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国家“十二五”规划纲要提出要在未来五年内建设保障性住房3600万套，届时保障性住房覆盖率将达到城镇居民户数的20%。保障性住房和商品房二元结构的构建，有益于改善中低收入群体的住房条件，同时可促进房地产市场的平稳、健康发展。但建设任务能否完成，仍旧是摆在政府面前的一大难题。经调查发现，巨大的资金缺口已成为制约保障性住房建设顺利推进的“短板”。
一、丽江市保障性住房现状
2011年国家支持保障性住房建设的力度空前加大，计划新建保障性住房1000万套，其中，下达云南省的建设任务39.93万套，下达丽江市的建设任务4100套。截至2011年8月中旬，全市保障性住房开工率不足20%，处于全省末位。通过各方努力，近期保障性住房陆续开工，已完成投资0.20亿元，但要在年底前完成“总投资60%以上、竣工面积35%以上”的任务，地方政府面临的工作压力加大，形势严峻。
表1丽江市2011年保障房建设资金需求测算表
最大的困难是，随着保障性住房建设工作的加快推进，建设资金需求加大，钱从哪来？目前，政策基本明确的保障性住房资金来源主要有：地方政府土地出让净收益的10%，住房公积金增值收益，中央、省级和市级专项补助资金。这部分资金相较于保障性住房建设的庞大需求来说，只能是杯水车薪。以2011年为例，丽江市城镇保障性住房建设任务是，廉租房600套、公共租赁房2500套、城镇棚户区改造1000户。按廉租房、公共租赁住房和城镇棚户区改造套均面积分别约50、60、70平米，每平米成本2000元左右测算，我市今年保障性住房建设资金需求为5亿。截至9月底，丽江市已下达中央及省级补助专项资金0.87亿元，并将在近期下拨市级配套资金0.15亿元，但资金缺口仍有3.98亿元，占资金需求总额的80%。
丽江市经济欠发达，2010年地方一般性财政收入仅16.46亿元，测算出的2011年保障性住房资金需求和资金缺口分别占地方一般性财政收入的30.38%和24.18%。可以预见，“十二五”期间更多保障性住房的建设任务将给地方财政带来沉重的压力。保障性住房要可持续发展，单纯依靠政府转移支付是不行的。而作为第一社会融资渠道的金融机构，目前对全市保障性住房的贷款为零，支持力度严重不足。如何通过政府、金融机构、社会融资相互配合，搭建一个具备自身造血能力、可持续的开放的融资平台，对保障性住房提供金融支持，已成为当前迫切需要解决的问题。
二、制约保障性住房获得金融支持的瓶颈
（一）缺乏差别化授信政策，保障房难以符合贷款条件
保障性住房建设项目政策性强、开发主体多元、投资周期长、资金回收慢、利润空间小等特点与现行的房地产贷款政策极不匹配。而我国现在执行的保障性住房政策框架内，没有形成一整套完备的金融政策体系，缺乏相应优惠政策，在项目审批条件审查、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面执行等同于其他建设项目的金融政策，导致保障性住房项目的贷款审批难，这在一定程度上影响了金融机构参与项目融资的积极性。
（二）抵押担保难，保障房信贷风险高
首先，保障房的建设用地多为划拨土地，其使用权多为地方政府所有，“房随地走”的抵押担保法律要求导致开发商无法利用土地进行抵押获得建设资金。其次，经济适用房、“两限房”（限面积、限价格）等部分项目的开发商虽然可以获得土地使用权，但由于地方政府考虑到土地财政等问题多将保障房项目安排在偏远、环境较差的地方，使得这类土地的价值不高。同时，不少地方还对保障房土地设定了诸如存续时长、交易对手等交易限制，增加了金融机构接受此类担保的顾虑。再次，地方政府出面担保或出具财政承诺已被明确禁止。最后，由于保障性住房突出公益性和政策性特点，以保障性住房在建工程作抵押，即使项目贷款不能如期偿还，基于维护保障房住户实际居住权益的政策落脚点，金融机构也难以收回处置。
（三）收益有限，保障房现金流难以覆盖贷款本息
保障房建设的出发点是为社会低收入群体提供住房保障，所以其销售价格和租金受到严格控制。普通商品房的销售价格和租金一般是根据比价效应来确定，即根据周边已开发或出租的楼盘售价或租金确定自己的价格，而不会严格按照成本法进行定价。但保障房的销售价格通常被要求严格按照在成本的基础上增加微利的方式来确定，租金则直接由政府制定，这就造成保障房开发利润水平偏低、资金回笼缓慢，依靠项目本身收益很难还本付息。
（四）信贷规模持续收缩，保障房贷款受挤压
在稳健的货币政策下，存款准备金率连续提高，金融机构信贷规模紧张，加剧了资金的稀缺性。由于保障性住房建设有着收益低、风险大、周期长等特点，金融机构更乐意将资金投向其他领域。并且，为控制地方政府融资平台公司可能带来的风险，监管部门对平台贷款规定了较高的风险权重，若金融机构向平台公司发放保障性住房贷款，将大大增加单位贷款的经济资本占用，从而降低金融机构的资本收益率。
三、保障性住房建設获得金融支持的可行途径
（一）政策优惠，引导金融机构主动增加融资支持
人民银行、银监会、金融机构和地方政府应从各自职责出发，对保障性住房建设融资给予政策优惠。一是人民银行在指导商业银行按照宏观审慎要求编制信贷规划时，明确要求保障性住房贷款应占房地产贷款一定比例。二是人民银行在执行差别准备金动态调整政策时，给予支持保障房建设融资的商业银行一定的容忍度。三是银监会将商业银行支持保障性住房贷款的情况纳入监管评级，并与商业银行创新业务审批和机构增设挂钩。四是各金融机构制定专门的保障性住房信贷管理办法，适度降低保障性住房建设项目贷款准入条件。五是地方政府对在保障房建设中融资支持较好的商业银行，按照新增融资规模的一定比例进行奖励。
（二）多方保障，打消金融机构的风险顾虑
一是地方政府建立专项风险基金。地方政府应高度重视财政撬动的杠杆效应，建立保障房建设风险补偿基金，作为当保障房建设企业出现还款风险时对商业银行的损失补偿，对银行的信贷投放形成一定的政策保障。二是推动商业银行与担保公司、保险公司合作。地方政府应引入担保公司、保险公司为保障性住房项目融资提供商业担保或保险，降低信贷风险，担保费用或保险费用由地方财政承担。
（三）创新模式，发挥民间资本的积极作用
对建成后可出售的保障性住房，可通过BT（BuildTransfer）模式，即“建设—移交”模式或PPP（PublicPrivatePartnership）模式，即“公私合作关系”方式，由民间资本单独投资建设或由地方政府和民间资本共同出资建设可出售的保障性住房，建成后按照约定的价格（以建设资本+适度利润确定）转移给地方政府，地方政府销售保障房后归还民间资本的先期投资。对建成后不可出售的公共租赁房和廉租房，可通过BOT（BuildOperateTransfer）模式，即“建设—经营—移交”模式或PPP模式进行投资建设。通过民间资本参与，既减轻了财政负担，又确保了保障性住房项目的顺利建设。
（四）大胆尝试，开辟融资新渠道
一是发行企业债券。对于上市房地产公司，可以鼓励其实施定向增发、发行债券等方式来融资，资金按照“封闭项目、封闭融资、封闭现金流”的要求，专项用于保障性住房项目。二是发行中期票据。由人民银行分支机构牵头推动、金融机构积极承销、担保机构增进信用并分担风险、财政部门适度奖补，实现部门联动，发挥综合作用。三是要积极争取住房公积金、社保资金、保险资金的支持。地方政府可以在有关部门的监管下，有条件的使用这些资金投资于保障性住房建设。
一、丽江市保障性住房现状
2011年国家支持保障性住房建设的力度空前加大，计划新建保障性住房1000万套，其中，下达云南省的建设任务39.93万套，下达丽江市的建设任务4100套。截至2011年8月中旬，全市保障性住房开工率不足20%，处于全省末位。通过各方努力，近期保障性住房陆续开工，已完成投资0.20亿元，但要在年底前完成“总投资60%以上、竣工面积35%以上”的任务，地方政府面临的工作压力加大，形势严峻。
表1丽江市2011年保障房建设资金需求测算表
最大的困难是，随着保障性住房建设工作的加快推进，建设资金需求加大，钱从哪来？目前，政策基本明确的保障性住房资金来源主要有：地方政府土地出让净收益的10%，住房公积金增值收益，中央、省级和市级专项补助资金。这部分资金相较于保障性住房建设的庞大需求来说，只能是杯水车薪。以2011年为例，丽江市城镇保障性住房建设任务是，廉租房600套、公共租赁房2500套、城镇棚户区改造1000户。按廉租房、公共租赁住房和城镇棚户区改造套均面积分别约50、60、70平米，每平米成本2000元左右测算，我市今年保障性住房建设资金需求为5亿。截至9月底，丽江市已下达中央及省级补助专项资金0.87亿元，并将在近期下拨市级配套资金0.15亿元，但资金缺口仍有3.98亿元，占资金需求总额的80%。
丽江市经济欠发达，2010年地方一般性财政收入仅16.46亿元，测算出的2011年保障性住房资金需求和资金缺口分别占地方一般性财政收入的30.38%和24.18%。可以预见，“十二五”期间更多保障性住房的建设任务将给地方财政带来沉重的压力。保障性住房要可持续发展，单纯依靠政府转移支付是不行的。而作为第一社会融资渠道的金融机构，目前对全市保障性住房的贷款为零，支持力度严重不足。如何通过政府、金融机构、社会融资相互配合，搭建一个具备自身造血能力、可持续的开放的融资平台，对保障性住房提供金融支持，已成为当前迫切需要解决的问题。
二、制约保障性住房获得金融支持的瓶颈
（一）缺乏差别化授信政策，保障房难以符合贷款条件
保障性住房建设项目政策性强、开发主体多元、投资周期长、资金回收慢、利润空间小等特点与现行的房地产贷款政策极不匹配。而我国现在执行的保障性住房政策框架内，没有形成一整套完备的金融政策体系，缺乏相应优惠政策，在项目审批条件审查、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面执行等同于其他建设项目的金融政策，导致保障性住房项目的贷款审批难，这在一定程度上影响了金融机构参与项目融资的积极性。
（二）抵押担保难，保障房信贷风险高
首先，保障房的建设用地多为划拨土地，其使用权多为地方政府所有，“房随地走”的抵押担保法律要求导致开发商无法利用土地进行抵押获得建设资金。其次，经济适用房、“两限房”（限面积、限价格）等部分项目的开发商虽然可以获得土地使用权，但由于地方政府考虑到土地财政等问题多将保障房项目安排在偏远、环境较差的地方，使得这类土地的价值不高。同时，不少地方还对保障房土地设定了诸如存续时长、交易对手等交易限制，增加了金融机构接受此类担保的顾虑。再次，地方政府出面担保或出具财政承诺已被明确禁止。最后，由于保障性住房突出公益性和政策性特点，以保障性住房在建工程作抵押，即使项目贷款不能如期偿还，基于维护保障房住户实际居住权益的政策落脚点，金融机构也难以收回处置。
（三）收益有限，保障房现金流难以覆盖贷款本息
保障房建设的出发点是为社会低收入群体提供住房保障，所以其销售价格和租金受到严格控制。普通商品房的销售价格和租金一般是根据比价效应来确定，即根据周边已开发或出租的楼盘售价或租金确定自己的价格，而不会严格按照成本法进行定价。但保障房的销售价格通常被要求严格按照在成本的基础上增加微利的方式来确定，租金则直接由政府制定，这就造成保障房开发利润水平偏低、资金回笼缓慢，依靠项目本身收益很难还本付息。
（四）信贷规模持续收缩，保障房贷款受挤压
在稳健的货币政策下，存款准备金率连续提高，金融机构信贷规模紧张，加剧了资金的稀缺性。由于保障性住房建设有着收益低、风险大、周期长等特点，金融机构更乐意将资金投向其他领域。并且，为控制地方政府融资平台公司可能带来的风险，监管部门对平台贷款规定了较高的风险权重，若金融机构向平台公司发放保障性住房贷款，将大大增加单位贷款的经济资本占用，从而降低金融机构的资本收益率。
三、保障性住房建設获得金融支持的可行途径
（一）政策优惠，引导金融机构主动增加融资支持
人民银行、银监会、金融机构和地方政府应从各自职责出发，对保障性住房建设融资给予政策优惠。一是人民银行在指导商业银行按照宏观审慎要求编制信贷规划时，明确要求保障性住房贷款应占房地产贷款一定比例。二是人民银行在执行差别准备金动态调整政策时，给予支持保障房建设融资的商业银行一定的容忍度。三是银监会将商业银行支持保障性住房贷款的情况纳入监管评级，并与商业银行创新业务审批和机构增设挂钩。四是各金融机构制定专门的保障性住房信贷管理办法，适度降低保障性住房建设项目贷款准入条件。五是地方政府对在保障房建设中融资支持较好的商业银行，按照新增融资规模的一定比例进行奖励。
（二）多方保障，打消金融机构的风险顾虑
一是地方政府建立专项风险基金。地方政府应高度重视财政撬动的杠杆效应，建立保障房建设风险补偿基金，作为当保障房建设企业出现还款风险时对商业银行的损失补偿，对银行的信贷投放形成一定的政策保障。二是推动商业银行与担保公司、保险公司合作。地方政府应引入担保公司、保险公司为保障性住房项目融资提供商业担保或保险，降低信贷风险，担保费用或保险费用由地方财政承担。
（三）创新模式，发挥民间资本的积极作用
对建成后可出售的保障性住房，可通过BT（BuildTransfer）模式，即“建设—移交”模式或PPP（PublicPrivatePartnership）模式，即“公私合作关系”方式，由民间资本单独投资建设或由地方政府和民间资本共同出资建设可出售的保障性住房，建成后按照约定的价格（以建设资本+适度利润确定）转移给地方政府，地方政府销售保障房后归还民间资本的先期投资。对建成后不可出售的公共租赁房和廉租房，可通过BOT（BuildOperateTransfer）模式，即“建设—经营—移交”模式或PPP模式进行投资建设。通过民间资本参与，既减轻了财政负担，又确保了保障性住房项目的顺利建设。
（四）大胆尝试，开辟融资新渠道
一是发行企业债券。对于上市房地产公司，可以鼓励其实施定向增发、发行债券等方式来融资，资金按照“封闭项目、封闭融资、封闭现金流”的要求，专项用于保障性住房项目。二是发行中期票据。由人民银行分支机构牵头推动、金融机构积极承销、担保机构增进信用并分担风险、财政部门适度奖补，实现部门联动，发挥综合作用。三是要积极争取住房公积金、社保资金、保险资金的支持。地方政府可以在有关部门的监管下，有条件的使用这些资金投资于保障性住房建设。