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【摘要】地方政府创新扩散研究的目的主要是为了探究政策创新扩散的动机框架、机制和模式等。这对于政策实践与政策理论的发展都非常重要。尤其是对于中国而言，当前政策变迁频繁且影响深远，亟须通过理论研究来对地方政府创新和扩散过程提供理论解释。但是，直接照搬西方理论并不可取。当前中国地方的政策试验层出不穷，对于这些政策现象所处的环境、参与主体、政策本身特征以及政策过程等问题的研究有助于学者取得重大理论突破。在此基础上，学者可以向既有的经典理论框架提出挑战。只有掌握规范的研究方法，并与国际理论前沿积极对话，才能提升自身能力并提出令人信服的理论假设，从而实现本土化理论创新并掌握国际学术话语权。
【关键词】地方政府 创新扩散 中央与地方关系 公共治理 全面深化改革
【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A
为应对全球化、工业化和城市化所带来的公共治理方面的各种挑战，中国各级政府开展了多方位的政策、制度和组织创新。地方政府创新既为其他地区提供了参考和学习的榜样，也为中央决策者提供了对各种政策工具在全国推广的可行性进行检验的决策依据，有助于在地区差异巨大的中国将决策失误的成本降到最低限度。因此，有学者认为，中国各地方政府所开展的卓有成效的政策创新以及“以点带面”的创新扩散，是导致中国经济成功的重要原因（Heilmann，2008b），也是中国提升应对不断变化的复杂环境的适应能力的关键环节（Shaoguang，2009）。中央政府在出台全国性正式政策之前颁布试验性条例、开展政策试点、设立试验区等传统，业已成为一条宝贵的“中国经验”。特别是当前在深化行政体制改革、创新公共管理和社会治理模式、促进新公共行政机制建设、优化公共服务等领域，地方政府创新的深度、广度与频度都在日益加强。然而，与丰富的地方政府创新的研究成果相比，成功的地方政府创新何以扩散推广到全国其他地区，什么因素促进或阻碍了中国地方政府创新扩散进程，这些理论问题在学术界讨论仍然较少。这既不利于中央政府评价各地政府创新成果，也不利于各级政府通过总结经验推动下一步改革。因此，中国学者应努力把握宝贵机遇，总结中国地方政府创新扩散经验，为政治学、公共管理学和公共政策学等领域在理论、实证与方法论方面作出突破性贡献。
自20世纪60年代以来，国外有关地方政府创新扩散的学术文章已逾千篇，考察的范围包括创新扩散的机制、创新扩散的内容及其特征、国际与国内客观条件等。有关地方政府创新扩散的研究不仅对于公共政策领域的理论和方法的发展至关重要，也对解释不同时期影响地区、国家乃至世界的政策导向具有重要意义。然而，西方的研究都有意无意地以联邦制和选举式民主作为研究地方政府创新扩散的前提假设。并且，该领域至今仍面临基本概念含糊、研究对象复杂、涉及条件层次较多等亟待厘清的问题。因此，我们不能简单地将西方的理论与方法复制到对中国地方政府创新扩散的研究中。本文批判地评述了近几十年来国内外关于地方政府创新扩散的研究文献，旨在较为全面地介绍地方政府创新扩散理论，为国内研究者提供借鉴与参考。为此，本文首先考察了政府创新扩散的概念内涵，并结合最新的研究成果，试图从地方政府政策创新扩散的动力框架、机制和模式等方面进行回顾，从而清晰把握地方政府政策创新扩散的理论脉络。最后，本文结合理论与实际，对国内创新扩散研究提出了几点建议。
概念辨析：公共政策的创新与扩散
西方学者们多元化的研究角度造就了大量与公共领域创新扩散相关的概念，但这也导致了人们对创新扩散含义的理解模糊不清，因此值得我们以批判性的眼光一一辨析。首先是地方政府创新的概念。在地方政府创新扩散领域的开山之作中，沃克尔将地方政府创新定义为一个地方政府首次采纳的政策或项目，无论这个政策或项目已出现多久，也无论其他政府是否已经采纳它（Walker，1969）。自此以后，大量比较政治、公共管理和国际政治领域的学者加入研究行列，沿用了沃克尔对政府创新的定义，并对教育、医疗、福利、公民权、商业规制等政策领域的扩散现象进行研究（Gray，1973；Grupp and Richards，1975；Berry and Berry，1990；Mintrom，1997；Tyran and Sausgruber，2005；Teodoro，2009）。但是，政策创新（policy innovation）与政策发明（policy invention）、政策扩展（policy expansion）这些概念经常被人混淆。政策发明是指构建一些原创性的政策理念、政策项目与政策方案。更明确地说，一项政策发明可以推动许多个政府进行政策创新，尽管其中某些政府会早一些采纳该政策，而另一些政府会晚一些采纳该政策（Berry and Berry，1999）。政策扩展则是指一个政府在采纳某项政策之后（也就是政策创新之后）对政策所作的改变。由于行动时机的差异，政策扩展又与政策再创新（policy re-invention）不同，后者是指一个政府在采纳某项政策之时（也就是政策创新之时）就作出的修正或改变（Boehmke and Witmer，2004）。
那什么是“创新扩散”呢？在对创新扩散的早期研究中，学者们一般采用的是艾弗利特·罗杰斯（Everett Rogers）的定义，即“一项创新传播的过程就是扩散，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流”（Rogers，2003）。在有关的学术文献中，与政策扩散相近的概念还包括政策转移（policy transfer）、政策趋同（policy convergence）、政策学习（policy learning）等。政策转移是指把一个政治系统（过去的或现在的）中有关政策、行政安排、机构与思想的知识运用到另一个政治系统之中（Dolowitz and Marsh，1996）。柯林·贝内特（Colin Bennett）提出了判断跨国政策转移过程发生的四项标准。即：一、可以证明，特殊的国内因素不能独立决定政策的采纳。二、可以证明，政策的采纳不是由于相似的现代化因素造成的，现代化因素是相似的，但在不同的国家有不同的效果。三、可以证明，政策制定者认识到别处政策的存在。四、可以证明，国外的证据被用于国内的政策辩论（Bennett，1997）。可以看出，判断政策转移的标准要比政策扩散的苛刻许多。政策趋同意味着不同政府的政策不断变得相似，主要包括政策目标、政策内容、政策工具、政策结果和政策网络等五个方面的趋同（Bennett，1991）。很明显，政策扩散的含义已经包含了政策转移，但与政策趋同只有部分含义上的交叠（因为政策扩散的结果不一定是政策趋同，政策趋同的直接原因不一定是受到来自其他政府选择的影响）。 与政策扩散容易混淆的另一个概念是政策学习。政策学习是指政策制定者使用其他政府的经验来评估某项政策的可能效果，并据此对这项政策作出采纳或不采纳的决定（Meseguer，2005）。政策学习其实是复杂的政策扩散机制中的一种。政策扩散机制还包括竞争、模仿和强制等情况（Shipan and Volden，2008）。竞争机制假设不同政府由于在经济、公共服务等方面的竞争而积极采纳或不采纳某项政策。模仿与学习不同。在政策学习中，政策制定者关注的是政策本身，而模仿关注的是其他政府本身。如果是因外部行动者施压而采纳了某项政策，那么这就是由强制引起的政策扩散。强制政策扩散形式主要包括武力、威胁或激励。这些创新扩散的具体机制将在后文有专门介绍。
通过以上辨析，我们可以看出，政府创新扩散是一个政府的选择影响到其他政府选择的相互作用的过程（Braun and Gilardi，2006）。在一些情况下，地方政府的政策创新与政策扩散可以被认为是对同一个政府过程站在不同立场上的两种表述。对于政策的早期使用者来说，自己的政策在另一个地区得到应用，就可以理解为该政策创新得到了扩散。而对于政策后期使用者来说，将别的地方已存在的政策首次引进并应用于本地区，这个过程就是一次政策创新（Zhu，2013）。因此，在上述情况下，政策扩散本身也是政策创新过程，政策创新和政策扩散其实是站在不同角度对同一个政府过程的观察。在地方政府创新扩散领域，人们主要是站在政策后期使用者的角度来研究政策扩散的各种机制，即研究作为政策创新的政策扩散。
地方政府创新扩散的动力框架
政府创新扩散为何能够发生？这几乎是每一篇创新扩散文献都要涉及的问题。本文根据前人的研究成果，将从背景、主体、客体和媒介等四个方面将过往纷繁复杂的理论内容组织起来，阐释政府创新扩散的动力框架。
对政府部门创新扩散动力的分类与概括，早已有人尝试。例如，布什伊借鉴传染病的传播规律，提出了地方政府创新扩散的动力模型，将政府创新扩散的影响因素划分为政府特征、创新特征、利益集团与行业组织和国民情绪（Boushey，2010）。然而，从他所突出的因素看，这种划分明显已经预设了创新扩散的发生环境，即以美国为代表的联邦式民主国家。而在非西方国家，特别是在中国情境下，利益集团与行业组织、国民情绪等因素并没有完整地概括出地方政府创新扩散的媒介与背景因素。
因而，我们需要一种更为一般性的动力框架将创新扩散的主要因素囊括在内，该框架既不失其应有的解释力和概括力，也不使其落入泛泛之谈。我们从创新扩散的背景、主体、客体和媒介重新阐释了该动力模型（如图1所示）。第一，在背景方面，需要从两个维度来概括当今复杂多变的环境因素：从纵向看，包括全球、国家和辖区等层次；从横向看，包括政治、经济、文化、社会和自然等方面。第二，在主体方面，主要是指决定采纳和不采纳某项创新的地方政府。第三，在客体方面，主要是被采纳、改变或拒绝的政府创新本身。第四，在媒介方面，推动政府创新扩散的媒介既包括组织，也包括个人。从组织层面看，主要是指新闻媒体、政府间互动的社会网络和拥有自身利益导向的团体；从个人层面看，主要是指那些努力推动政策变化的政策企业家。
该模型在既有的理论研究中，得到了很好的验证。例如，在背景因素方面，已有研究者验证了地理相近性、公众舆论对扩散的突出影响（Berry and Berry，1990；Hays，1996）。在主体因素方面，通过对先后采纳某项创新的政府的研究，学者们纷纷确认了内部政治制度特征、财政情况、组织规模等因素对政府是否接受某项创新的影响（Walker，1969；Savage，1978；Canon and Baum，1981；Carter and LaPlant，1997）。在客体因素方面，研究者们也关注了政府创新本身的可扩散性，并验证了创新的各种特征对其扩散速度与扩散范围的影响（Savage，1985；Mooney and Lee，1999）。最后，在媒介因素方面，也有人描述了政治性或专业性的社会网络在政府创新扩散过程中发挥的重要作用（Gray，1973；Mintrom，1997）。
当然，需要强调的是，上述框架只是将政府创新扩散过程中的各种动力因素作出相对的区分，它们之间并不存在绝对的界限。事实上，这些因素会根据具体情况通过不同的机制，产生完全各异的传播模式。
创新扩散的背景。在这里，政府创新扩散的背景可以被具体地理解为地方政府所处的背景，即政府组织之外的背景因素，以区别于下文将提到的政策扩散主体——政府（尽管换个角度看，政府也可以被看作创新扩散的背景，但鉴于地方政府在这项活动中的主体地位，我们更倾向于将它们区别于其他更为“客观”的因素，并在下文对其专门进行探讨）。
由于现代通讯技术的发展和经济贸易的全球化，可以将影响地方政府政策创新扩散的背景划分为三个层次：全球背景、国家背景、辖区背景。背景的变化会产生要求地方政府出台新政策的压力，而其他政府的政策正好可以为本地政府提供借鉴，政策企业家就在这个过程中发挥着游说和沟通的作用。因此，政策创新扩散就是一个多方政策主体在一定背景下围绕着地方政府是否采纳新政策开展互动的过程。而在这个过程当中，地方政府所处的环境、政府自身的特点、政策内容及其特征，以及政策企业家的运作都会塑造新政策的采纳时间和采纳方式（如图2所示）。
每个地方政府所处的不同背景会衍生出不同的影响因素，我们可以将这些影响因素概括为政治、经济、文化、社会和自然五个方面。在政治方面，一个国家的政治制度可能是民主型，也有可能是威权型，可能是联邦制，也有可能是单一制，这都会影响到政策扩散的方向与动力。在联邦制民主国家，政策扩散更有可能是横向与学习导向的（Graham et al.，2012）；而在威权国家，政策扩散更有可能是纵向与命令导向的（Heilmann，2008a）。在经济方面，国家或地区的经济结构与经济发展水平会决定社会发展的阶段，以及政府的战略重点与资源分配，进而影响决策者的政策决定。通常来说，在开放性越强的经济体中，政治家会越倾向于采纳顺应国际发展趋势的政策（Schmitt，2011）。在文化方面，不同的传统、道德、宗教信仰会影响选民的政策倾向，并限制政策制定者的选择范围。例如选区中的基督教原教旨主义者越多，政府就越倾向于禁酒和反对赌博（Berry and Berry，1990）。在社会方面，一个国家或一个地区的技术发展水平、社会分层情况、城乡结构、民族构成及其分布也会影响政府对政策的采纳（Teodoro，2009）。通常越发达的地区越有可能成为政策的先期采纳者，越落后的地区越晚受到政策扩散的影响。在自然方面，地理位置、资源禀赋和生态因素也会影响政府的政策选择。例如政策扩散的研究者反复发现，地理上越接近的政府之间越有可能发生政策扩散（Volden，2006；Aslani et al.，2013）。 创新扩散的主体。在美国政治学与公共政策文献中，创新扩散的主体往往是“state”，该词的意思既包含作为辖区的“州”，又包含作为治理机构的“州政府”（例如Berry and Berry，1990；Boushey，2010）。但是，这些文献往往不将两种具体意思作出区分。由于采纳政策的主体仍是作为机构的政府，因而本研究更倾向于将创新扩散的主体限定于政府，而将辖区作为该主体开展活动的背景因素。另外，尽管通常而言，在美国，地方政府是指州以下的政府，但在本文中，为突出联邦制与单一制的可对比性，将凡是中央政府以下的政府统统称为地方政府，从而方便把欧美等国与中国的次国家级（subnational）政府创新作横向的对比。
因此，创新扩散的主体是指接受或拒绝某一项创新的地方政府，它们直接决定了一项创新的传播程度。一项创新能否扩散并非简单地因为地方政府刚好知道了它，而更多地取决于每个地方政府本身的特征。就如传染病学家所发现的那样，带有特定基因或行为特点的人口更容易感染某种疾病。
布什伊指出，一般而言，地方政府会基于自身的能力，针对不同类别的政策，产生完全不一样的政治决策过程（Boushey，2010）。他尝试将政府政策划分为管制政策（管制经济、环境或行业的标准）、品行政策（政府对社会行为与规范的管理）和治理政策（对政府权力本身的规制），并认为：一个政府对管制政策的接受程度与该政府决策人员的专业能力紧密相关；一个政府对品行政策的接受程度被该政府内部政治派别的竞争所塑造，而且党派竞争越激烈，政策制定者就越倾向于回应公民的需求；一个政府对治理政策的接受程度受到公民表达渠道的强烈影响，因为这种特别的政治创新需要来自公民的直接参与。
许多研究也充分表明，无论是前期采纳者还是后期采纳者，政府在财政收支与资金分配、人员流动、制度设计、党派关系，以及政府间网络等方面的特征很大程度上决定着政策能否被采纳、采纳机制以及扩散速度。具体来说，在财政方面，通常财政收入越多，政府才越有可能采纳新的政策（Heiden and Strebel，2012）。在官员工作流动的情况下，若一个机构的负责人来自于政府部门以外，他就既有荣誉又有责任去创新；而当机构负责人是由机构内部提拔起来时，创新的激励就会少许多（Teodoro，2009）。在选举制国家中，不同党派对政府的控制往往也意味着政府对政策创新的不同态度，并且地方长官在选举年为了迎合选民的需要，往往更容易采纳新的更受欢迎的政策，而当感受到竞选压力时，他们更不会采纳新的容易引起冲突的政策（Berry and Berry，1990）。另外还有研究表明，经典的官僚制政府结构要比有限政府更容易采纳和实施新政策（Sager and Rielle，2012）。
创新扩散的客体。创新扩散的客体即地方政府决定采纳的某项创新，这些创新往往包含许多不同种类的内容与特征。在内容方面，学者们通常将创新划分为服务创新、流程创新和辅助创新三种（Kimberly and Evanisko，1981；Damanpour and Evan，1984；Light and Light，1998）。服务创新即地方政府为满足外部使用者或市场需求而提供的新服务。这种创新发生在地方政府的操作层，并影响一个地方政府的技术系统。考虑到满足地方政府的需求，服务创新的性质最好通过它们与使用者的关系来理解（Osborne et al.，2012；Walker et al.，2002）。三种类型的服务创新为：第一，提供新服务给新的用户；第二，把既存服务提供给新的用户；第三，将新的服务提供给既存用户。
过程创新主要影响地方政府中的管理，改变组织成员间的关系，并影响政府成员间及政府成员与环境之间的规则、角色、程序和结构、沟通和交流。最典型的例子包括全面质量管理运动（TQM）、权力下放、服务外包和绩效工资等。过程创新分为三类：第一，市场化创新，包括修改政府运作流程和系统以提高提供服务给公民的效率和效果。市场化创新关心的是购买和提供服务，以及创造税收的方法，它反映了新公共管理的主题即承包、外部化和对公共服务的市场定价。第二，组织创新，是指对结构、策略和行政过程的创新，因此，它关心的是一个政府基本的工作活动和对社会体系的改造。第三，技术创新是关于对物质设备、技术组织系统和沟通的改变。公共组织中技术创新的例子包括信息技术、硬件和软件等。
辅助创新反映了在提供现代公共服务的过程中“政民关系”向伙伴化和网络化关系的转变。辅助创新与其他创新不同是因为政府关心的是越过边界，与其他服务提供者、用户或其他公共机构协同工作。因此辅助创新的成功执行依赖于其他行为体，而且在某种程度上，政策创新的成功采纳取决于一些政府所不能控制的因素。
此外，地方政府创新至少包括五个方面的特征：相对优势、兼容性、复杂性、可观察性和可试用性（Rogers，2003）。政策创新的相对优势是指一项创新被视为优于其他创新的程度，即政策创新被采纳后的预期收益与预期成本之比；兼容性是指一项创新被视为与既存价值、过往经验及潜在采纳者需要的一致程度；复杂性是指一项创新被视为难以理解与使用的程度；可观察性是指创新结果对于其他人而言的能见度；可试用性是指一项创新有可能被试验的程度。已有许多学者通过对多种政策的系统性实证研究来证实政策创新的特征对其被采纳过程的重要影响，通常而言，相对优势、兼容性、可观察性和可试用性与政策创新的采纳是正相关的，而复杂性则与政策创新的采纳呈负相关。例如可观察性高、复杂性低的政策会更容易被政策制定者采纳，因为立法者关注的是短期的选举收益（Nicholson-Crotty，2009）。另外，政策的特征也会塑造它的被采纳机制，例如政策的可观察性越高，政府越倾向于学习这项政策，而政策的复杂性越高，政府就越不可能去学习这项政策（Makse and Volden，2011）。
创新扩散的媒介。所谓创新扩散的媒介，主要是指推动某项创新在地方政府之间扩散的网络、组织或个人。尽管地方政府往往占据着政策扩散研究的中央位置，但决策者并不一定就是创新扩散的主要推动者。与此相反，某种创新之所以得以在各个地方政府之间扩散，往往是因为存在新闻媒体的报道和传播，存在一定的网络平台帮助分享知识，存在相关的利益团体在推广，或者存在带有明确诉求的个人在积极倡导。作为政府创新的传播载体，它们塑造着创新扩散的不同模式。因而有必要从媒体、社会网络、利益团体和个人等角度具体探讨。当然，这些媒介在创新扩散的过程中并非是相互独立的，与此相反，在现实生活中，它们往往是相互组合并发挥作用的。 决策者在最初对某项创新并不了解时，往往是媒体让他们对该项创新产生出某种印象。如果媒体营造的印象很好，就会造就某地方政府成为一项创新的先期采纳者和推广者的重要契机（Valente，1996）。特别是在信息技术高速发展、信息传播范围迅速扩大的今天，通过传统媒体和新媒体，决策者很容易了解在这个国家的另一端或这个世界的另一端，其他政府有哪些优秀的做法。特别是作为社会新闻主要生产者的传统媒体，在很大程度上引导了人们面对不同信息时的注意力分配。因而各种新闻媒体对创新扩散的过程都能够产生十分重要的影响。
社会网络是指一群人之间的某种特定联系，这些联系的整体特征可以用来解读参与者之间的社会行为（Mitchell，1969）。社会网络理论认为，在一定的社会关系中，各个参与者及其行为应被视为相互依赖而非各自独立；参与者之间的联系纽带正是他们相互转移资源（包括物质和非物质）的渠道；网络结构环境会为个体行动提供机会或限制；结构（社会、经济、政治等）是参与者之间关系的长期模式（Wasserman，1994）。官员的社会网络正是政策思想得以沟通和传播的重要渠道。学者们对众多国际与国内政府间组织的研究都表明，政府间组织或常设的政府间平台的存在对创新扩散发挥着重要的正向作用（Mintrom and Vergari，1998；Dobbin et al.，2007；Cao，2009；True and Mintrom，2001）。
利益团体是指任何分享共同的态度，并向社会中其他团体和组织提出特定诉求的团体（Truman，1951）。利益团体通过与政府决策者和政治机构的互动来实现决策目标。它们将崭新的政策推送到决策议程中，并迫使政府起草它们。无论是在国际还是国内社会中，利益团体的推动作用都不可小觑。与此同时，不同的利益团体因为其自身能力的差异，而对创新扩散发挥着或大或小的作用。在主流政治中拥有充分代表性的团体与地方政府往往关系更为紧密，对地方政府产生决定性的影响，而边缘化的团体则只能不断修改自身的政策倡议，并试图得到地方政府的认可。通常而言，衡量一个利益团体的实力，主要是看两项标准：财力和人力（Boushey，2010）。
在个人层面上，创新扩散的积极推动者主要是指政策企业家。政策企业家是那些“愿意投入他们的资源——时间、精力、名誉以及金钱——来获取未来回报的人，这些回报可能是政策的通过，来自参与的满意感，甚至是以工作安全或职业晋升为形式的个人权力扩张（personal aggrandizement）（Kingdon，1984）”。简单地说，政策企业家是指那些努力推动政策动态变化的人们，他们可以是立法者、官员、专家或非政府组织领导（Zhu，2008）。政策企业家常常通过以下活动来倡导他们的政策，主要包括确认问题、在政策圈子中广泛沟通、塑造政策辩论的条款，以及建立政策联盟等。因此，政策企业家是政策创新扩散过程中的具体行动者。已有文献通过将政策企业家的存在及其行动模型化，发现他们的存在与行动能显著地提高立法机构考虑和通过政策创新的概率（Mintrom，1997），因而研究他们对于解释地方政府创新扩散的具体过程（特别是政策制定过程）具有重要意义。
地方政府创新扩散的机制与模式分析
创新扩散的机制。自20世纪60年代以来，研究者们对于政府的创新主要有两种解释。一种是内部决定模型，它假设引起一个政府创新的原因存在于这个政府所辖区域内部的客观条件之中，这些条件包括政治、经济、文化、社会特征和政府自身情况。另一种是外部影响模型，它指出了邻近政府或其他外部条件对这个政府的政策采纳情况的影响（Berry and Berry，1990）。但这两种解释都是较为片面的，随着实证资料的不断增多和研究方法的不断改进，人们通过对彩票政策（Berry and Berry，1990）、公共管理改革（Boyne et al.，2005）、空气政策（Dolsak and Sampson，2011）等领域的实证研究，不断发现政府辖区的内部条件和外部条件都会影响政府对政策的采纳。尽管如此，外部影响模型还是为政策扩散提供了最初的解释，并开政策扩散理论之先河。
所谓创新扩散的机制是指引起一项创新在不同政府之间扩散的原因和方式。在学者们尤为关注的外部影响（政策扩散）模型中，通常认为，政策扩散的机制至少包括学习、竞争、模仿和强制等（Shipan and Volden，2008）。学习机制假设政策制定者观察到诸多政策在其他政府中的影响后，决定是否分别采纳每项政策。由于政策制定者要学习外部经验，就必须借助一定的平台。因此研究者通常会将学习放在政策网络中研究（Mintrom and Vergari，1998；Linos，2006；F?Glister，2012；Lee and Meene，2012；Mergel and Bretschneider，2013）。通常与学习机制一起被提出来的是竞争机制，它假设不同政府由于在经济、公共服务等方面的竞争而积极采纳或不采纳某项政策。例如，当竞争者通过加强基础设施建设以吸引外来投资时，那么本地政府为吸引外来投资，将不得不也采纳这些政策（Teodoro，2009）。模仿机制又被称为社会化机制，它主要指本地政府复制其他政府的行为。模仿与学习不同，在学习中，政策制定者关注的是政策本身（它是如何被采纳的？是否有效？政策后果如何？），而模仿关注的是其他政府（其他政府怎么做？我们如何和他们做的一样？）。换句话说，学习关注的是行动，模仿关注的是行动者。
如果是因外部行为体施压而采纳了某项政策，那么这就是由强制引起的扩散，它的形式主要包括武力、威胁或激励。虽然由于美国的联邦制度设计，让横向的强制在各州或地方政府之间受到限制，但纵向的强制机制仍旧存在。因为来自联邦政府的资金通常都会刺激各州或地方政府采纳某项政策（Allen et al.，2004；Karch，2007）。此外，纵向强制（Coercion）机制之下还包含一种较为突出的指令方式（mandate），它主要是指联邦政府出台法令政策或通过激励提出要求（Shipan and Volden，2006）。在当前的研究文献中，竞争机制与学习机制是最常见的被用来解释政策扩散过程的机制（Boehmke and Witmer，2004）。值得提出的是，还有学者将政策扩散的模型概括为全国互动模型、邻区扩散模型、领导跟进模型、垂直影响模型，或者将政策扩散的原因概括为四个方面：竞争、学习、命令和公共压力（公共压力也可以算是一种“社会化”过程，此时，社会压力使政府做出和外部一致的改变）（Berry and Berry，1999）。这与上述的政策扩散机制只是对同样现象的不同表述，因而都可以被归纳进学习、竞争、模仿和强制等四种机制中。 创新扩散的模式。创新扩散的模式是指一项创新在扩散过程中所表现的速度与规模的基本特征。对扩散模式的描述与研究有助于我们从整体上把握一项创新的扩散过程。许多学者都曾尝试对政府创新扩散的模式进行描述和模型化（Menzel and Feller，1977；Gray，1973；Berry and Berry，1999；Rogers，2003），并倾向于将政策扩散的过程看成是渐进的、符合正态分布的S型曲线扩散模式（即地方政府采纳时间的累计分布曲线）。即在扩散过程的早期，一项创新被采纳的频率并不频繁。伴随着时间的流逝，扩散频率会逐渐加速。但由于潜在采纳者的数额在快速减少，因而扩散频率会降下来直至整个创新扩散的过程实现饱和（如图3所示）。
然而，在现实中，许多政府创新扩散的实例并不完全遵从正态分布，且符合S型曲线。事实上，在不同的情境下，创新扩散模式会得到完全不同的展现。例如，在布什伊的书中，试图将传统理论所无法解释的政策扩散曲线划分为以下几类：比较陡峭的S曲线（如图4所示）、R型曲线（如图5所示）、阶梯模式（如图6所示）。他还举出了多个实例加以佐证，包括“安珀警戒”、死刑和语言政策等（Boushey，2010）。这些扩散模式的潜在机制与经典理论假设存在着明显的冲突。而与渐进主义相对立的“断点均衡（punctuated equilibrium）”理论或许有助于提供新的解释，例如政治注意力的不均衡变化或许直接决定了扩散速度的变化。遗憾的是，当前学者们对这些“断点式”扩散模式的具体机制研究还不深入。
结论
通过以上阐述，我们可以发现，学者们研究地方政府创新扩散主要是为了探究政策创新扩散的动机框架、机制和模式等。这对于政策实践与政策理论的发展都非常重要。尤其是对于中国而言，当前政策变迁频繁且影响深远，亟须通过理论研究来对地方政府创新和扩散过程提供理论解释。同时，也绝不能直接照搬西方的理论。本文认为，国内学界在研究中国地方政府的创新扩散现象时，至少应考虑以下内容：第一，积极把握理论发展的良好机遇。对于中国而言，当前政策变迁的深度、广度和频度都是非常大的，各地方的政策试验层出不穷。对于这些政策现象所处的环境、参与主体、政策本身特征以及政策过程等问题的研究有助于我们取得重大理论突破。第二，不能迷信西方经典理论。在用创新扩散理论来解释中国的政策现象时，要抓准突破口，并在此基础上敢于向既有的经典理论框架提出挑战。第三，国内学者也应加强与国外学者的方法接轨和理论对话。国内学者的现有研究在理论和方法上都与国际先进水平有一定差距。只有掌握规范的研究方法，与国际理论前沿积极对话，才能提升自身能力并提出令人信服的理论假设，从而实现本土化理论创新并掌握国际学术话语权。
（南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生张友浪是本文的共同作者）
参考文献
Allen， Mahalley D.， Carrie Pettus， and Donald P Haider-Markel. 2004. "Making the National Local： Specifying the Conditions for National Government Influence on State Policymaking." State Politics
【关键词】地方政府 创新扩散 中央与地方关系 公共治理 全面深化改革
【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A
为应对全球化、工业化和城市化所带来的公共治理方面的各种挑战，中国各级政府开展了多方位的政策、制度和组织创新。地方政府创新既为其他地区提供了参考和学习的榜样，也为中央决策者提供了对各种政策工具在全国推广的可行性进行检验的决策依据，有助于在地区差异巨大的中国将决策失误的成本降到最低限度。因此，有学者认为，中国各地方政府所开展的卓有成效的政策创新以及“以点带面”的创新扩散，是导致中国经济成功的重要原因（Heilmann，2008b），也是中国提升应对不断变化的复杂环境的适应能力的关键环节（Shaoguang，2009）。中央政府在出台全国性正式政策之前颁布试验性条例、开展政策试点、设立试验区等传统，业已成为一条宝贵的“中国经验”。特别是当前在深化行政体制改革、创新公共管理和社会治理模式、促进新公共行政机制建设、优化公共服务等领域，地方政府创新的深度、广度与频度都在日益加强。然而，与丰富的地方政府创新的研究成果相比，成功的地方政府创新何以扩散推广到全国其他地区，什么因素促进或阻碍了中国地方政府创新扩散进程，这些理论问题在学术界讨论仍然较少。这既不利于中央政府评价各地政府创新成果，也不利于各级政府通过总结经验推动下一步改革。因此，中国学者应努力把握宝贵机遇，总结中国地方政府创新扩散经验，为政治学、公共管理学和公共政策学等领域在理论、实证与方法论方面作出突破性贡献。
自20世纪60年代以来，国外有关地方政府创新扩散的学术文章已逾千篇，考察的范围包括创新扩散的机制、创新扩散的内容及其特征、国际与国内客观条件等。有关地方政府创新扩散的研究不仅对于公共政策领域的理论和方法的发展至关重要，也对解释不同时期影响地区、国家乃至世界的政策导向具有重要意义。然而，西方的研究都有意无意地以联邦制和选举式民主作为研究地方政府创新扩散的前提假设。并且，该领域至今仍面临基本概念含糊、研究对象复杂、涉及条件层次较多等亟待厘清的问题。因此，我们不能简单地将西方的理论与方法复制到对中国地方政府创新扩散的研究中。本文批判地评述了近几十年来国内外关于地方政府创新扩散的研究文献，旨在较为全面地介绍地方政府创新扩散理论，为国内研究者提供借鉴与参考。为此，本文首先考察了政府创新扩散的概念内涵，并结合最新的研究成果，试图从地方政府政策创新扩散的动力框架、机制和模式等方面进行回顾，从而清晰把握地方政府政策创新扩散的理论脉络。最后，本文结合理论与实际，对国内创新扩散研究提出了几点建议。
概念辨析：公共政策的创新与扩散
西方学者们多元化的研究角度造就了大量与公共领域创新扩散相关的概念，但这也导致了人们对创新扩散含义的理解模糊不清，因此值得我们以批判性的眼光一一辨析。首先是地方政府创新的概念。在地方政府创新扩散领域的开山之作中，沃克尔将地方政府创新定义为一个地方政府首次采纳的政策或项目，无论这个政策或项目已出现多久，也无论其他政府是否已经采纳它（Walker，1969）。自此以后，大量比较政治、公共管理和国际政治领域的学者加入研究行列，沿用了沃克尔对政府创新的定义，并对教育、医疗、福利、公民权、商业规制等政策领域的扩散现象进行研究（Gray，1973；Grupp and Richards，1975；Berry and Berry，1990；Mintrom，1997；Tyran and Sausgruber，2005；Teodoro，2009）。但是，政策创新（policy innovation）与政策发明（policy invention）、政策扩展（policy expansion）这些概念经常被人混淆。政策发明是指构建一些原创性的政策理念、政策项目与政策方案。更明确地说，一项政策发明可以推动许多个政府进行政策创新，尽管其中某些政府会早一些采纳该政策，而另一些政府会晚一些采纳该政策（Berry and Berry，1999）。政策扩展则是指一个政府在采纳某项政策之后（也就是政策创新之后）对政策所作的改变。由于行动时机的差异，政策扩展又与政策再创新（policy re-invention）不同，后者是指一个政府在采纳某项政策之时（也就是政策创新之时）就作出的修正或改变（Boehmke and Witmer，2004）。
那什么是“创新扩散”呢？在对创新扩散的早期研究中，学者们一般采用的是艾弗利特·罗杰斯（Everett Rogers）的定义，即“一项创新传播的过程就是扩散，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流”（Rogers，2003）。在有关的学术文献中，与政策扩散相近的概念还包括政策转移（policy transfer）、政策趋同（policy convergence）、政策学习（policy learning）等。政策转移是指把一个政治系统（过去的或现在的）中有关政策、行政安排、机构与思想的知识运用到另一个政治系统之中（Dolowitz and Marsh，1996）。柯林·贝内特（Colin Bennett）提出了判断跨国政策转移过程发生的四项标准。即：一、可以证明，特殊的国内因素不能独立决定政策的采纳。二、可以证明，政策的采纳不是由于相似的现代化因素造成的，现代化因素是相似的，但在不同的国家有不同的效果。三、可以证明，政策制定者认识到别处政策的存在。四、可以证明，国外的证据被用于国内的政策辩论（Bennett，1997）。可以看出，判断政策转移的标准要比政策扩散的苛刻许多。政策趋同意味着不同政府的政策不断变得相似，主要包括政策目标、政策内容、政策工具、政策结果和政策网络等五个方面的趋同（Bennett，1991）。很明显，政策扩散的含义已经包含了政策转移，但与政策趋同只有部分含义上的交叠（因为政策扩散的结果不一定是政策趋同，政策趋同的直接原因不一定是受到来自其他政府选择的影响）。 与政策扩散容易混淆的另一个概念是政策学习。政策学习是指政策制定者使用其他政府的经验来评估某项政策的可能效果，并据此对这项政策作出采纳或不采纳的决定（Meseguer，2005）。政策学习其实是复杂的政策扩散机制中的一种。政策扩散机制还包括竞争、模仿和强制等情况（Shipan and Volden，2008）。竞争机制假设不同政府由于在经济、公共服务等方面的竞争而积极采纳或不采纳某项政策。模仿与学习不同。在政策学习中，政策制定者关注的是政策本身，而模仿关注的是其他政府本身。如果是因外部行动者施压而采纳了某项政策，那么这就是由强制引起的政策扩散。强制政策扩散形式主要包括武力、威胁或激励。这些创新扩散的具体机制将在后文有专门介绍。
通过以上辨析，我们可以看出，政府创新扩散是一个政府的选择影响到其他政府选择的相互作用的过程（Braun and Gilardi，2006）。在一些情况下，地方政府的政策创新与政策扩散可以被认为是对同一个政府过程站在不同立场上的两种表述。对于政策的早期使用者来说，自己的政策在另一个地区得到应用，就可以理解为该政策创新得到了扩散。而对于政策后期使用者来说，将别的地方已存在的政策首次引进并应用于本地区，这个过程就是一次政策创新（Zhu，2013）。因此，在上述情况下，政策扩散本身也是政策创新过程，政策创新和政策扩散其实是站在不同角度对同一个政府过程的观察。在地方政府创新扩散领域，人们主要是站在政策后期使用者的角度来研究政策扩散的各种机制，即研究作为政策创新的政策扩散。
地方政府创新扩散的动力框架
政府创新扩散为何能够发生？这几乎是每一篇创新扩散文献都要涉及的问题。本文根据前人的研究成果，将从背景、主体、客体和媒介等四个方面将过往纷繁复杂的理论内容组织起来，阐释政府创新扩散的动力框架。
对政府部门创新扩散动力的分类与概括，早已有人尝试。例如，布什伊借鉴传染病的传播规律，提出了地方政府创新扩散的动力模型，将政府创新扩散的影响因素划分为政府特征、创新特征、利益集团与行业组织和国民情绪（Boushey，2010）。然而，从他所突出的因素看，这种划分明显已经预设了创新扩散的发生环境，即以美国为代表的联邦式民主国家。而在非西方国家，特别是在中国情境下，利益集团与行业组织、国民情绪等因素并没有完整地概括出地方政府创新扩散的媒介与背景因素。
因而，我们需要一种更为一般性的动力框架将创新扩散的主要因素囊括在内，该框架既不失其应有的解释力和概括力，也不使其落入泛泛之谈。我们从创新扩散的背景、主体、客体和媒介重新阐释了该动力模型（如图1所示）。第一，在背景方面，需要从两个维度来概括当今复杂多变的环境因素：从纵向看，包括全球、国家和辖区等层次；从横向看，包括政治、经济、文化、社会和自然等方面。第二，在主体方面，主要是指决定采纳和不采纳某项创新的地方政府。第三，在客体方面，主要是被采纳、改变或拒绝的政府创新本身。第四，在媒介方面，推动政府创新扩散的媒介既包括组织，也包括个人。从组织层面看，主要是指新闻媒体、政府间互动的社会网络和拥有自身利益导向的团体；从个人层面看，主要是指那些努力推动政策变化的政策企业家。
该模型在既有的理论研究中，得到了很好的验证。例如，在背景因素方面，已有研究者验证了地理相近性、公众舆论对扩散的突出影响（Berry and Berry，1990；Hays，1996）。在主体因素方面，通过对先后采纳某项创新的政府的研究，学者们纷纷确认了内部政治制度特征、财政情况、组织规模等因素对政府是否接受某项创新的影响（Walker，1969；Savage，1978；Canon and Baum，1981；Carter and LaPlant，1997）。在客体因素方面，研究者们也关注了政府创新本身的可扩散性，并验证了创新的各种特征对其扩散速度与扩散范围的影响（Savage，1985；Mooney and Lee，1999）。最后，在媒介因素方面，也有人描述了政治性或专业性的社会网络在政府创新扩散过程中发挥的重要作用（Gray，1973；Mintrom，1997）。
当然，需要强调的是，上述框架只是将政府创新扩散过程中的各种动力因素作出相对的区分，它们之间并不存在绝对的界限。事实上，这些因素会根据具体情况通过不同的机制，产生完全各异的传播模式。
创新扩散的背景。在这里，政府创新扩散的背景可以被具体地理解为地方政府所处的背景，即政府组织之外的背景因素，以区别于下文将提到的政策扩散主体——政府（尽管换个角度看，政府也可以被看作创新扩散的背景，但鉴于地方政府在这项活动中的主体地位，我们更倾向于将它们区别于其他更为“客观”的因素，并在下文对其专门进行探讨）。
由于现代通讯技术的发展和经济贸易的全球化，可以将影响地方政府政策创新扩散的背景划分为三个层次：全球背景、国家背景、辖区背景。背景的变化会产生要求地方政府出台新政策的压力，而其他政府的政策正好可以为本地政府提供借鉴，政策企业家就在这个过程中发挥着游说和沟通的作用。因此，政策创新扩散就是一个多方政策主体在一定背景下围绕着地方政府是否采纳新政策开展互动的过程。而在这个过程当中，地方政府所处的环境、政府自身的特点、政策内容及其特征，以及政策企业家的运作都会塑造新政策的采纳时间和采纳方式（如图2所示）。
每个地方政府所处的不同背景会衍生出不同的影响因素，我们可以将这些影响因素概括为政治、经济、文化、社会和自然五个方面。在政治方面，一个国家的政治制度可能是民主型，也有可能是威权型，可能是联邦制，也有可能是单一制，这都会影响到政策扩散的方向与动力。在联邦制民主国家，政策扩散更有可能是横向与学习导向的（Graham et al.，2012）；而在威权国家，政策扩散更有可能是纵向与命令导向的（Heilmann，2008a）。在经济方面，国家或地区的经济结构与经济发展水平会决定社会发展的阶段，以及政府的战略重点与资源分配，进而影响决策者的政策决定。通常来说，在开放性越强的经济体中，政治家会越倾向于采纳顺应国际发展趋势的政策（Schmitt，2011）。在文化方面，不同的传统、道德、宗教信仰会影响选民的政策倾向，并限制政策制定者的选择范围。例如选区中的基督教原教旨主义者越多，政府就越倾向于禁酒和反对赌博（Berry and Berry，1990）。在社会方面，一个国家或一个地区的技术发展水平、社会分层情况、城乡结构、民族构成及其分布也会影响政府对政策的采纳（Teodoro，2009）。通常越发达的地区越有可能成为政策的先期采纳者，越落后的地区越晚受到政策扩散的影响。在自然方面，地理位置、资源禀赋和生态因素也会影响政府的政策选择。例如政策扩散的研究者反复发现，地理上越接近的政府之间越有可能发生政策扩散（Volden，2006；Aslani et al.，2013）。 创新扩散的主体。在美国政治学与公共政策文献中，创新扩散的主体往往是“state”，该词的意思既包含作为辖区的“州”，又包含作为治理机构的“州政府”（例如Berry and Berry，1990；Boushey，2010）。但是，这些文献往往不将两种具体意思作出区分。由于采纳政策的主体仍是作为机构的政府，因而本研究更倾向于将创新扩散的主体限定于政府，而将辖区作为该主体开展活动的背景因素。另外，尽管通常而言，在美国，地方政府是指州以下的政府，但在本文中，为突出联邦制与单一制的可对比性，将凡是中央政府以下的政府统统称为地方政府，从而方便把欧美等国与中国的次国家级（subnational）政府创新作横向的对比。
因此，创新扩散的主体是指接受或拒绝某一项创新的地方政府，它们直接决定了一项创新的传播程度。一项创新能否扩散并非简单地因为地方政府刚好知道了它，而更多地取决于每个地方政府本身的特征。就如传染病学家所发现的那样，带有特定基因或行为特点的人口更容易感染某种疾病。
布什伊指出，一般而言，地方政府会基于自身的能力，针对不同类别的政策，产生完全不一样的政治决策过程（Boushey，2010）。他尝试将政府政策划分为管制政策（管制经济、环境或行业的标准）、品行政策（政府对社会行为与规范的管理）和治理政策（对政府权力本身的规制），并认为：一个政府对管制政策的接受程度与该政府决策人员的专业能力紧密相关；一个政府对品行政策的接受程度被该政府内部政治派别的竞争所塑造，而且党派竞争越激烈，政策制定者就越倾向于回应公民的需求；一个政府对治理政策的接受程度受到公民表达渠道的强烈影响，因为这种特别的政治创新需要来自公民的直接参与。
许多研究也充分表明，无论是前期采纳者还是后期采纳者，政府在财政收支与资金分配、人员流动、制度设计、党派关系，以及政府间网络等方面的特征很大程度上决定着政策能否被采纳、采纳机制以及扩散速度。具体来说，在财政方面，通常财政收入越多，政府才越有可能采纳新的政策（Heiden and Strebel，2012）。在官员工作流动的情况下，若一个机构的负责人来自于政府部门以外，他就既有荣誉又有责任去创新；而当机构负责人是由机构内部提拔起来时，创新的激励就会少许多（Teodoro，2009）。在选举制国家中，不同党派对政府的控制往往也意味着政府对政策创新的不同态度，并且地方长官在选举年为了迎合选民的需要，往往更容易采纳新的更受欢迎的政策，而当感受到竞选压力时，他们更不会采纳新的容易引起冲突的政策（Berry and Berry，1990）。另外还有研究表明，经典的官僚制政府结构要比有限政府更容易采纳和实施新政策（Sager and Rielle，2012）。
创新扩散的客体。创新扩散的客体即地方政府决定采纳的某项创新，这些创新往往包含许多不同种类的内容与特征。在内容方面，学者们通常将创新划分为服务创新、流程创新和辅助创新三种（Kimberly and Evanisko，1981；Damanpour and Evan，1984；Light and Light，1998）。服务创新即地方政府为满足外部使用者或市场需求而提供的新服务。这种创新发生在地方政府的操作层，并影响一个地方政府的技术系统。考虑到满足地方政府的需求，服务创新的性质最好通过它们与使用者的关系来理解（Osborne et al.，2012；Walker et al.，2002）。三种类型的服务创新为：第一，提供新服务给新的用户；第二，把既存服务提供给新的用户；第三，将新的服务提供给既存用户。
过程创新主要影响地方政府中的管理，改变组织成员间的关系，并影响政府成员间及政府成员与环境之间的规则、角色、程序和结构、沟通和交流。最典型的例子包括全面质量管理运动（TQM）、权力下放、服务外包和绩效工资等。过程创新分为三类：第一，市场化创新，包括修改政府运作流程和系统以提高提供服务给公民的效率和效果。市场化创新关心的是购买和提供服务，以及创造税收的方法，它反映了新公共管理的主题即承包、外部化和对公共服务的市场定价。第二，组织创新，是指对结构、策略和行政过程的创新，因此，它关心的是一个政府基本的工作活动和对社会体系的改造。第三，技术创新是关于对物质设备、技术组织系统和沟通的改变。公共组织中技术创新的例子包括信息技术、硬件和软件等。
辅助创新反映了在提供现代公共服务的过程中“政民关系”向伙伴化和网络化关系的转变。辅助创新与其他创新不同是因为政府关心的是越过边界，与其他服务提供者、用户或其他公共机构协同工作。因此辅助创新的成功执行依赖于其他行为体，而且在某种程度上，政策创新的成功采纳取决于一些政府所不能控制的因素。
此外，地方政府创新至少包括五个方面的特征：相对优势、兼容性、复杂性、可观察性和可试用性（Rogers，2003）。政策创新的相对优势是指一项创新被视为优于其他创新的程度，即政策创新被采纳后的预期收益与预期成本之比；兼容性是指一项创新被视为与既存价值、过往经验及潜在采纳者需要的一致程度；复杂性是指一项创新被视为难以理解与使用的程度；可观察性是指创新结果对于其他人而言的能见度；可试用性是指一项创新有可能被试验的程度。已有许多学者通过对多种政策的系统性实证研究来证实政策创新的特征对其被采纳过程的重要影响，通常而言，相对优势、兼容性、可观察性和可试用性与政策创新的采纳是正相关的，而复杂性则与政策创新的采纳呈负相关。例如可观察性高、复杂性低的政策会更容易被政策制定者采纳，因为立法者关注的是短期的选举收益（Nicholson-Crotty，2009）。另外，政策的特征也会塑造它的被采纳机制，例如政策的可观察性越高，政府越倾向于学习这项政策，而政策的复杂性越高，政府就越不可能去学习这项政策（Makse and Volden，2011）。
创新扩散的媒介。所谓创新扩散的媒介，主要是指推动某项创新在地方政府之间扩散的网络、组织或个人。尽管地方政府往往占据着政策扩散研究的中央位置，但决策者并不一定就是创新扩散的主要推动者。与此相反，某种创新之所以得以在各个地方政府之间扩散，往往是因为存在新闻媒体的报道和传播，存在一定的网络平台帮助分享知识，存在相关的利益团体在推广，或者存在带有明确诉求的个人在积极倡导。作为政府创新的传播载体，它们塑造着创新扩散的不同模式。因而有必要从媒体、社会网络、利益团体和个人等角度具体探讨。当然，这些媒介在创新扩散的过程中并非是相互独立的，与此相反，在现实生活中，它们往往是相互组合并发挥作用的。 决策者在最初对某项创新并不了解时，往往是媒体让他们对该项创新产生出某种印象。如果媒体营造的印象很好，就会造就某地方政府成为一项创新的先期采纳者和推广者的重要契机（Valente，1996）。特别是在信息技术高速发展、信息传播范围迅速扩大的今天，通过传统媒体和新媒体，决策者很容易了解在这个国家的另一端或这个世界的另一端，其他政府有哪些优秀的做法。特别是作为社会新闻主要生产者的传统媒体，在很大程度上引导了人们面对不同信息时的注意力分配。因而各种新闻媒体对创新扩散的过程都能够产生十分重要的影响。
社会网络是指一群人之间的某种特定联系，这些联系的整体特征可以用来解读参与者之间的社会行为（Mitchell，1969）。社会网络理论认为，在一定的社会关系中，各个参与者及其行为应被视为相互依赖而非各自独立；参与者之间的联系纽带正是他们相互转移资源（包括物质和非物质）的渠道；网络结构环境会为个体行动提供机会或限制；结构（社会、经济、政治等）是参与者之间关系的长期模式（Wasserman，1994）。官员的社会网络正是政策思想得以沟通和传播的重要渠道。学者们对众多国际与国内政府间组织的研究都表明，政府间组织或常设的政府间平台的存在对创新扩散发挥着重要的正向作用（Mintrom and Vergari，1998；Dobbin et al.，2007；Cao，2009；True and Mintrom，2001）。
利益团体是指任何分享共同的态度，并向社会中其他团体和组织提出特定诉求的团体（Truman，1951）。利益团体通过与政府决策者和政治机构的互动来实现决策目标。它们将崭新的政策推送到决策议程中，并迫使政府起草它们。无论是在国际还是国内社会中，利益团体的推动作用都不可小觑。与此同时，不同的利益团体因为其自身能力的差异，而对创新扩散发挥着或大或小的作用。在主流政治中拥有充分代表性的团体与地方政府往往关系更为紧密，对地方政府产生决定性的影响，而边缘化的团体则只能不断修改自身的政策倡议，并试图得到地方政府的认可。通常而言，衡量一个利益团体的实力，主要是看两项标准：财力和人力（Boushey，2010）。
在个人层面上，创新扩散的积极推动者主要是指政策企业家。政策企业家是那些“愿意投入他们的资源——时间、精力、名誉以及金钱——来获取未来回报的人，这些回报可能是政策的通过，来自参与的满意感，甚至是以工作安全或职业晋升为形式的个人权力扩张（personal aggrandizement）（Kingdon，1984）”。简单地说，政策企业家是指那些努力推动政策动态变化的人们，他们可以是立法者、官员、专家或非政府组织领导（Zhu，2008）。政策企业家常常通过以下活动来倡导他们的政策，主要包括确认问题、在政策圈子中广泛沟通、塑造政策辩论的条款，以及建立政策联盟等。因此，政策企业家是政策创新扩散过程中的具体行动者。已有文献通过将政策企业家的存在及其行动模型化，发现他们的存在与行动能显著地提高立法机构考虑和通过政策创新的概率（Mintrom，1997），因而研究他们对于解释地方政府创新扩散的具体过程（特别是政策制定过程）具有重要意义。
地方政府创新扩散的机制与模式分析
创新扩散的机制。自20世纪60年代以来，研究者们对于政府的创新主要有两种解释。一种是内部决定模型，它假设引起一个政府创新的原因存在于这个政府所辖区域内部的客观条件之中，这些条件包括政治、经济、文化、社会特征和政府自身情况。另一种是外部影响模型，它指出了邻近政府或其他外部条件对这个政府的政策采纳情况的影响（Berry and Berry，1990）。但这两种解释都是较为片面的，随着实证资料的不断增多和研究方法的不断改进，人们通过对彩票政策（Berry and Berry，1990）、公共管理改革（Boyne et al.，2005）、空气政策（Dolsak and Sampson，2011）等领域的实证研究，不断发现政府辖区的内部条件和外部条件都会影响政府对政策的采纳。尽管如此，外部影响模型还是为政策扩散提供了最初的解释，并开政策扩散理论之先河。
所谓创新扩散的机制是指引起一项创新在不同政府之间扩散的原因和方式。在学者们尤为关注的外部影响（政策扩散）模型中，通常认为，政策扩散的机制至少包括学习、竞争、模仿和强制等（Shipan and Volden，2008）。学习机制假设政策制定者观察到诸多政策在其他政府中的影响后，决定是否分别采纳每项政策。由于政策制定者要学习外部经验，就必须借助一定的平台。因此研究者通常会将学习放在政策网络中研究（Mintrom and Vergari，1998；Linos，2006；F?Glister，2012；Lee and Meene，2012；Mergel and Bretschneider，2013）。通常与学习机制一起被提出来的是竞争机制，它假设不同政府由于在经济、公共服务等方面的竞争而积极采纳或不采纳某项政策。例如，当竞争者通过加强基础设施建设以吸引外来投资时，那么本地政府为吸引外来投资，将不得不也采纳这些政策（Teodoro，2009）。模仿机制又被称为社会化机制，它主要指本地政府复制其他政府的行为。模仿与学习不同，在学习中，政策制定者关注的是政策本身（它是如何被采纳的？是否有效？政策后果如何？），而模仿关注的是其他政府（其他政府怎么做？我们如何和他们做的一样？）。换句话说，学习关注的是行动，模仿关注的是行动者。
如果是因外部行为体施压而采纳了某项政策，那么这就是由强制引起的扩散，它的形式主要包括武力、威胁或激励。虽然由于美国的联邦制度设计，让横向的强制在各州或地方政府之间受到限制，但纵向的强制机制仍旧存在。因为来自联邦政府的资金通常都会刺激各州或地方政府采纳某项政策（Allen et al.，2004；Karch，2007）。此外，纵向强制（Coercion）机制之下还包含一种较为突出的指令方式（mandate），它主要是指联邦政府出台法令政策或通过激励提出要求（Shipan and Volden，2006）。在当前的研究文献中，竞争机制与学习机制是最常见的被用来解释政策扩散过程的机制（Boehmke and Witmer，2004）。值得提出的是，还有学者将政策扩散的模型概括为全国互动模型、邻区扩散模型、领导跟进模型、垂直影响模型，或者将政策扩散的原因概括为四个方面：竞争、学习、命令和公共压力（公共压力也可以算是一种“社会化”过程，此时，社会压力使政府做出和外部一致的改变）（Berry and Berry，1999）。这与上述的政策扩散机制只是对同样现象的不同表述，因而都可以被归纳进学习、竞争、模仿和强制等四种机制中。 创新扩散的模式。创新扩散的模式是指一项创新在扩散过程中所表现的速度与规模的基本特征。对扩散模式的描述与研究有助于我们从整体上把握一项创新的扩散过程。许多学者都曾尝试对政府创新扩散的模式进行描述和模型化（Menzel and Feller，1977；Gray，1973；Berry and Berry，1999；Rogers，2003），并倾向于将政策扩散的过程看成是渐进的、符合正态分布的S型曲线扩散模式（即地方政府采纳时间的累计分布曲线）。即在扩散过程的早期，一项创新被采纳的频率并不频繁。伴随着时间的流逝，扩散频率会逐渐加速。但由于潜在采纳者的数额在快速减少，因而扩散频率会降下来直至整个创新扩散的过程实现饱和（如图3所示）。
然而，在现实中，许多政府创新扩散的实例并不完全遵从正态分布，且符合S型曲线。事实上，在不同的情境下，创新扩散模式会得到完全不同的展现。例如，在布什伊的书中，试图将传统理论所无法解释的政策扩散曲线划分为以下几类：比较陡峭的S曲线（如图4所示）、R型曲线（如图5所示）、阶梯模式（如图6所示）。他还举出了多个实例加以佐证，包括“安珀警戒”、死刑和语言政策等（Boushey，2010）。这些扩散模式的潜在机制与经典理论假设存在着明显的冲突。而与渐进主义相对立的“断点均衡（punctuated equilibrium）”理论或许有助于提供新的解释，例如政治注意力的不均衡变化或许直接决定了扩散速度的变化。遗憾的是，当前学者们对这些“断点式”扩散模式的具体机制研究还不深入。
结论
通过以上阐述，我们可以发现，学者们研究地方政府创新扩散主要是为了探究政策创新扩散的动机框架、机制和模式等。这对于政策实践与政策理论的发展都非常重要。尤其是对于中国而言，当前政策变迁频繁且影响深远，亟须通过理论研究来对地方政府创新和扩散过程提供理论解释。同时，也绝不能直接照搬西方的理论。本文认为，国内学界在研究中国地方政府的创新扩散现象时，至少应考虑以下内容：第一，积极把握理论发展的良好机遇。对于中国而言，当前政策变迁的深度、广度和频度都是非常大的，各地方的政策试验层出不穷。对于这些政策现象所处的环境、参与主体、政策本身特征以及政策过程等问题的研究有助于我们取得重大理论突破。第二，不能迷信西方经典理论。在用创新扩散理论来解释中国的政策现象时，要抓准突破口，并在此基础上敢于向既有的经典理论框架提出挑战。第三，国内学者也应加强与国外学者的方法接轨和理论对话。国内学者的现有研究在理论和方法上都与国际先进水平有一定差距。只有掌握规范的研究方法，与国际理论前沿积极对话，才能提升自身能力并提出令人信服的理论假设，从而实现本土化理论创新并掌握国际学术话语权。
（南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生张友浪是本文的共同作者）
参考文献
Allen， Mahalley D.， Carrie Pettus， and Donald P Haider-Markel. 2004. "Making the National Local： Specifying the Conditions for National Government Influence on State Policymaking." State Politics