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摘要：在当今社会，行政行为已经贯穿于人们日常生活的方方面面，从理论上来看，行政行为可以理解为：它是行政管理法律关系的客体，即双方当事人的权利义务指向的对象。双方当事人围绕行政行为形成法律关系。本文主要讨论现如今行政行为中的无效行政行为，通过对行政行为的剖析，进行有效、无效的对比，拟讲清何为无效行政行为。
关键词：无效行政行为;法律制度;行政管理法
要想理解无效的行政行为，首先要讲清的必然是行政行为的概念。通常来说，行政行为是行政管理法律关系的客体，即双方当事人的权利义务指向的对象。双方当事人围绕行政行为形成法律关系。行政主体有权依法实施行政行为，行政相对人则负有服从的义务。行政行为有广义和狭义两种含义。广义的行政行为是指行政组织实施的所有“生效行政法律效力的行为”。狭义的行政行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权对行政相对人作出的法律行为。但在日常生活中，我们更倾向于行政行为以取狭义解释。
一、行政行为的相关法律概念
可能从非法律专业的角度来看上述解释有些晦涩，如果从行政行为的内容方面着手，可能更利于理解。行政行为的内容是指某个行政行为对行政相对人的权利、义务等产生的具体影响。不同内容的行政行为，有不同的法律效果。行政主体正是通过不同的行政行为来行使其行政职能，达到对社会进行有效管理的目的。那行政行为的内容到底有什么内涵呢？
归纳起来，行政行为的内容主要有：
（一）赋予权益、限制和剥夺权益
赋予权益是指赋予行政相对人法律上的利益、权利或权能。什么是权能？是指资格获取人从事某种活动或行为的必要条件，如颁发营业执照使其获得经营的资格、授予律师从业资格、医师从业资格等。而所谓权利，是指使行政相对人自己能够实施某种行为，或要求他人不为某种行为的自由，如颁发驾驶执照，获得执照后可以自由驾车的行为，以及其他任何个人或组织不得非法干预其驾车自由等。所谓利益，是指基于某种权利所得到的便利或好处，如给予行政奖励、依法发放社会保障金等。剥夺、限制权益是指剥夺、限制行政相对人已有的法律上的权能、权利或利益。如收回社会保障金、收回医师从业资格、吊销营业执照、责令企业停产/停业等。剥夺、限制权益的情况一般多是以行政相对人做出了违反国家法律规定的行为为前提，是对违法行为的制裁。
（二）科以义务或免除义务
科以义务是指行政主体使行政相对人承担某种作为或不作为义务，如企业经营者要按照国家法律规定，以行政相对人的身份承担缴税义务;城市管理执法局可以要求行政相对人对违章建筑停止施工、拆除违法建筑等搜属于此类。免除义务是指行政主体免除行政相对人原应履行的义务。如在特殊情况下，国家税务机关可以按照法律规定免除行政相对人上缴税费的情况。
（三）确认法律事实与法律地位
确认法律事实是指行政主体依法确认对某个法律关系有重大影响的事实是否存在，如交通事故或医疗事故的鉴定结论就属于对交通事故或医疗事故的事实予以确认，确认结果将会对法律责任的分担起重要作用。确认法律地位是指行政主体依法对某个法律关系中的当事人的权利义务是否存在以及存在的范围加以确认，如房屋管理部门对房屋产权的确认、土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认等。
简单来说，行政行为有三个方面的特征：一是行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为。二是行政行为是行政主体所为的行为。三是行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。至此，我们应该能够理解何为行政行为，通俗来说，就是国家行政机关对公民做出的一系列法律规定的行政事项，这是公民与国家机关、部门之间发生的法律行为，而非公民与公民之间做出的行为动作[1]。
行政行为的做出还要符合其基本原则：行政行为必须符合行政程序法确定的基本原则和制度，如行政行为公正、效率、公开等原则以及为确保上述原则的实现而确立的时效制度、案卷制度、职能分离制度、听证制度、辩论制度、回避制度、调查制度、情报公开制度等。
二、无效行政行为的相关法律概念
无效行政行为是指已经成立了的行政行为但由于重大、明显违法而不具有公定力，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为。公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的一种法律效力。在讲清何为行政行为后，对于无效行政行为应该已经很好理解。其实，出现无效行政行为的可能性确实存在，但同时也确实少之又少。
从概念上我们可以发现，对于行政行为是否有效，主要看的是它是否具有公定力。在关于无效行政行为是否具有公定力的问题上，理论上争议较多。目前，大多数学者认为，无效具体行政行为不具有公定力。但也有学者认为，所有具体行政行为，包括无效具体行政行为，都具有公定力。所以，从法律角度上，对于无效行政行为也做出了相应的判断标准，主要如下：
（一）行政行为涉及违法，具有重大违法情形
（1）做出行政行为的行为主体应当具备行政主体资格，一个本身不具备做出行政行为的主体，它所做出的行为，必然不属于合法的行政行为，应属于无效行政行为。
（2）行政主体做出的行政行为超越自身行政权力范畴，或做出本无权做出的行政行为。我国《行政诉讼法》第五十四条中将“超越职权的”作为撤销判决的情形之一，未将无权情形进行单列，在司法实践当中，往往将无权处分的情形作为超越职权处理，所以广义上的超越职权包括无权限的情形。
如果行政行为违法比较严重，相对人只能在承受严重的后果之后才能通过诉讼或复议来取得行政法上的救济，这从保护相对人合法权益的角度来講又是极其不合理的。因而需要无效行政行为制度来弥补公定力理论的不足。要是这一功能得到发挥，相对人的抵抗权得以更好地维护相对人的合法权益就必须了解什么样的行为是无效行政行为。 （二）行政行为内容存在重大、明显违法的情形
如，行政行为是受到威胁逼迫做出的;行为内容明显歪曲事实的;行为意思表示不明确的;行为内容明显违背公序良俗的;行为内容超越实际，明显脱离实际的;行为做出时有恶意串通情形等，都属于存在重大、明显违法的情形。
（三）行政行为形式上存在重大明显缺陷的情形
简单来说，工商行政许可有一套标准流程，如果违反该流程，出现诸如没有加盖工商部门公章、书面形式的欠缺、在工商营业执照的发放，仅有决定，都属于形式上的重大、明显违法。
三、行政行为无效和行政行为不成立的区别
首先，行政行为无效和行政行为不成立是处于两个不同层面的问题。无效行政行为则指成立后的行政行为不产生任何法律效力，而行政行为的不成立，是指行政行为在事实上并未作出或形成。
要注意，法律行为是否有效侧重的是法律价值判断问题，行为人的行为是否符合法律的规定;而法律行为是否成立侧重的是事实判断问题，行为人的法律行为是否已经存在[3]。
其次，行政行为违反法定程序不等于行政行为没有成立，也不是说就一概无效。法律上有一个解释，称作违法行政行为，它说的是行政行为的做出违反了法定程序。但该行政行为的做出有没有违背法律与它是否能够成立显然是两回事——行政行为只有在成立后才发生合法与违法的问题。
在笔者看来，行政行为无效的前提是行政行为得成立;而行政行为不成立就更谈不上行政行为有效还是无效了。
四、行政行为有效和无效是否冲突
行政行为的有效和无效是不冲突的，它们两者的主要区别只是在于行政处罚方面。举个例子：如果驾驶人甲驾驶机动车行驶在非机动车道上，此时被巡逻交警发现，交警没有按照相关手续直接要求对甲进行罚款。这种情形就属于行政行为无效，因为交警没有出示相关证件，他的行政处罚行为也就不成立，驾驶人甲是可以拒绝缴纳罚款的。另一个例子是，驾驶人乙在穿越有信号灯的路口时，因信号灯故障导致其被电子警察误拍到违章行为，但就算驾驶人乙可以通过行政复议的方式提出复议，但在复议结果出来之前，乙仍然要向行政处罚作出部门缴纳违章罚款，当然，错误的内容可以在后续途径索要回来。
总之，一个行政行为的生效是看他做出的主体是否具有三要素：“权、名、责”所谓的“权”就是法律法规授权;“名”就是能以自己的名义作出行为;“责”就是能为自己做出的行为承担责任[3]。简而言之“法律法规授权、自己做出、自己担责。”行政行为的无效就是：无权，无名而且无法律法规根据。
五、行政行为无效的法律结果
有相应权利的国家机关可以在任何适当的时候宣布改行政行为系无效行为;行政行为一旦被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对方处所获取的一切物品，都应当归还给行政相对人;所要求行政相对人履行的一切义务也都应当一并取消;如若因此行政行为使得行政相对人受到损失，则对相对人所造成的一切实际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对方的一切权益，也应收回，如此种收回给善意的相对方的合法权益造成了损害，行政主体应对之予以赔偿;行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关，如行为机关、行为机关的上级机关、人民法院宣布该行为无效，即行政相对方要求撤销行政行为通常只能在法定期限内通过申请复议或提起行政诉讼提出请求[4]。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。
六、结论
通过对比诸如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律可以发现，在我国立法中还存在一些不足之处。笔者认为可尽可能统一立法用语，区分“无效”“可撤销”和“不成立”，承认公民相对的抵抗权，完善事后救济之手段，才能更加保护对法定无效行政行为行使了抵抗权的相对人，保护实质无效行政行为所侵害的相对人。
参考文献
[1] 陈天昊.对无效行政行为制度的立法完善[D].西南政法大学，2003.
[2] 应松年.行政法学新论[M].北京：中国方正出版社，2004，4.
[3] 李小勇.论行政行为的无效确认制度[J].福建省委黨校学报，2002，6.
[4] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2005，4.
关键词：无效行政行为;法律制度;行政管理法
要想理解无效的行政行为，首先要讲清的必然是行政行为的概念。通常来说，行政行为是行政管理法律关系的客体，即双方当事人的权利义务指向的对象。双方当事人围绕行政行为形成法律关系。行政主体有权依法实施行政行为，行政相对人则负有服从的义务。行政行为有广义和狭义两种含义。广义的行政行为是指行政组织实施的所有“生效行政法律效力的行为”。狭义的行政行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权对行政相对人作出的法律行为。但在日常生活中，我们更倾向于行政行为以取狭义解释。
一、行政行为的相关法律概念
可能从非法律专业的角度来看上述解释有些晦涩，如果从行政行为的内容方面着手，可能更利于理解。行政行为的内容是指某个行政行为对行政相对人的权利、义务等产生的具体影响。不同内容的行政行为，有不同的法律效果。行政主体正是通过不同的行政行为来行使其行政职能，达到对社会进行有效管理的目的。那行政行为的内容到底有什么内涵呢？
归纳起来，行政行为的内容主要有：
（一）赋予权益、限制和剥夺权益
赋予权益是指赋予行政相对人法律上的利益、权利或权能。什么是权能？是指资格获取人从事某种活动或行为的必要条件，如颁发营业执照使其获得经营的资格、授予律师从业资格、医师从业资格等。而所谓权利，是指使行政相对人自己能够实施某种行为，或要求他人不为某种行为的自由，如颁发驾驶执照，获得执照后可以自由驾车的行为，以及其他任何个人或组织不得非法干预其驾车自由等。所谓利益，是指基于某种权利所得到的便利或好处，如给予行政奖励、依法发放社会保障金等。剥夺、限制权益是指剥夺、限制行政相对人已有的法律上的权能、权利或利益。如收回社会保障金、收回医师从业资格、吊销营业执照、责令企业停产/停业等。剥夺、限制权益的情况一般多是以行政相对人做出了违反国家法律规定的行为为前提，是对违法行为的制裁。
（二）科以义务或免除义务
科以义务是指行政主体使行政相对人承担某种作为或不作为义务，如企业经营者要按照国家法律规定，以行政相对人的身份承担缴税义务;城市管理执法局可以要求行政相对人对违章建筑停止施工、拆除违法建筑等搜属于此类。免除义务是指行政主体免除行政相对人原应履行的义务。如在特殊情况下，国家税务机关可以按照法律规定免除行政相对人上缴税费的情况。
（三）确认法律事实与法律地位
确认法律事实是指行政主体依法确认对某个法律关系有重大影响的事实是否存在，如交通事故或医疗事故的鉴定结论就属于对交通事故或医疗事故的事实予以确认，确认结果将会对法律责任的分担起重要作用。确认法律地位是指行政主体依法对某个法律关系中的当事人的权利义务是否存在以及存在的范围加以确认，如房屋管理部门对房屋产权的确认、土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认等。
简单来说，行政行为有三个方面的特征：一是行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为。二是行政行为是行政主体所为的行为。三是行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。至此，我们应该能够理解何为行政行为，通俗来说，就是国家行政机关对公民做出的一系列法律规定的行政事项，这是公民与国家机关、部门之间发生的法律行为，而非公民与公民之间做出的行为动作[1]。
行政行为的做出还要符合其基本原则：行政行为必须符合行政程序法确定的基本原则和制度，如行政行为公正、效率、公开等原则以及为确保上述原则的实现而确立的时效制度、案卷制度、职能分离制度、听证制度、辩论制度、回避制度、调查制度、情报公开制度等。
二、无效行政行为的相关法律概念
无效行政行为是指已经成立了的行政行为但由于重大、明显违法而不具有公定力，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为。公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的一种法律效力。在讲清何为行政行为后，对于无效行政行为应该已经很好理解。其实，出现无效行政行为的可能性确实存在，但同时也确实少之又少。
从概念上我们可以发现，对于行政行为是否有效，主要看的是它是否具有公定力。在关于无效行政行为是否具有公定力的问题上，理论上争议较多。目前，大多数学者认为，无效具体行政行为不具有公定力。但也有学者认为，所有具体行政行为，包括无效具体行政行为，都具有公定力。所以，从法律角度上，对于无效行政行为也做出了相应的判断标准，主要如下：
（一）行政行为涉及违法，具有重大违法情形
（1）做出行政行为的行为主体应当具备行政主体资格，一个本身不具备做出行政行为的主体，它所做出的行为，必然不属于合法的行政行为，应属于无效行政行为。
（2）行政主体做出的行政行为超越自身行政权力范畴，或做出本无权做出的行政行为。我国《行政诉讼法》第五十四条中将“超越职权的”作为撤销判决的情形之一，未将无权情形进行单列，在司法实践当中，往往将无权处分的情形作为超越职权处理，所以广义上的超越职权包括无权限的情形。
如果行政行为违法比较严重，相对人只能在承受严重的后果之后才能通过诉讼或复议来取得行政法上的救济，这从保护相对人合法权益的角度来講又是极其不合理的。因而需要无效行政行为制度来弥补公定力理论的不足。要是这一功能得到发挥，相对人的抵抗权得以更好地维护相对人的合法权益就必须了解什么样的行为是无效行政行为。 （二）行政行为内容存在重大、明显违法的情形
如，行政行为是受到威胁逼迫做出的;行为内容明显歪曲事实的;行为意思表示不明确的;行为内容明显违背公序良俗的;行为内容超越实际，明显脱离实际的;行为做出时有恶意串通情形等，都属于存在重大、明显违法的情形。
（三）行政行为形式上存在重大明显缺陷的情形
简单来说，工商行政许可有一套标准流程，如果违反该流程，出现诸如没有加盖工商部门公章、书面形式的欠缺、在工商营业执照的发放，仅有决定，都属于形式上的重大、明显违法。
三、行政行为无效和行政行为不成立的区别
首先，行政行为无效和行政行为不成立是处于两个不同层面的问题。无效行政行为则指成立后的行政行为不产生任何法律效力，而行政行为的不成立，是指行政行为在事实上并未作出或形成。
要注意，法律行为是否有效侧重的是法律价值判断问题，行为人的行为是否符合法律的规定;而法律行为是否成立侧重的是事实判断问题，行为人的法律行为是否已经存在[3]。
其次，行政行为违反法定程序不等于行政行为没有成立，也不是说就一概无效。法律上有一个解释，称作违法行政行为，它说的是行政行为的做出违反了法定程序。但该行政行为的做出有没有违背法律与它是否能够成立显然是两回事——行政行为只有在成立后才发生合法与违法的问题。
在笔者看来，行政行为无效的前提是行政行为得成立;而行政行为不成立就更谈不上行政行为有效还是无效了。
四、行政行为有效和无效是否冲突
行政行为的有效和无效是不冲突的，它们两者的主要区别只是在于行政处罚方面。举个例子：如果驾驶人甲驾驶机动车行驶在非机动车道上，此时被巡逻交警发现，交警没有按照相关手续直接要求对甲进行罚款。这种情形就属于行政行为无效，因为交警没有出示相关证件，他的行政处罚行为也就不成立，驾驶人甲是可以拒绝缴纳罚款的。另一个例子是，驾驶人乙在穿越有信号灯的路口时，因信号灯故障导致其被电子警察误拍到违章行为，但就算驾驶人乙可以通过行政复议的方式提出复议，但在复议结果出来之前，乙仍然要向行政处罚作出部门缴纳违章罚款，当然，错误的内容可以在后续途径索要回来。
总之，一个行政行为的生效是看他做出的主体是否具有三要素：“权、名、责”所谓的“权”就是法律法规授权;“名”就是能以自己的名义作出行为;“责”就是能为自己做出的行为承担责任[3]。简而言之“法律法规授权、自己做出、自己担责。”行政行为的无效就是：无权，无名而且无法律法规根据。
五、行政行为无效的法律结果
有相应权利的国家机关可以在任何适当的时候宣布改行政行为系无效行为;行政行为一旦被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对方处所获取的一切物品，都应当归还给行政相对人;所要求行政相对人履行的一切义务也都应当一并取消;如若因此行政行为使得行政相对人受到损失，则对相对人所造成的一切实际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对方的一切权益，也应收回，如此种收回给善意的相对方的合法权益造成了损害，行政主体应对之予以赔偿;行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关，如行为机关、行为机关的上级机关、人民法院宣布该行为无效，即行政相对方要求撤销行政行为通常只能在法定期限内通过申请复议或提起行政诉讼提出请求[4]。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。
六、结论
通过对比诸如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律可以发现，在我国立法中还存在一些不足之处。笔者认为可尽可能统一立法用语，区分“无效”“可撤销”和“不成立”，承认公民相对的抵抗权，完善事后救济之手段，才能更加保护对法定无效行政行为行使了抵抗权的相对人，保护实质无效行政行为所侵害的相对人。
参考文献
[1] 陈天昊.对无效行政行为制度的立法完善[D].西南政法大学，2003.
[2] 应松年.行政法学新论[M].北京：中国方正出版社，2004，4.
[3] 李小勇.论行政行为的无效确认制度[J].福建省委黨校学报，2002，6.
[4] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2005，4.