论文部分内容阅读
【摘 要】 随着社会经济急速发展，我国地方政府治理问题逐渐成为地方政府贯彻落实可持续发展观的最大瓶颈，如何科学地、客观地认识到地方政府环境治理能力研究的必要性，并有效地分析其影响因素，最终为解决我国地方政府生建设的主要问题提出切实可行的政府行为选择和对策具有重要的意义。本文分析我国地方政府治理的现状并找出我国地方政府治理中存在的问题，为我国地方政府治理提出几点建议。
【关键词】 地方政府治理；现状；对策
一、国外文献资料对地方政府治理的研究
“政府治理”作为政治科学和行政科学的基本范畴，是指有效运用国家权力，把政府的人力、物力、资金、信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内部对策与外部的各种关系活动的集合。经过组织、领导、控制等一定的行政过程，向社会和公众提供公共产品或服务，以实现国家的职能和目标等一系列活动的集合。其实质在于运用公共权力，制定和实施公共政策，实现社会公共利益。
20世纪70年代末80年代初，在这一极其特殊的背景下，全球化、信息化、市场化给整个世界带来了新的气息。在政府治理方面，威尔逊和古德诺的政治行政相分离的行政理念以及马克斯·韦伯的官僚理论都已经无法解决当时西方政府所面临的问题。而在此时，美国著名行政学家盖·伊·彼得斯博士在基于理论和实践的基础上，在《政府未来的治理模式》一书中总结了传统政府治理的6项主要特征：政治中立的公务员制度；层级制和规则；永久性和稳定性；制度化的公务员制度；内部管制；平等。并将政府治理模式理论分为4种，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府理论。盖伊博士认为这4种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制，其中市场式政府治理模式的理论基础最为清晰。对每一种政府治理模式，盖伊博士都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益5个方面进行了深入分析：市场式政府强调政府管理市场化；参与式国家主张对政府管理有更多的参与；弹性化政府认为政府需要更多的灵活性；解制型政府则提出减少政府内部规则[1]。这4种模式不完全兼容，也不完全矛盾；可单独进行，也可结合进行。但是，中国与西方的进路不同，中国的分权过程没有先社会同国家分权，后政府内部分权的过程，毋宁说中国的分权过程是两个分权过程的同时进行或者说是一个彼此拉动的过程。在中国的现当代，没有经历一个社会与国家、政府相分离、形成自主化的阶段或过程。社会在一开始就是融入国家的。甚至本就是一个社会不断被政治化的过程——广泛而高度的社会动员、长期存在的单位体制，即为明证。相对于国家、政府的独立社会或者说民间力量就没有成长的空间和机会。因而，在公共事务上政府主导就成为理所当然、不言而喻的了。要参与社会活动或公共事务，就必须通过进入体制内系统，以政府身份或代表来进行，正如古德曼所提到的，“企业的所有者一般都要与地方政府建立日益繁密的合作关系……他们被当作模范企业家而大肆宣传，经常被选为省人大代表和全国人大代表。毫无疑问，这可以看成是以其他形式成为党国的一员。”
二、我国地方政府治理现状
当今是全球化和信息化的时代，世界各国政府都面临着如何提高政府效率来改善本国的地方政府治理情况。对于我国，这也是我们应对时代发展的重要课题。因此，要提高我国地方政府治理水平，首先要分析我国地方政府治理的现状和存在的问题[1]。
（一）我国大多数地方政府治理存在着高成本、低效率问题
在我国，地方政府治理高成本投入使之成为一项高成本的管理活动，大多数地方政府并不清楚他们提供的服务值多少钱，即使各级政府能够报出每项服务的预算数字，这通常也不包括“间接成本”，诸如管理费用、资本成本和雇员的附加福利。由此可见，我国地方政府治理对于成本的管理与控制带有一定的盲目性，并且对投入成本的实效缺少必要的认知。
（二）我国地方政府治理人员服务质量观念的薄弱
现阶段，我国大部分地方政府机构仍保有传统管治型政府的特点。政府官员“高高在上”，而公民只能是“顺民”，地方政府中的行政服务人员服务意识淡薄，从而导致服务质量低下，以至于公民无法奢求政府的优质服务。我们应当建立一种行政人员在政治上受托于民，财政上取之于民，为公众提供优质高效服务的地方政府治理模式。
（三）地方保护问题严重
由于我国各级地方政府体制和制度的不完善，在利益驱动下显现出地方保护问题严重。表现在：地区保护主义盛行；行业垄断严重；对国家的法律和政策存在着。“上有政策”、“下有对策”，不利于市场经济健康有序的发展。
三、改善我国地方政府治理的几点建议
西方的地方政府治理理论最初是西方各学者为本国迎接信息化社会和经济全球化的挑战而提出的，其目的和使命是探索信息化社会和全球化竞争中所需要的政府治理模式。这在一定程度上代表着人类在社会转型过程中制度变迁的某种方向。尽管我国与西方国家面临的问题不尽相同，但仍然存在一些类似的问题，对于西方的地方政府理论，应当从一个全新的视角结合我国今天的改革实践和基本国情去看待，善于辩证取舍，汲取借鉴有益的东西。因此，针对我国地方政府的现状，提出以下几点措施。
（一）引进市场竞争机制
在西方的企业家政府理论中，它强调政府在行政管理工作中应以市场为导向。为此，我国政府也应引进市场竞争机制，鼓励民众扮演一部分本应由政府承担的角色。其具体做法包括：我国各个地方政府在一定程度上放松对市场的限制，扩大市场准入范围，设立多个服务提供者，让“顾客”（即人民）有更多的选择机会，从而提高政府工作效率和服务质量，减轻政府的财政压力，获得更好的经济效益和社会效益。
同时，引进市场竞争机制还适用于政府部门内部。在政府部门中引入竞争激励机制，打破长期形成的干部任用的单一性与封闭性，在公务员队伍中增加了忧患意识，消除由于“铁饭碗”这一职业性质给行政工作人员造成的倦怠心理。 （二）改进管理理念
我国的地方政府长期以来被规章制度和预算左右着，而实际上，在地方政府治理中一定的规章制度是必要的，但如果规章制度过繁过细，就会压抑行政人员的创造性，制约政府的行政效率。因此，可以大胆适时地引进“结果为本”的管理理念：合理授权，制定清晰的责任目标，提出明确的绩效标准，建立以结果而不是以程序来评估绩效的考核体制，完善公务员管理制度的运行机制，建立有效的公务员培训机制，促进公务员职业技能的提高和职业生涯发展，有效地减少繁文缛节，提高组织的运行效率[2]。
（三）地方政府治理应加强成本管理
地方政府治理要具有经济合理性，以最小的财政支出获取最大的财政效益，这就要加强成本管理。针对地方政府治理中公共财政支出增长的种种原因，我们应当有的放矢地研究对策，切实有效地加以解决。比如，当地的公共设施与重大建设项目要按国际惯例实行公开招标；实行政府采购制度，减少政府财政支出；在公用事业和公共设施领域引入市场机制；变事业单位为市场中介组织的改革；采用精简机构和裁减人员的办法来减少当地政府的财政开支，并建立单位财务内部审计和控制制度，实行监管分离，规范各部门内部财务管理，等等。用上述办法来降低政府运行的成本，减少政府不必要的开支，变“无限责任政府”为“有限责任政府”，提高政府效率，减低社会负担，实现财政效益的最大化[3]。
（四）地方政府治理更要注重行政人员的工作素质
地方政府治理离不开行政人员，因此，要加强对行政人员的培训，提高行政人员的工作素质。一要加强其专业理论知识学习，自觉接受培训，当地政府部门也要建立起长期的教育培训机制，不断提高行政人员的职业素质，跟上时代发展的步伐；二要加大对行政人员的思想政治教育和职业道德建设，培养其爱国家、爱人民的良好情操，切实树立“行政就是服务，公众就是顾客”的服务行政理念。
四、结语
地方政府治理理论既是一种理论，也是一种运动，是21世纪各国为应对全球化和信息化的运动。在我国，地方政府治理理论仍处在探索和发展阶段。因此，我们必须要以一个开放的态度，了解、研究、学习和借鉴西方发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国各个地方政府也要从自身实际出发，按照建设有中国特色社会主义的要求，立足于我国基本国情和当地的实际情况，不断完善市场经济体制，应对全球化的冲击，汲取西方地方政府治理的成功经验，找出适合当地政府的治理模式和管理方式，这既是我国地方政府对当前问题的回应，也是对地方政府治理理论的充实和完善。
参考文献：
[1]盖·伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]张劲松、詹建芬.转型期的地方政府职能与管理方式[M].北京：国家行政学院出版社，2003：112-113.
[3]汪雷.转型时期中央与地方关系构件的路径分析[J].中国行政管理，2003，（03）
【关键词】 地方政府治理；现状；对策
一、国外文献资料对地方政府治理的研究
“政府治理”作为政治科学和行政科学的基本范畴，是指有效运用国家权力，把政府的人力、物力、资金、信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内部对策与外部的各种关系活动的集合。经过组织、领导、控制等一定的行政过程，向社会和公众提供公共产品或服务，以实现国家的职能和目标等一系列活动的集合。其实质在于运用公共权力，制定和实施公共政策，实现社会公共利益。
20世纪70年代末80年代初，在这一极其特殊的背景下，全球化、信息化、市场化给整个世界带来了新的气息。在政府治理方面，威尔逊和古德诺的政治行政相分离的行政理念以及马克斯·韦伯的官僚理论都已经无法解决当时西方政府所面临的问题。而在此时，美国著名行政学家盖·伊·彼得斯博士在基于理论和实践的基础上，在《政府未来的治理模式》一书中总结了传统政府治理的6项主要特征：政治中立的公务员制度；层级制和规则；永久性和稳定性；制度化的公务员制度；内部管制；平等。并将政府治理模式理论分为4种，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府理论。盖伊博士认为这4种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制，其中市场式政府治理模式的理论基础最为清晰。对每一种政府治理模式，盖伊博士都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益5个方面进行了深入分析：市场式政府强调政府管理市场化；参与式国家主张对政府管理有更多的参与；弹性化政府认为政府需要更多的灵活性；解制型政府则提出减少政府内部规则[1]。这4种模式不完全兼容，也不完全矛盾；可单独进行，也可结合进行。但是，中国与西方的进路不同，中国的分权过程没有先社会同国家分权，后政府内部分权的过程，毋宁说中国的分权过程是两个分权过程的同时进行或者说是一个彼此拉动的过程。在中国的现当代，没有经历一个社会与国家、政府相分离、形成自主化的阶段或过程。社会在一开始就是融入国家的。甚至本就是一个社会不断被政治化的过程——广泛而高度的社会动员、长期存在的单位体制，即为明证。相对于国家、政府的独立社会或者说民间力量就没有成长的空间和机会。因而，在公共事务上政府主导就成为理所当然、不言而喻的了。要参与社会活动或公共事务，就必须通过进入体制内系统，以政府身份或代表来进行，正如古德曼所提到的，“企业的所有者一般都要与地方政府建立日益繁密的合作关系……他们被当作模范企业家而大肆宣传，经常被选为省人大代表和全国人大代表。毫无疑问，这可以看成是以其他形式成为党国的一员。”
二、我国地方政府治理现状
当今是全球化和信息化的时代，世界各国政府都面临着如何提高政府效率来改善本国的地方政府治理情况。对于我国，这也是我们应对时代发展的重要课题。因此，要提高我国地方政府治理水平，首先要分析我国地方政府治理的现状和存在的问题[1]。
（一）我国大多数地方政府治理存在着高成本、低效率问题
在我国，地方政府治理高成本投入使之成为一项高成本的管理活动，大多数地方政府并不清楚他们提供的服务值多少钱，即使各级政府能够报出每项服务的预算数字，这通常也不包括“间接成本”，诸如管理费用、资本成本和雇员的附加福利。由此可见，我国地方政府治理对于成本的管理与控制带有一定的盲目性，并且对投入成本的实效缺少必要的认知。
（二）我国地方政府治理人员服务质量观念的薄弱
现阶段，我国大部分地方政府机构仍保有传统管治型政府的特点。政府官员“高高在上”，而公民只能是“顺民”，地方政府中的行政服务人员服务意识淡薄，从而导致服务质量低下，以至于公民无法奢求政府的优质服务。我们应当建立一种行政人员在政治上受托于民，财政上取之于民，为公众提供优质高效服务的地方政府治理模式。
（三）地方保护问题严重
由于我国各级地方政府体制和制度的不完善，在利益驱动下显现出地方保护问题严重。表现在：地区保护主义盛行；行业垄断严重；对国家的法律和政策存在着。“上有政策”、“下有对策”，不利于市场经济健康有序的发展。
三、改善我国地方政府治理的几点建议
西方的地方政府治理理论最初是西方各学者为本国迎接信息化社会和经济全球化的挑战而提出的，其目的和使命是探索信息化社会和全球化竞争中所需要的政府治理模式。这在一定程度上代表着人类在社会转型过程中制度变迁的某种方向。尽管我国与西方国家面临的问题不尽相同，但仍然存在一些类似的问题，对于西方的地方政府理论，应当从一个全新的视角结合我国今天的改革实践和基本国情去看待，善于辩证取舍，汲取借鉴有益的东西。因此，针对我国地方政府的现状，提出以下几点措施。
（一）引进市场竞争机制
在西方的企业家政府理论中，它强调政府在行政管理工作中应以市场为导向。为此，我国政府也应引进市场竞争机制，鼓励民众扮演一部分本应由政府承担的角色。其具体做法包括：我国各个地方政府在一定程度上放松对市场的限制，扩大市场准入范围，设立多个服务提供者，让“顾客”（即人民）有更多的选择机会，从而提高政府工作效率和服务质量，减轻政府的财政压力，获得更好的经济效益和社会效益。
同时，引进市场竞争机制还适用于政府部门内部。在政府部门中引入竞争激励机制，打破长期形成的干部任用的单一性与封闭性，在公务员队伍中增加了忧患意识，消除由于“铁饭碗”这一职业性质给行政工作人员造成的倦怠心理。 （二）改进管理理念
我国的地方政府长期以来被规章制度和预算左右着，而实际上，在地方政府治理中一定的规章制度是必要的，但如果规章制度过繁过细，就会压抑行政人员的创造性，制约政府的行政效率。因此，可以大胆适时地引进“结果为本”的管理理念：合理授权，制定清晰的责任目标，提出明确的绩效标准，建立以结果而不是以程序来评估绩效的考核体制，完善公务员管理制度的运行机制，建立有效的公务员培训机制，促进公务员职业技能的提高和职业生涯发展，有效地减少繁文缛节，提高组织的运行效率[2]。
（三）地方政府治理应加强成本管理
地方政府治理要具有经济合理性，以最小的财政支出获取最大的财政效益，这就要加强成本管理。针对地方政府治理中公共财政支出增长的种种原因，我们应当有的放矢地研究对策，切实有效地加以解决。比如，当地的公共设施与重大建设项目要按国际惯例实行公开招标；实行政府采购制度，减少政府财政支出；在公用事业和公共设施领域引入市场机制；变事业单位为市场中介组织的改革；采用精简机构和裁减人员的办法来减少当地政府的财政开支，并建立单位财务内部审计和控制制度，实行监管分离，规范各部门内部财务管理，等等。用上述办法来降低政府运行的成本，减少政府不必要的开支，变“无限责任政府”为“有限责任政府”，提高政府效率，减低社会负担，实现财政效益的最大化[3]。
（四）地方政府治理更要注重行政人员的工作素质
地方政府治理离不开行政人员，因此，要加强对行政人员的培训，提高行政人员的工作素质。一要加强其专业理论知识学习，自觉接受培训，当地政府部门也要建立起长期的教育培训机制，不断提高行政人员的职业素质，跟上时代发展的步伐；二要加大对行政人员的思想政治教育和职业道德建设，培养其爱国家、爱人民的良好情操，切实树立“行政就是服务，公众就是顾客”的服务行政理念。
四、结语
地方政府治理理论既是一种理论，也是一种运动，是21世纪各国为应对全球化和信息化的运动。在我国，地方政府治理理论仍处在探索和发展阶段。因此，我们必须要以一个开放的态度，了解、研究、学习和借鉴西方发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国各个地方政府也要从自身实际出发，按照建设有中国特色社会主义的要求，立足于我国基本国情和当地的实际情况，不断完善市场经济体制，应对全球化的冲击，汲取西方地方政府治理的成功经验，找出适合当地政府的治理模式和管理方式，这既是我国地方政府对当前问题的回应，也是对地方政府治理理论的充实和完善。
参考文献：
[1]盖·伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]张劲松、詹建芬.转型期的地方政府职能与管理方式[M].北京：国家行政学院出版社，2003：112-113.
[3]汪雷.转型时期中央与地方关系构件的路径分析[J].中国行政管理，2003，（03）