用的具体规定还是与欧共体竞争法存在着一定的差异。其中较为典型的就是英国。在英国，违反竞争法的公益诉讼是由检察长提起的，私人不能对侵犯公共权力的行为提起诉讼。法院不能因私人的请求提出禁令或者宣告判决。更不能作出判决。因此，英国的公益诉讼被形象地称之为“检举人诉讼”。[5]英国的衡平法不允许私人介入到公共利益诉讼中，而是由司法长官作为连接民众与公共利益的桥梁，针对侵益行为以自己的名义向法院提起公益诉讼。
三、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的构思
纵观我国经济发展的现状和反垄断立法的运行，解决反垄断公益诉讼的原告资格问题已成为维护经济立法的当务之急。检察机关作为国家专门的法律监督机关，经过多年的民事审判监督活动积累了丰富的诉讼活动经验和养成了优秀的专业素质，这有利于逆转我国反垄断公益诉讼中原告弱势、被告强势的实力差距。为了使得检察机关提起反垄断公益诉讼有更加明确的依据，应当通过法律或司法解释明确检察机关的公益诉讼原告资格，并且完善检察机关的受案范围、举证责任、诉讼费用等其他制度。
（一）明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格
我国的反垄断案件中被告往往是具有雄厚实力的公司、团体甚至是政府机关的现象，原告则为一般的私人、法律规定的团体等实力与被告有较大差距的主体。因此，在现实中，受到垄断行为侵害的个体出于对诉讼成本与胜诉机率的考量而放弃诉讼的情形并不少见。为了平衡反垄断公益诉讼中原告和被告的实力差距，维护社会公益，我国立法部门应当尽快出台有关反垄断公益诉讼制度的司法解释，并且在司法解释中，应当明确检察机关的诉讼主体地位。此外，还应当积极土洞《民事诉讼法》和《人民检察院组织法》的修改，明确检察机关的民事公益诉讼原告资格。
（二）明确检察机关提起反垄断公益诉讼的制度保障
1.明确检察机关的受案范围
为了合理划分在反垄断领域内检察机关和反垄断执法机关的职权，应当明确检察机关提起反垄断公益诉讼的受案范围。在出现下述情形时检察机关可以提起反垄断公益诉讼：第一，垄断行为侵害国家利益使国家遭受损失时；第二，垄断行为侵害社会公共利益而反垄断执法机构又无所作为时；第三，垄断行为使公众利益受到严重侵害，而受害者无力维权时。[6]
2.明确检察机关的举证责任和诉讼费用承担
对于如何分配举证责任，我国传统的诉讼法理论采用“谁主张，谁举证”。在反垄断公益诉讼中，区分不同的诉讼主体，应当使用不同的举证规则。如果提起反垄断公益诉讼的主体是诉讼实力较弱的私人，应当采用有别于传统举证分配的其他规则，比如举证责任倒置等；反之，如果提起反垄断公益诉讼的是与垄断行为实施者实力相当的主体，那么应当采用传统的举证责任分配规则。我国的检察机关拥有丰富的司法经验和专业的诉讼人才，显然具备较强的实力，为了维护诉讼公平，应当采用传统的举证规则。
检察机关是否应当承担反垄断民事诉讼费用的问题也是理论界一直热烈讨论的问题。笔者认为当检察机关代表国家利益和社会利益提起反垄断公益诉讼时，如果败诉，应当承担诉讼费用。这样可以有效限制滥诉、体现诉讼公平。
总之，为了更好地完善我国的反垄断公益诉讼制度，抑制垄断行为，保护社会公益，应当明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格以及其他的制度保障，以保障经济的健康发展。
[参考文献]
[1]奚晓明.<中华人民共和国民事诉讼法>修改条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2012：94.
[2]曾翀.论构建检察机关民事公益诉讼制度的正当性[J].河北法学，2013（3）：195-196.
[3][日]根岸哲舟田正之.日本禁止垄断法概论[M].王为农，陈杰译.北京：中国法制出版社，2007.24.
[4]李群英.反垄断公益诉讼的制度构建[D].南昌大学硕士学位论文，2013.19.
[5]李群英.反垄断公益诉讼的制度构建[D].南昌大学硕士学位论文，2013.20.
[6]袁有华.试论检察机关提起反垄断民事诉讼[J].前沿，2010（18）：113.
关键词：检察机关；反垄断；公益诉讼
中图分类号：D925.1；D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）32-0201-02
作者简介：孙婷婷（1990-），女，江苏南通人，苏州大学王健法学院，2013级经济法学专业硕士研究生，研究方向：竞争法。
随着工业化、城市化的进程加快，大量涉及垄断行为侵害社会公共利益的大规模群体性事件发生，比如从2001年的彩电行业到2015年的汽车行业，越来越多的经济行业被卷入垄断的浪潮中，世界各国对于垄断行为开出巨额罚单的案例越来越多。针对这些事件，虽然政府的监管对限制垄断侵害的进一步发展有着不可磨灭的作用，但是毕竟政府资源有限，无法面面兼顾，并且传统的私人民事诉讼也无法以个人名义提起私人民事救济。为满足反垄断法领域的司法需求，各国相继出台了相应的群体性诉讼制度，充分利用丰富的社会资源。2012年8月31日，全国人大常委会审议了民事诉讼法修正案草案并获表决通过。此次修正案新增与完善了2007年《民事诉讼法》的诸多制度，我国公益诉讼制度也应运而生。修改后的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从该法条中，我们可以看出立法机关对于公益诉讼的主体资格还是采取谨慎的态度，并没有明确表明检察机关在公益诉讼中的起诉资格。根据修法部门意见，意在《民事诉讼法》中对公益诉讼主体做概括性表述，应该在单行法中对其作具体的规定。如修改中的《消费者权益保护法》及《文物保护法》正在考虑将消费者保护协会与文物保护协会纳入公益诉讼主体范围内。[1]我们认为在我国当今形势下，明确检察机关反垄断公益诉讼制度的原告资格十分必要。
一、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的正当性
（一）检察机关提起反垄断公益诉讼制度的必要性
首先从我国反垄断法整体的条文设计上可以看出，反垄断案件处理明显偏向于行政执法。但是政府的资源是有限的，不管是从案件来源，还是从调查取证方面都存在很大的不足，并且执法机构本身容易受到公共政策的影响，根据偏好来处理垄断案件。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以有效弥补反垄断行政执法的不足。其次，我国的反垄断法仅以第50条“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任”来规定了我国反垄断私人诉讼制度。尽管2012年的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》（以下简称《若干规定》的出台为反垄断法的民事救济提供了具体补充，但是从近几年司法实践的统计情况看来，私人提起反垄断诉讼的案例少之又少。由于立法规定的不完善以及个人能力的欠缺等原因，私人提起反垄断公益诉讼需要承担巨大的诉讼成本和压力。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以有效缓解私人反垄断公益诉讼的压力。最后，我国新修订的民事诉讼法和反垄断法都没有明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格，但是市场上大量受垄断行为侵害的社会公共利益的存在，要求一个代表国家的中立机构来维护社会公共利益。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以及时打击损害社会公共利益的垄断行为。
（二）检察机关提起反垄断公益诉讼制度的可行性
首先，根据我国《宪法》规定，检察机关是我国的法律监督机关，一般不参与我国民事案件的审判。因为我国的民事诉讼是为了保护私人的合法权益而行使的，而检察机关是代表国家保护社会公共利益的。但是反垄断公益诉讼案件不同于一般的民事诉讼案件，在反垄断案件中，垄断行为的实施者一般是通过侵害私人的利益进而导致社会公共利益的损失，在这样的情况下，公共利益和私人利益的界限是十分模糊的。由于垄断行为涉及面广，牵涉的主体人数众多，在市场经济中就存在很多因诉讼主体不明而无人监管，无法抑制的垄断现象。在现实中，当国家利益和社会公共利益遭受损失后，又往往无人（或某种主体）通过诉讼的方式来维护或补救这种国家利益和社会公共利益，致使国家和社会公共利益受到极大的损害。[2]为了维护国家利益和社会利益，就需要国家来出面提起反垄断公益诉讼。具体由哪个部门代表国家提起诉讼呢？纵观世界各国的司法实践经验和我国的反垄断执行情况，人民检察机关最合适不过了。其次，民事诉讼法的修订明确规定了公益诉讼制度，显然对于有效规制垄断行为大有裨益。虽然新修订的民事诉讼法没有明确检察机关的原告资格，但也没有明确对其予以排除。除此之外，我国的《宪法》以及《反垄断法》都没有明确排除检察机关的反垄断公益诉讼资格，这也为我国的检察机关反垄断公益诉讼制度的构建提供了法律依据。最后，随着我国司法理论和实践的丰富，培养了一支具有较高法律理论素养和司法实践水平的检察官队伍。这为检察机关提起反垄断公益诉讼提供了人才和智力支持。
二、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的国外借鉴
垄断是在经济上占优势地位的当事人利用其优势地位实施的违法行为，完全利用私人提起的诉讼与其抗衡，如同以卵击石其结果可想而知。相较于其他主体，机关在救济能力、手段、财政实力等上有天然的优势，因此需要国家力量的适当干预，在公益诉讼中就表现为确立相关机关的公益诉讼原告资格。尽管世界各国的反垄断立法各不相同，但是都普遍赋予了本国检察机关以原告资格。
美国的反垄断公益诉讼可以提起反垄断公益诉讼的主体是多元化的。检察官、司法长官和私人享有可以对违反谢尔曼法和克莱顿法的行为，向法院提起诉讼和要求三倍损害赔偿的权利。同时州的司法长官还享有“父权诉讼”的权利，代替州的被害居民向法院提起三倍损害赔偿。[3]因为美国是联邦制国家，检察官提供反垄断公益诉讼分两个层次：一是为保护国家公共利益，以国家名义提起诉讼。在国家获得实际损失和诉讼费的同时还可以提起刑事诉讼。二是州检察院为了本州的整体利益，可以通过提起反垄断公益诉讼来防止和限制托拉斯行为，保护竞争。[4]美国著名的微软案即是州检察官依据美国的反垄断法直接提起反垄断公益诉讼的证明。 日本在1947年的时候，就制定了《禁止垄断法》，并直接导致建立了禁止垄断法的执法机构-公正交易委员会，该委员会是以联邦贸易委员会为模式建立的。公正交易委员会是唯一一个能够对垄断行为提起刑事诉讼的机构。与美国的司法部反托拉斯局可以直接提起刑事处罚的请求不同，假若公正交易委员会不提起诉讼，日本的检察官是不能对其提起违反禁止垄断法的刑事诉讼的。
欧盟竞争法的执法机构是欧盟委员会。欧盟的竞争法执行不同于美国的执行模式，采用行政执行模式，欧盟委员会在执行竞争法中充当了法官和检察官的双重角色。欧共体各成员国的法律对于检察机关在反垄断公益诉讼中发挥的作用的具体规定还是与欧共体竞争法存在着一定的差异。其中较为典型的就是英国。在英国，违反竞争法的公益诉讼是由检察长提起的，私人不能对侵犯公共权力的行为提起诉讼。法院不能因私人的请求提出禁令或者宣告判决。更不能作出判决。因此，英国的公益诉讼被形象地称之为“检举人诉讼”。[5]英国的衡平法不允许私人介入到公共利益诉讼中，而是由司法长官作为连接民众与公共利益的桥梁，针对侵益行为以自己的名义向法院提起公益诉讼。
三、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的构思
纵观我国经济发展的现状和反垄断立法的运行，解决反垄断公益诉讼的原告资格问题已成为维护经济立法的当务之急。检察机关作为国家专门的法律监督机关，经过多年的民事审判监督活动积累了丰富的诉讼活动经验和养成了优秀的专业素质，这有利于逆转我国反垄断公益诉讼中原告弱势、被告强势的实力差距。为了使得检察机关提起反垄断公益诉讼有更加明确的依据，应当通过法律或司法解释明确检察机关的公益诉讼原告资格，并且完善检察机关的受案范围、举证责任、诉讼费用等其他制度。
（一）明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格
我国的反垄断案件中被告往往是具有雄厚实力的公司、团体甚至是政府机关的现象，原告则为一般的私人、法律规定的团体等实力与被告有较大差距的主体。因此，在现实中，受到垄断行为侵害的个体出于对诉讼成本与胜诉机率的考量而放弃诉讼的情形并不少见。为了平衡反垄断公益诉讼中原告和被告的实力差距，维护社会公益，我国立法部门应当尽快出台有关反垄断公益诉讼制度的司法解释，并且在司法解释中，应当明确检察机关的诉讼主体地位。此外，还应当积极土洞《民事诉讼法》和《人民检察院组织法》的修改，明确检察机关的民事公益诉讼原告资格。
（二）明确检察机关提起反垄断公益诉讼的制度保障
1.明确检察机关的受案范围
为了合理划分在反垄断领域内检察机关和反垄断执法机关的职权，应当明确检察机关提起反垄断公益诉讼的受案范围。在出现下述情形时检察机关可以提起反垄断公益诉讼：第一，垄断行为侵害国家利益使国家遭受损失时；第二，垄断行为侵害社会公共利益而反垄断执法机构又无所作为时；第三，垄断行为使公众利益受到严重侵害，而受害者无力维权时。[6]
2.明确检察机关的举证责任和诉讼费用承担
对于如何分配举证责任，我国传统的诉讼法理论采用“谁主张，谁举证”。在反垄断公益诉讼中，区分不同的诉讼主体，应当使用不同的举证规则。如果提起反垄断公益诉讼的主体是诉讼实力较弱的私人，应当采用有别于传统举证分配的其他规则，比如举证责任倒置等；反之，如果提起反垄断公益诉讼的是与垄断行为实施者实力相当的主体，那么应当采用传统的举证责任分配规则。我国的检察机关拥有丰富的司法经验和专业的诉讼人才，显然具备较强的实力，为了维护诉讼公平，应当采用传统的举证规则。
检察机关是否应当承担反垄断民事诉讼费用的问题也是理论界一直热烈讨论的问题。笔者认为当检察机关代表国家利益和社会利益提起反垄断公益诉讼时，如果败诉，应当承担诉讼费用。这样可以有效限制滥诉、体现诉讼公平。
总之，为了更好地完善我国的反垄断公益诉讼制度，抑制垄断行为，保护社会公益，应当明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格以及其他的制度保障，以保障经济的健康发展。
[参考文献]
[1]奚晓明.<中华人民共和国民事诉讼法>修改条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2012：94.
[2]曾翀.论构建检察机关民事公益诉讼制度的正当性[J].河北法学，2013（3）：195-196.
[3][日]根岸哲舟田正之.日本禁止垄断法概论[M].王为农，陈杰译.北京：中国法制出版社，2007.24.
[4]李群英.反垄断公益诉讼的制度构建[D].南昌大学硕士学位论文，2013.19.
[5]李群英.反垄断公益诉讼的制度构建[D].南昌大学硕士学位论文，2013.20.
[6]袁有华.试论检察机关提起反垄断民事诉讼[J].前沿，2010（18）：113.