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一、小额贷款公司可持续发展面临的问题
（一）后续发展资金缺乏，难以满足市场需求
长期以来，我国金融市场发展缓慢，市场竞争不充分，再加上借贷双方信息不对称、交易成本高和合约实施困难等因素影响，我国广大小微企业和农户普遍存在正规信贷配给的现象。尤其是在2010年11月实施稳健的货币政策以来，正规金融机构普遍压缩了中小客户的信贷供给，从而使小微企业和农户的信贷可得性大为降低。小额贷款公司凭借其贷款手续简便、审批时间短等优势迎合了被正规金融机构排斥在外的小微企业和农户的资金需求，呈现出蓬勃发展的势头。但受融资渠道限制，小贷公司自有资本金和股东扩股已难以满足市场需求。据调查，常德市4家小额贷款公司开业2个月贷款余额已占其资本金的65%，其中2家公司开业6个月就出现无钱可贷的情况，严重影响了公司声誉和进一步发展。另据澧县银鑫小额贷款公司反映，该公司2010年7月首期注册资本3000万元，2011年增资扩股3000万元，并新增县工商银行1500万元的委托贷款，仍无法满足市场需求，缺口达6000万元。
（二）盈利能力有限，财务可持续难以保障
小额贷款公司受金融创新能力不强、税负较重、业务规模小等因素制约，盈利状况不佳。以常德市津市金源小额贷款公司为例。该公司注册资本6000万元，2011年上半年贷款利息收入262.9万元，经营费用164.2万元，营业税13.1万元，经营利润85.5万元，贷款损失拨备59.7万元，缴纳所得税6.4万元，公司半年净利润仅为19.4万元，股东利润率只有0.32%，其营业收入仅仅可以覆盖营业成本，投资回报率显著低于股东预期，难以实现规模扩张、可持续发展。
（三）贷款客户忠诚度不高，难以形成长期竞争力
小额贷款公司尚属新生市场主体，社会认可度并不高。据对300户中小企业和农户问卷调查，其中220户将小额贷款公司等同于民间高利贷机构，占比高达73.3%，只有10户表示有意愿与小额贷款公司发生信贷关系，占比为3.3%。另外，小额贷款公司的利率普遍高于正规金融机构2-3倍，导致向小额贷款公司申请贷款的客户主要为解决临时性资金周转困难，贷款期限一般较短。据对常德市澧县金源小额贷款公司调查显示，其贷款业务的45%为期限为2个月内的企业“搭桥”贷款。因认知度和客户忠诚度不高，导致小额贷款公司难以培养具有长期合作关系的企业，不利于形成持久的竞争力。
二、影响小额贷款公司可持续发展的制约因素分析
（一）政策制度性制约因素
1.法律定位不准确导致外部融资渠道不畅
2008年5月，央行、银监会联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》将小额贷款公司定义为经营小额贷款业务的一般商事主体，而非一般金融机构。非金融机构的法律定位给小额贷款公司扩大发展中的融资问题造成了天然的“鸿沟”。
第一，“只贷不存”的体制设计，极大的限制了小额贷款公司金融资本扩张和盈利能力提升，并使其在与正规金融机构的竞争中先天处于不利位置。正如尤努斯教授指出的，“不允许商业性小额贷款公司吸收存款，等于锯掉了其可持续发展的一条腿，是中国小额贷款发展的最大障碍。”第二，非金融机构的法律定位使其无法参加银行间同业拆借市场获得资金，也无法从央行获得支农再贷款支持。虽然《办法》规定小额贷款公司可以从不超过两家银行业金融机构获得不超过其资本金50%的批发贷款，但实际上很少有小额贷款公司通过此渠道获得外部融资。据对常德市4家小额贷款公司统计，截至2011年7月末尚无小贷公司通过银行批发贷款获得融资。主要原因是：一是银行业金融机构批发贷款利率较高，一般为7%，小贷公司获利空间不大，获取批发贷款融资的内在冲动小；二是随着股份制商业银行和村镇银行数量激增，各大银行营销客户的层级明显下沉，银行业金融机构与小额贷款公司的客户营销的同质性加剧，从而导致银行业金融机构向小额贷款公司发放批发贷款的意愿不强。据对辖内5大国有商业银行调查显示，仅农业银行1家将小额贷款公司列入了贷款对象目录。
2.转型设计缺陷导致发展规划缺乏目标性
小额贷款公司目前尚处于试点时期，政策法规尚未明确其过渡性市场主体抑或永续性市场主体的身份。2009年，银监会下发《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，为小额贷款公司发展转型为村镇银行明确了方向，且规定了转型的条件：持续营业3年及以上，清产核资后无亏损挂账，最近两个会计年度连续盈利，不良贷款率低于2%；已足额计提呆账准备，其中贷款损失准备充足率130%以上；为体现支农和服务当地经济，小额贷款公司资产应以贷款为主，最近4个季度末贷款余额占总资产余额的比例原则上不低于75%，且贷款全部投放在县域，最近4个季度末涉农贷款余额占全部贷款余额的比例不低于6%。
从已有的文件规定看，政策法规对小额贷款公司的转型设计存在以下缺陷。第一，转型为村镇银行的发展目标过于单一，小额贷款公司对转型为银行业金融机构的何种具体类型没有自主选择空间。据对辖内20名小额贷款公司股东调查反映，18名股东认为村镇银行尚属新生事物，吸收存款难度大，支付结算网络不完善，抗风险的能力不强，对村镇银行发展壮大的信心不足。第二，转型为村镇银行的条件不符合小额贷款公司原控股股东的利益。按《暂行规定》，转型为村镇银行，银行业金融机构就成为了控股股东，小额贷款公司的控股股东即丧失控股权。这势必严重影响小额贷款公司原控股股东的经济利益和在当地的名誉、声望。据调查，辖内4家小贷公司中仅2名股东表示有转型村镇银行的意愿。
3.监管设计缺陷导致业务经营安全性存在隐忧
当前，在监管上形成了以地方政府为主，银监会和人民银行为辅的体制。监管分工为：由地方政府金融办负责机构准入、业务运营监管和风险处置；人民银行负责信贷统计、利率监测；银监局负责非法集资、变相吸收公众存款的监管和处置。
这种体制设计存在以下问题。第一，地方政府监管能力不强。金融监管是一项专业性很强的工作，地方政府尤其是县级人民政府在人才储备、理论研究、专业经验上都明显不足。调查中发现，因监管能力缺陷，常德市澧县政府就已将监管权委托给当地人民银行。第二，地方政府为主监管为地方行政干预、地方保护主义提供了土壤。地方政府具有扩大放贷规模、达成短期经济目标的内在冲动，因此，极有可能不顾金融机构、金融市场内在的发展规律片面追求信贷规模和发展速度，干预小额贷款公司信贷投放。第三，地方政府风险处置能力不足。小额贷款公司目前虽然被禁止吸收公众存款、非法集资，但仍然可能存在监管不及的“灰色地带”，一旦出现风险，就可能形成连锁反应，危及区域经济金融稳定。但目前，地方政府财政情况不容乐观，据2010年6月审计署公布的审计报告显示，省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%,最高的达364.77%，地方财政难以承担小额贷款公司风险处置责任。
4.缺乏相关扶持措施
小额贷款公司尚属新生市场主体，“只贷不存”、外部融资困难等使其在与正规金融机构竞争中“先天不足”，因此亟待政府扶持、帮助。但从调查的情况看，相关的扶持措施比较缺乏。一是缺乏有关税收优惠政策。目前，小额贷款公司被视作一般的工商企业，执行25%的企业所得税、5%的营业税及附加，而同为以经营小额信贷为主的农信社企业所得税免征、营业税仅为3%，在营业成本方面小贷公司在与农信社的竞争中处于劣势；而且由于小额贷款公司的股东大都为自然人，股东还需缴纳20%的个人所得税，从而导致股东投资回报率偏低。二是涉农贷款增量未纳入中央财政奖励范围。2009年，国家财政开始试点县域金融机构涉农贷款增量奖励，对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励；对上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构，不予奖励。小额贷款公司因未列为金融机构，无法享受相应的财政奖励。
（二）企业内部性制约因素
1.利率定价能力不强
适当的利率水平是小额贷款公司实现可持续发展的关键因素。定价过低，无法确保公司持续盈利；定价过高，不利于培养长期合作伙伴。按规定，小额贷款公司利率可以在同期人民银行公布的贷款基准利率的0.9-4倍之间，由借贷双方协商确定。但从调查的情况看，当前小贷公司并没有综合考虑客户的盈利水平、贷款方式、风险大小等因素灵活定价。主要表现为：一是利率整齐划一。据对常德市津市金源小额贷款公司调查显示，该公司2011年上半年无论农户、工商户还是企业，贷款月利率均为17‰（外加财务管理费3‰）。二是利率定价过高，一年期贷款利率普遍达到24%左右，为同期贷款基准利率的3.8倍，高于当地农信社利率80%。
2.业务人员素质不高
据调查，省内小贷公司均处于起步阶段，经营规模较小，员工素质参差不齐，基础理论知识和业务操作经验比较欠缺。以常德市鼎城信和小贷公司为例，公司现有员工10人，本科以上文化程度3人，大专以上文化程度7人；有2年以上金融机构工作经验的2人，8人无金融机构工作经历；仅2人有金融专业学习背景。
3.金融创新意识和能力不强
据调查，受政策制约和专业经验缺乏影响，小额贷款公司只是简单复制商业银行信贷产品开发和市场开拓模式，主要信贷产品援用商业银行的信用贷款、抵押贷款和保证贷款，较少开展资产转让、票据贴现等低风险业务，也未涉足新型信贷产品和财务咨询等中间业务，金融产品和服务较为单一，且员工创新意识不强。据对50名小额贷款公司员工问卷调查，38名员工表示不了解应收账款质押、知识产权质押等创新型信贷业务，37名员工表示不了解金融产品和服务创新对公司业务发展的作用。
三、我国小额贷款公司可持续发展的机制建构
（一）准确定位小额贷款公司
从我国小额贷款公司的定义可以看出，小额贷款公司的具体类型为有限责任公司和股份有限公司，具有独立性、盈利性、社团性的公司属性。但小额贷款公司除了公司属性外，又具有鲜明的金融属性，立法应明确小贷公司的金融机构属性。
第一，从金融和金融机构的定义看，金融是指各种货币资金运动和信用活动的总称。专门从事货币信用活动的中介组织，称为金融机构。在现代金融学看来，金融活动就是在不确定的环境中进行资源的时间配置的经济活动，而金融市场则是不同风险偏好的市场主体交换资产和风险并订立金融合约的市场。从金融及金融机构的定义以及传统金融机构的业务可以概括出金融或金融机构的本质要素是由货币流通、信用和风险管理三个要素构成的。与三要素有联系的一切经济活动都属于金融活动。小额贷款公司业务经营中通过内部融资或者向银行业金融机构融资等渠道融通资金，从事货币借贷信用活动，为企业提供财务咨询等风险管理，其经营行为金融属性特征明显。
第二，从其业务经营和监管规定上看，按照《指导意见》，小额贷款公司向同一借款人的贷款余额不得找过公司资本净额的5%；按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定；应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡；中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统；小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息；应按照有关规定，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上。这些监管手段和措施是商业银行等金融机构特有的制度规范。
第三，更为重要的是，定位小额贷款公司为金融机构，有利于深入认识小额贷款公司业务经营的特征以及可能存在的风险，进一步研究出台规范经营行为的统一的法律制度，也便于小额贷款公司与其他金融机构开展业务。
（二）拓宽外部融资渠道，并允许合格小额贷款公司转型为民营银行
在融资渠道方面，建议允许小额贷款公司进入银行间同业拆借市场，将短期融资券、中期票据和中小企业集合票据的适用范围扩展到小额贷款公司，允许经营稳健、财务状况良好、业务发展前景好、达到一定规模的小额贷款公司成为银行间债券市场票据融资工具的合格发行主体。
在转型方向方面，一是建议降低小贷公司转型为村镇银行的门槛，删除要求银行业金融机构作为控股股东的限制。二是允许符合条件的小贷公司转型为民营银行。小额贷款公司取得了合法金融机构的地位，就可以名正言顺的吸收存款，解决目前只贷不存带来的资金紧缺问题。同时也有助于解决当前我国金融市场主体数量不多、金融市场竞争不充分的问题，有助于解决中小企业融资难题。
（三）明确小额贷款公司监管主体
在监管主体的选择上，地方政府金融办因为人才储备、研究能力、监管经验以及独立性方面存在的不足，不适合作为监管主体。银监会在监管的专业性、经验以及独立性具有优势，但本身监管任务重、小额贷款公司又具有不同于银行业金融机构的特点，因此，由银监会监管也存在诸多难题，而由人民银行负责监管比较合适。
第一，人民银行作为我国金融业主管机关，长期关注和管理金融市场、金融机构，在监管人才储备和监管经验上完全胜任。尤其是人民银行作为小额贷款公司试点的主要倡导者，在试点前后做了大量的理论研究，积累了丰富的实践经验，这一点是其他监管机构不能相比的。第二，《中国人民银行法》明确规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉，赋予了人民银行及分支机构在财政、人事、业务运营和履行金融监管职责方面的超脱的地位。因此，由人民银行负责监管有利于保障小额贷款公司独立经营。第三，目前，人民银行分支机构负责监测小额贷款公司利率、资金流向监测，并将小额贷款公司纳入了信贷征信系统，其发放的贷款也是人民银行社会融资总量统计的重要内容。加之，目前部分县级政府已将监管权委托给当地人民银行，由人民银行实际履行监管职能。因此，人民银行监管小额贷款公司具有现实基础。
（四）明确小额贷款公司业务经营监管框架
目前，小额贷款公司监管框架和制度主要由各试点省制定，缺乏统一性，制度也欠完整和规范。建议在总结试点经验的基础上，立法进一步完善金融监管框架，形成适应小额贷款公司灵活性和创新性、全国统一适用的监管规则。
小额信贷监管框架的设计必须符合以下几个基本原则：一是灵活性原则。即监管框架的设计必须适应小额信贷机构运行机制的特征，如贷款合约文件简单、信用评估体系简便、金融产品设计灵活。二是成本收益原则。综合考虑考虑监管行为可能给小额贷款公司造成成本，如各种信息披露文件的整理和报送的成本以及监管者本身的监管成本，尽量避免繁琐程序造成的人力、物力和财力浪费。三是适应性原则。即监管框架的设计必须与现有各类小额信贷机构的实际性质和类别相适应。现有的小额信贷组织，种类繁多，经营方式和资金来源都有很大的区别，因此必须针对不同的小额信贷机构进行不同的监管，其监管模式和监管内容都应该有所区别。四是行业自律原则。在控制监管成本的考虑下，应尽量鼓励建立行业性的自律组织，对小额信贷机构开展信用评级、资产评级、业务监管和信息披露。
参考文献：
[1]钟春平，孙焕民，徐长生·信贷约束、信贷需求与农户借贷行为：安徽的经验数据[J]·金融研究，2010（11）：189-191
[2]张龙耀，江春·中国农村金融市场中非价格配给的理论和实证分析[J]·金融研究，2011（7）：98-100
[3]王娇丽·我国小额信贷机构可持续发展问题研究·中国优秀硕士学位论文库
[4]杨序琴·小额信贷发展的占优均衡：福利主义宗旨与制度主义机制的有机融合 [J]·金融观察，2007（2）：23-25
[5]苏冬蔚，吴仰儒·我国上市公司可持续发展的计量模型与实证分析 [J]·经济研究，2005（1）：109-115
[6]钟明春·可持续发展经济理论研究述评·百度文库，http//wenku.baidu.com/view/75e93489680203d8ce2f240b.html
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[8]李世美·国外农村金融问题研究综述[J]·上海金融学院学报，2006（2）：62-65
[9]陈峻岭·小额贷款公司遭遇“成长瓶颈” 融资渠道或受阻·上海证券报，2011年8月18日
组长：曹丕铭
副 组 长：向际忠 王华
课题组成员：孙水清 杨华 刘勇
（一）后续发展资金缺乏，难以满足市场需求
长期以来，我国金融市场发展缓慢，市场竞争不充分，再加上借贷双方信息不对称、交易成本高和合约实施困难等因素影响，我国广大小微企业和农户普遍存在正规信贷配给的现象。尤其是在2010年11月实施稳健的货币政策以来，正规金融机构普遍压缩了中小客户的信贷供给，从而使小微企业和农户的信贷可得性大为降低。小额贷款公司凭借其贷款手续简便、审批时间短等优势迎合了被正规金融机构排斥在外的小微企业和农户的资金需求，呈现出蓬勃发展的势头。但受融资渠道限制，小贷公司自有资本金和股东扩股已难以满足市场需求。据调查，常德市4家小额贷款公司开业2个月贷款余额已占其资本金的65%，其中2家公司开业6个月就出现无钱可贷的情况，严重影响了公司声誉和进一步发展。另据澧县银鑫小额贷款公司反映，该公司2010年7月首期注册资本3000万元，2011年增资扩股3000万元，并新增县工商银行1500万元的委托贷款，仍无法满足市场需求，缺口达6000万元。
（二）盈利能力有限，财务可持续难以保障
小额贷款公司受金融创新能力不强、税负较重、业务规模小等因素制约，盈利状况不佳。以常德市津市金源小额贷款公司为例。该公司注册资本6000万元，2011年上半年贷款利息收入262.9万元，经营费用164.2万元，营业税13.1万元，经营利润85.5万元，贷款损失拨备59.7万元，缴纳所得税6.4万元，公司半年净利润仅为19.4万元，股东利润率只有0.32%，其营业收入仅仅可以覆盖营业成本，投资回报率显著低于股东预期，难以实现规模扩张、可持续发展。
（三）贷款客户忠诚度不高，难以形成长期竞争力
小额贷款公司尚属新生市场主体，社会认可度并不高。据对300户中小企业和农户问卷调查，其中220户将小额贷款公司等同于民间高利贷机构，占比高达73.3%，只有10户表示有意愿与小额贷款公司发生信贷关系，占比为3.3%。另外，小额贷款公司的利率普遍高于正规金融机构2-3倍，导致向小额贷款公司申请贷款的客户主要为解决临时性资金周转困难，贷款期限一般较短。据对常德市澧县金源小额贷款公司调查显示，其贷款业务的45%为期限为2个月内的企业“搭桥”贷款。因认知度和客户忠诚度不高，导致小额贷款公司难以培养具有长期合作关系的企业，不利于形成持久的竞争力。
二、影响小额贷款公司可持续发展的制约因素分析
（一）政策制度性制约因素
1.法律定位不准确导致外部融资渠道不畅
2008年5月，央行、银监会联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》将小额贷款公司定义为经营小额贷款业务的一般商事主体，而非一般金融机构。非金融机构的法律定位给小额贷款公司扩大发展中的融资问题造成了天然的“鸿沟”。
第一，“只贷不存”的体制设计，极大的限制了小额贷款公司金融资本扩张和盈利能力提升，并使其在与正规金融机构的竞争中先天处于不利位置。正如尤努斯教授指出的，“不允许商业性小额贷款公司吸收存款，等于锯掉了其可持续发展的一条腿，是中国小额贷款发展的最大障碍。”第二，非金融机构的法律定位使其无法参加银行间同业拆借市场获得资金，也无法从央行获得支农再贷款支持。虽然《办法》规定小额贷款公司可以从不超过两家银行业金融机构获得不超过其资本金50%的批发贷款，但实际上很少有小额贷款公司通过此渠道获得外部融资。据对常德市4家小额贷款公司统计，截至2011年7月末尚无小贷公司通过银行批发贷款获得融资。主要原因是：一是银行业金融机构批发贷款利率较高，一般为7%，小贷公司获利空间不大，获取批发贷款融资的内在冲动小；二是随着股份制商业银行和村镇银行数量激增，各大银行营销客户的层级明显下沉，银行业金融机构与小额贷款公司的客户营销的同质性加剧，从而导致银行业金融机构向小额贷款公司发放批发贷款的意愿不强。据对辖内5大国有商业银行调查显示，仅农业银行1家将小额贷款公司列入了贷款对象目录。
2.转型设计缺陷导致发展规划缺乏目标性
小额贷款公司目前尚处于试点时期，政策法规尚未明确其过渡性市场主体抑或永续性市场主体的身份。2009年，银监会下发《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，为小额贷款公司发展转型为村镇银行明确了方向，且规定了转型的条件：持续营业3年及以上，清产核资后无亏损挂账，最近两个会计年度连续盈利，不良贷款率低于2%；已足额计提呆账准备，其中贷款损失准备充足率130%以上；为体现支农和服务当地经济，小额贷款公司资产应以贷款为主，最近4个季度末贷款余额占总资产余额的比例原则上不低于75%，且贷款全部投放在县域，最近4个季度末涉农贷款余额占全部贷款余额的比例不低于6%。
从已有的文件规定看，政策法规对小额贷款公司的转型设计存在以下缺陷。第一，转型为村镇银行的发展目标过于单一，小额贷款公司对转型为银行业金融机构的何种具体类型没有自主选择空间。据对辖内20名小额贷款公司股东调查反映，18名股东认为村镇银行尚属新生事物，吸收存款难度大，支付结算网络不完善，抗风险的能力不强，对村镇银行发展壮大的信心不足。第二，转型为村镇银行的条件不符合小额贷款公司原控股股东的利益。按《暂行规定》，转型为村镇银行，银行业金融机构就成为了控股股东，小额贷款公司的控股股东即丧失控股权。这势必严重影响小额贷款公司原控股股东的经济利益和在当地的名誉、声望。据调查，辖内4家小贷公司中仅2名股东表示有转型村镇银行的意愿。
3.监管设计缺陷导致业务经营安全性存在隐忧
当前，在监管上形成了以地方政府为主，银监会和人民银行为辅的体制。监管分工为：由地方政府金融办负责机构准入、业务运营监管和风险处置；人民银行负责信贷统计、利率监测；银监局负责非法集资、变相吸收公众存款的监管和处置。
这种体制设计存在以下问题。第一，地方政府监管能力不强。金融监管是一项专业性很强的工作，地方政府尤其是县级人民政府在人才储备、理论研究、专业经验上都明显不足。调查中发现，因监管能力缺陷，常德市澧县政府就已将监管权委托给当地人民银行。第二，地方政府为主监管为地方行政干预、地方保护主义提供了土壤。地方政府具有扩大放贷规模、达成短期经济目标的内在冲动，因此，极有可能不顾金融机构、金融市场内在的发展规律片面追求信贷规模和发展速度，干预小额贷款公司信贷投放。第三，地方政府风险处置能力不足。小额贷款公司目前虽然被禁止吸收公众存款、非法集资，但仍然可能存在监管不及的“灰色地带”，一旦出现风险，就可能形成连锁反应，危及区域经济金融稳定。但目前，地方政府财政情况不容乐观，据2010年6月审计署公布的审计报告显示，省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%,最高的达364.77%，地方财政难以承担小额贷款公司风险处置责任。
4.缺乏相关扶持措施
小额贷款公司尚属新生市场主体，“只贷不存”、外部融资困难等使其在与正规金融机构竞争中“先天不足”，因此亟待政府扶持、帮助。但从调查的情况看，相关的扶持措施比较缺乏。一是缺乏有关税收优惠政策。目前，小额贷款公司被视作一般的工商企业，执行25%的企业所得税、5%的营业税及附加，而同为以经营小额信贷为主的农信社企业所得税免征、营业税仅为3%，在营业成本方面小贷公司在与农信社的竞争中处于劣势；而且由于小额贷款公司的股东大都为自然人，股东还需缴纳20%的个人所得税，从而导致股东投资回报率偏低。二是涉农贷款增量未纳入中央财政奖励范围。2009年，国家财政开始试点县域金融机构涉农贷款增量奖励，对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励；对上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构，不予奖励。小额贷款公司因未列为金融机构，无法享受相应的财政奖励。
（二）企业内部性制约因素
1.利率定价能力不强
适当的利率水平是小额贷款公司实现可持续发展的关键因素。定价过低，无法确保公司持续盈利；定价过高，不利于培养长期合作伙伴。按规定，小额贷款公司利率可以在同期人民银行公布的贷款基准利率的0.9-4倍之间，由借贷双方协商确定。但从调查的情况看，当前小贷公司并没有综合考虑客户的盈利水平、贷款方式、风险大小等因素灵活定价。主要表现为：一是利率整齐划一。据对常德市津市金源小额贷款公司调查显示，该公司2011年上半年无论农户、工商户还是企业，贷款月利率均为17‰（外加财务管理费3‰）。二是利率定价过高，一年期贷款利率普遍达到24%左右，为同期贷款基准利率的3.8倍，高于当地农信社利率80%。
2.业务人员素质不高
据调查，省内小贷公司均处于起步阶段，经营规模较小，员工素质参差不齐，基础理论知识和业务操作经验比较欠缺。以常德市鼎城信和小贷公司为例，公司现有员工10人，本科以上文化程度3人，大专以上文化程度7人；有2年以上金融机构工作经验的2人，8人无金融机构工作经历；仅2人有金融专业学习背景。
3.金融创新意识和能力不强
据调查，受政策制约和专业经验缺乏影响，小额贷款公司只是简单复制商业银行信贷产品开发和市场开拓模式，主要信贷产品援用商业银行的信用贷款、抵押贷款和保证贷款，较少开展资产转让、票据贴现等低风险业务，也未涉足新型信贷产品和财务咨询等中间业务，金融产品和服务较为单一，且员工创新意识不强。据对50名小额贷款公司员工问卷调查，38名员工表示不了解应收账款质押、知识产权质押等创新型信贷业务，37名员工表示不了解金融产品和服务创新对公司业务发展的作用。
三、我国小额贷款公司可持续发展的机制建构
（一）准确定位小额贷款公司
从我国小额贷款公司的定义可以看出，小额贷款公司的具体类型为有限责任公司和股份有限公司，具有独立性、盈利性、社团性的公司属性。但小额贷款公司除了公司属性外，又具有鲜明的金融属性，立法应明确小贷公司的金融机构属性。
第一，从金融和金融机构的定义看，金融是指各种货币资金运动和信用活动的总称。专门从事货币信用活动的中介组织，称为金融机构。在现代金融学看来，金融活动就是在不确定的环境中进行资源的时间配置的经济活动，而金融市场则是不同风险偏好的市场主体交换资产和风险并订立金融合约的市场。从金融及金融机构的定义以及传统金融机构的业务可以概括出金融或金融机构的本质要素是由货币流通、信用和风险管理三个要素构成的。与三要素有联系的一切经济活动都属于金融活动。小额贷款公司业务经营中通过内部融资或者向银行业金融机构融资等渠道融通资金，从事货币借贷信用活动，为企业提供财务咨询等风险管理，其经营行为金融属性特征明显。
第二，从其业务经营和监管规定上看，按照《指导意见》，小额贷款公司向同一借款人的贷款余额不得找过公司资本净额的5%；按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定；应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡；中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统；小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息；应按照有关规定，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上。这些监管手段和措施是商业银行等金融机构特有的制度规范。
第三，更为重要的是，定位小额贷款公司为金融机构，有利于深入认识小额贷款公司业务经营的特征以及可能存在的风险，进一步研究出台规范经营行为的统一的法律制度，也便于小额贷款公司与其他金融机构开展业务。
（二）拓宽外部融资渠道，并允许合格小额贷款公司转型为民营银行
在融资渠道方面，建议允许小额贷款公司进入银行间同业拆借市场，将短期融资券、中期票据和中小企业集合票据的适用范围扩展到小额贷款公司，允许经营稳健、财务状况良好、业务发展前景好、达到一定规模的小额贷款公司成为银行间债券市场票据融资工具的合格发行主体。
在转型方向方面，一是建议降低小贷公司转型为村镇银行的门槛，删除要求银行业金融机构作为控股股东的限制。二是允许符合条件的小贷公司转型为民营银行。小额贷款公司取得了合法金融机构的地位，就可以名正言顺的吸收存款，解决目前只贷不存带来的资金紧缺问题。同时也有助于解决当前我国金融市场主体数量不多、金融市场竞争不充分的问题，有助于解决中小企业融资难题。
（三）明确小额贷款公司监管主体
在监管主体的选择上，地方政府金融办因为人才储备、研究能力、监管经验以及独立性方面存在的不足，不适合作为监管主体。银监会在监管的专业性、经验以及独立性具有优势，但本身监管任务重、小额贷款公司又具有不同于银行业金融机构的特点，因此，由银监会监管也存在诸多难题，而由人民银行负责监管比较合适。
第一，人民银行作为我国金融业主管机关，长期关注和管理金融市场、金融机构，在监管人才储备和监管经验上完全胜任。尤其是人民银行作为小额贷款公司试点的主要倡导者，在试点前后做了大量的理论研究，积累了丰富的实践经验，这一点是其他监管机构不能相比的。第二，《中国人民银行法》明确规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉，赋予了人民银行及分支机构在财政、人事、业务运营和履行金融监管职责方面的超脱的地位。因此，由人民银行负责监管有利于保障小额贷款公司独立经营。第三，目前，人民银行分支机构负责监测小额贷款公司利率、资金流向监测，并将小额贷款公司纳入了信贷征信系统，其发放的贷款也是人民银行社会融资总量统计的重要内容。加之，目前部分县级政府已将监管权委托给当地人民银行，由人民银行实际履行监管职能。因此，人民银行监管小额贷款公司具有现实基础。
（四）明确小额贷款公司业务经营监管框架
目前，小额贷款公司监管框架和制度主要由各试点省制定，缺乏统一性，制度也欠完整和规范。建议在总结试点经验的基础上，立法进一步完善金融监管框架，形成适应小额贷款公司灵活性和创新性、全国统一适用的监管规则。
小额信贷监管框架的设计必须符合以下几个基本原则：一是灵活性原则。即监管框架的设计必须适应小额信贷机构运行机制的特征，如贷款合约文件简单、信用评估体系简便、金融产品设计灵活。二是成本收益原则。综合考虑考虑监管行为可能给小额贷款公司造成成本，如各种信息披露文件的整理和报送的成本以及监管者本身的监管成本，尽量避免繁琐程序造成的人力、物力和财力浪费。三是适应性原则。即监管框架的设计必须与现有各类小额信贷机构的实际性质和类别相适应。现有的小额信贷组织，种类繁多，经营方式和资金来源都有很大的区别，因此必须针对不同的小额信贷机构进行不同的监管，其监管模式和监管内容都应该有所区别。四是行业自律原则。在控制监管成本的考虑下，应尽量鼓励建立行业性的自律组织，对小额信贷机构开展信用评级、资产评级、业务监管和信息披露。
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组长：曹丕铭
副 组 长：向际忠 王华
课题组成员：孙水清 杨华 刘勇