论文部分内容阅读
小额信贷的发展历程
小额信贷组织的产生最早可以追溯到1971年在哥伦比亚成立的带有宗教色彩的非盈利组织——机遇国际和1973年在美国马萨诸塞州萨默维尔成立的非盈利组织,随后在1974年著名的孟加拉格莱珉银行创建并于20世纪80年代在政府的支持下转型为商业银行。自20世纪80年代以来，小额信贷在世界范围内得到了空前发展和变迁，小额信贷组织也是日新月异，种类繁多。截至目前，共有非政府组织、社区合作金融组织、非银行金融中介和商业银行等多种组织形式。
自1949年我国实行土地改革，农民翻身解放分得了土地以后，国家成立信用社并为农民首次提供小额信贷，目前已经历了几个重要的发展阶段：第一阶段，是从1993年底～1996年10月小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术传入我国，并主要在国际资金和国际技术的扶持下开始发展；第二阶段，是从1996年10月～2000年，我国为实现千年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务，主要借鉴孟加拉乡村银行传统小组联保模式，以财政资金和扶贫贴息贷款为来源实行“政策性”扶贫战略；第三阶段，是从2000～2005年6月，我国在建设社会主义新农村的战略背景下，为解决农户贷款难而以农村合作金融机构为供给主体，在人民银行再贷款的支持下，开始发放“小额信用贷款”和“农户联保贷款”；第四个阶段，是2005年6月以后，我国小额信贷的发展进入“商业性小额信贷”的全新发展阶段，特别是2005年10月人民银行在山西、陕西、内蒙古、四川和贵州五省区设立7家“只贷不存”的小额信贷公司进行试点以后，我国的农村小额信贷发展进入了翻天覆地的变化，逐渐纳入了决策层和公众的视野。
据初步统计，目前我国大约有300多家小额信贷机构，已经形成了如下几种基本模式：一是由政府包括具有政府职能和社团组织，比如全国总工会、妇联和国务院扶贫办开展形成的小额信贷组织，强调“扶贫和反贫困”的社会目标；二是由国际机构援助、捐赠等方式形成的非政府小额信贷组织，强调“扶贫”的社会目标；三是由农信社、农行、农发行、国开行、邮储银行、城商行、村镇银行等正规金融机构形成的小额信贷组织，强调“商业性”目标；四是七家“只贷不存”非政府小额信贷公司试点模式，强调“商业性、可持续和可复制性”的目标。
小额信贷的主要作用
这些小额信贷模式的设立，利用其特有的制度安排和机制设计，可以从一定程度上解决信息不对称、道德风险等问题，可以说在以下三个方面发挥了重要作用：
一是在为“穷人”服务方面发挥了重要作用，有利于消除贫困，扶持弱势群体，有利于缩小贫富差距，实现社会公平和共同富裕，促进社会和谐和稳定，夯实国民经济发展的微观基础。截至2006末，农村金融机构涉农贷款达到4.5万亿，占银行业金融机构贷款总量的18.8%。农村合作金融机构农业贷款大幅增加，农户贷款覆盖面逐步扩大，截至2007年12月，我国农村合作金融机构的农户贷款余额达到12300亿元，其中小额信用贷款2100亿元，农户联保贷款1300亿元，获得小额贷款的农户达7800万户，占全国农户的33%，授信的农户达到3亿户。
二是有利于丰富农村金融供给主体，防止金融垄断，增强竞争意识，从而有利于提高农村金融运行效率和服务质量。目前，在我国农村金融政府组织信贷供给体系中，农村信用社是主要的信贷供给主体，其他银行还在不断发展和探索之中，非银行信贷供给金融机构严重缺失。
三是有利于遏制“高利贷”等非法金融。由于在金融需求总量一定的情况下，村镇银行、小额信贷公司以及资金互助社等新兴组织的出现瓜分了一部分“蛋糕”和市场份额，使得农户和穷人对“高利贷”等非法金融形式的需求减少。而民间非法金融之所以生意红火，有高额市场，一个很重要的原因就是其金融效率高、方便性强、手续简单，致使农户不惜以高利率借之。如果说这些正规和非政府组织能解决效率、方便等问题且在利率低于非法金融的前提下，农户将会对非法金融的需求大大降低，从而从根本上破除了“高利贷”、洗钱等非法金融的生存基础，逐渐使民间合规金融浮出水面，从而有利于减轻农户负担，有利于金融稳定、货币传导、信贷投向和资金定价。
非政府小额信贷组织的发展方向
按照中央政府分别在2004年、2005年、2006年、2007年四个一号文件中要求，要从农村实际和农民需求出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。鼓励有条件的地方积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织。当前对我国小额信贷公司等非政府小额信贷组织的发展方向还没定性，讨论也很多。包括孟加拉格莱珉银行创始人尤努斯教授在2006年加拿大小额信贷峰会上给中国开的“三道药方”中的“一方”——中国小额信贷公司不能吸收存款或者储蓄，就等于锯了他们一条腿，小额信贷政策需要吸收存款才能发放贷款，否则无法可持续发展，无法自力更生。
从国际非政府小额信贷组织的制度变迁和组织形态来看，由于存在资金来源、风险分担、政策支持、法律制度等可持续发展制约因素，结果是越来越多的小额信贷组织演变为银行机构，从而取得了相应的支持和待遇。
而结合我国的国情、农村金融体系和小额信贷公司等非政府组织的运行情况来看，笔者以为，在农村金融发展的问题上，我们要防止几个倾向：“银行化”，即所有的金融机构都朝着银行方向来发展和设计，而不注重结构调整和布局优化；“全国化”，即所有的金融机构都朝着国际化、全国化、跨区化的方向发展，而不注重进行市场细分、实行本土战略、盲目规模扩张；“强制化”，即在改革和发展的过程中，政府单方面地实行“强制性制度变迁”，而不是实行“诱致性制度变迁”，忽视微观经济主体——农户的需求和偏好，以避免再走“合作金融”的老路。
作为我国新农村非政府小额信贷组织，特别是试点的小额信贷公司，其发展方向定位于非银行金融机构，即继续坚持“只贷不存”的模式不失为一个理性的选择。首先，我们设立小额信贷公司等非政府小额信贷组织的根本目的是为了更好地服务“三农”、“穷人”和微小企业，而把小额信贷公司等非正规小额信贷组织发展成为非银行金融机构这个目的一样能达到。其次，在我国的金融体系特别是农村金融体系中，供给主体并不缺少银行类金融机构，现在有农行、农发行、邮储银行、村镇银行、农信社，还有农村金融的其他银行包括外资银行，而在我国的金融体系特别是农村金融体系中非银行金融结构恰恰缺失，目前在农村金融体系中没有一家非银行金融机构能提供贷款服务。因此，坚持农村小额信贷公司“只贷不存”，朝着非银行类金融机构发展，使其资本由私人资本构成，所有权和收益权相统一，市场化和公司化相运作，有利于优化和提升贷款决策、操作机制、资金效益，有利于丰富农村金融供给主体，形成多层次的金融供给格局，从而填补金融体系空白。另外，坚持“只贷不存”模式有利于防范系统性风险，夯实金融发展的微观基础。由于坚持非银行类金融机构的发展方向，继续坚持“只贷不存”的制度设计和运行机制，不吸收公众存款，可以减少和防止“外部”效应、“高不对称”效应和“高杠杆”效应。
当然，把小额信贷公司等非政府小额信贷组织的发展方向定位于非银行金融机构必须重点解决好如下几个关键性问题：
法律支持问题。目前我国的小额信贷公司等非政府小额信贷组织还没有合法地位，这直接影响小额信贷公司的发展，导致非正规小额信贷组织本身没有安全感而缺失稳定和长期发展的未来预期，从而在经营行为上缺乏长期发展战略和发展规划。同时由于非正规小额信贷组织没有取得法律支持，其他投资者、捐赠人以及批发性贷款的发放者也会减少资金支持，以防范所谓的法律风险。因此，应尽早按照非银行金融机构的法律框架来设计其法律支持。
资金来源问题。“只贷不存”的核心问题是资金来源问题，这也是很多理论工作者和实践工作者比较关心也必须认真解决的问题。我们可以继续采用自有资本、国际多边机构和双边机构的捐赠资金和软贷款、多种批发基金、财政资金、人行再贷款等形式加以解决，设计具体的资金支持方案，解决可持续发展的“后顾之忧”。
激励机制问题。按照经济学的基本原理，人们会对激励作出反应。一方面政府可以从财政支持、税收支持、资金支持等外部层面来激励小额信贷组织、投资者、捐赠人和其他批发性贷款者的积极性，鼓励更多的自然人和机构投入到小额信贷组织的发展中来。另一方面，农村非政府小额信贷组织可以对分支机构、员工、贷款主体等内部层面通过指标考量、经济待遇、贷款额度、利率政策等有效形式来进行激励。
风险分担问题。建立科学全面的风险分担和补偿机制是小额信贷公司等非政府小额信贷组织发展的重要因素。目前小额信贷公司等非政府小额信贷组织的利率一直受司法解释的限制，其贷款利率不能高于商业银行的四倍，应进一步放松管制，加快市场化步伐，增加机构收入，弥补管理和经营成本，增强农户获得资金的可得性，同时继续开展和启动财政贴息、担保基金、保险补贴等长效扶持机制。
金融监管问题。目前在我国除了银行类金融机构外，其他形式的小额信贷组织还没有明确的监管机构和监管框架，基本上处于无监管状态，其制度设计应体现灵活性、兼容性、成本收益性、适应性、自我监管性、行业监管性以及渐进性原则。
（作者单位：山东省农村信用联社）
小额信贷组织的产生最早可以追溯到1971年在哥伦比亚成立的带有宗教色彩的非盈利组织——机遇国际和1973年在美国马萨诸塞州萨默维尔成立的非盈利组织,随后在1974年著名的孟加拉格莱珉银行创建并于20世纪80年代在政府的支持下转型为商业银行。自20世纪80年代以来，小额信贷在世界范围内得到了空前发展和变迁，小额信贷组织也是日新月异，种类繁多。截至目前，共有非政府组织、社区合作金融组织、非银行金融中介和商业银行等多种组织形式。
自1949年我国实行土地改革，农民翻身解放分得了土地以后，国家成立信用社并为农民首次提供小额信贷，目前已经历了几个重要的发展阶段：第一阶段，是从1993年底～1996年10月小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术传入我国，并主要在国际资金和国际技术的扶持下开始发展；第二阶段，是从1996年10月～2000年，我国为实现千年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务，主要借鉴孟加拉乡村银行传统小组联保模式，以财政资金和扶贫贴息贷款为来源实行“政策性”扶贫战略；第三阶段，是从2000～2005年6月，我国在建设社会主义新农村的战略背景下，为解决农户贷款难而以农村合作金融机构为供给主体，在人民银行再贷款的支持下，开始发放“小额信用贷款”和“农户联保贷款”；第四个阶段，是2005年6月以后，我国小额信贷的发展进入“商业性小额信贷”的全新发展阶段，特别是2005年10月人民银行在山西、陕西、内蒙古、四川和贵州五省区设立7家“只贷不存”的小额信贷公司进行试点以后，我国的农村小额信贷发展进入了翻天覆地的变化，逐渐纳入了决策层和公众的视野。
据初步统计，目前我国大约有300多家小额信贷机构，已经形成了如下几种基本模式：一是由政府包括具有政府职能和社团组织，比如全国总工会、妇联和国务院扶贫办开展形成的小额信贷组织，强调“扶贫和反贫困”的社会目标；二是由国际机构援助、捐赠等方式形成的非政府小额信贷组织，强调“扶贫”的社会目标；三是由农信社、农行、农发行、国开行、邮储银行、城商行、村镇银行等正规金融机构形成的小额信贷组织，强调“商业性”目标；四是七家“只贷不存”非政府小额信贷公司试点模式，强调“商业性、可持续和可复制性”的目标。
小额信贷的主要作用
这些小额信贷模式的设立，利用其特有的制度安排和机制设计，可以从一定程度上解决信息不对称、道德风险等问题，可以说在以下三个方面发挥了重要作用：
一是在为“穷人”服务方面发挥了重要作用，有利于消除贫困，扶持弱势群体，有利于缩小贫富差距，实现社会公平和共同富裕，促进社会和谐和稳定，夯实国民经济发展的微观基础。截至2006末，农村金融机构涉农贷款达到4.5万亿，占银行业金融机构贷款总量的18.8%。农村合作金融机构农业贷款大幅增加，农户贷款覆盖面逐步扩大，截至2007年12月，我国农村合作金融机构的农户贷款余额达到12300亿元，其中小额信用贷款2100亿元，农户联保贷款1300亿元，获得小额贷款的农户达7800万户，占全国农户的33%，授信的农户达到3亿户。
二是有利于丰富农村金融供给主体，防止金融垄断，增强竞争意识，从而有利于提高农村金融运行效率和服务质量。目前，在我国农村金融政府组织信贷供给体系中，农村信用社是主要的信贷供给主体，其他银行还在不断发展和探索之中，非银行信贷供给金融机构严重缺失。
三是有利于遏制“高利贷”等非法金融。由于在金融需求总量一定的情况下，村镇银行、小额信贷公司以及资金互助社等新兴组织的出现瓜分了一部分“蛋糕”和市场份额，使得农户和穷人对“高利贷”等非法金融形式的需求减少。而民间非法金融之所以生意红火，有高额市场，一个很重要的原因就是其金融效率高、方便性强、手续简单，致使农户不惜以高利率借之。如果说这些正规和非政府组织能解决效率、方便等问题且在利率低于非法金融的前提下，农户将会对非法金融的需求大大降低，从而从根本上破除了“高利贷”、洗钱等非法金融的生存基础，逐渐使民间合规金融浮出水面，从而有利于减轻农户负担，有利于金融稳定、货币传导、信贷投向和资金定价。
非政府小额信贷组织的发展方向
按照中央政府分别在2004年、2005年、2006年、2007年四个一号文件中要求，要从农村实际和农民需求出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。鼓励有条件的地方积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织。当前对我国小额信贷公司等非政府小额信贷组织的发展方向还没定性，讨论也很多。包括孟加拉格莱珉银行创始人尤努斯教授在2006年加拿大小额信贷峰会上给中国开的“三道药方”中的“一方”——中国小额信贷公司不能吸收存款或者储蓄，就等于锯了他们一条腿，小额信贷政策需要吸收存款才能发放贷款，否则无法可持续发展，无法自力更生。
从国际非政府小额信贷组织的制度变迁和组织形态来看，由于存在资金来源、风险分担、政策支持、法律制度等可持续发展制约因素，结果是越来越多的小额信贷组织演变为银行机构，从而取得了相应的支持和待遇。
而结合我国的国情、农村金融体系和小额信贷公司等非政府组织的运行情况来看，笔者以为，在农村金融发展的问题上，我们要防止几个倾向：“银行化”，即所有的金融机构都朝着银行方向来发展和设计，而不注重结构调整和布局优化；“全国化”，即所有的金融机构都朝着国际化、全国化、跨区化的方向发展，而不注重进行市场细分、实行本土战略、盲目规模扩张；“强制化”，即在改革和发展的过程中，政府单方面地实行“强制性制度变迁”，而不是实行“诱致性制度变迁”，忽视微观经济主体——农户的需求和偏好，以避免再走“合作金融”的老路。
作为我国新农村非政府小额信贷组织，特别是试点的小额信贷公司，其发展方向定位于非银行金融机构，即继续坚持“只贷不存”的模式不失为一个理性的选择。首先，我们设立小额信贷公司等非政府小额信贷组织的根本目的是为了更好地服务“三农”、“穷人”和微小企业，而把小额信贷公司等非正规小额信贷组织发展成为非银行金融机构这个目的一样能达到。其次，在我国的金融体系特别是农村金融体系中，供给主体并不缺少银行类金融机构，现在有农行、农发行、邮储银行、村镇银行、农信社，还有农村金融的其他银行包括外资银行，而在我国的金融体系特别是农村金融体系中非银行金融结构恰恰缺失，目前在农村金融体系中没有一家非银行金融机构能提供贷款服务。因此，坚持农村小额信贷公司“只贷不存”，朝着非银行类金融机构发展，使其资本由私人资本构成，所有权和收益权相统一，市场化和公司化相运作，有利于优化和提升贷款决策、操作机制、资金效益，有利于丰富农村金融供给主体，形成多层次的金融供给格局，从而填补金融体系空白。另外，坚持“只贷不存”模式有利于防范系统性风险，夯实金融发展的微观基础。由于坚持非银行类金融机构的发展方向，继续坚持“只贷不存”的制度设计和运行机制，不吸收公众存款，可以减少和防止“外部”效应、“高不对称”效应和“高杠杆”效应。
当然，把小额信贷公司等非政府小额信贷组织的发展方向定位于非银行金融机构必须重点解决好如下几个关键性问题：
法律支持问题。目前我国的小额信贷公司等非政府小额信贷组织还没有合法地位，这直接影响小额信贷公司的发展，导致非正规小额信贷组织本身没有安全感而缺失稳定和长期发展的未来预期，从而在经营行为上缺乏长期发展战略和发展规划。同时由于非正规小额信贷组织没有取得法律支持，其他投资者、捐赠人以及批发性贷款的发放者也会减少资金支持，以防范所谓的法律风险。因此，应尽早按照非银行金融机构的法律框架来设计其法律支持。
资金来源问题。“只贷不存”的核心问题是资金来源问题，这也是很多理论工作者和实践工作者比较关心也必须认真解决的问题。我们可以继续采用自有资本、国际多边机构和双边机构的捐赠资金和软贷款、多种批发基金、财政资金、人行再贷款等形式加以解决，设计具体的资金支持方案，解决可持续发展的“后顾之忧”。
激励机制问题。按照经济学的基本原理，人们会对激励作出反应。一方面政府可以从财政支持、税收支持、资金支持等外部层面来激励小额信贷组织、投资者、捐赠人和其他批发性贷款者的积极性，鼓励更多的自然人和机构投入到小额信贷组织的发展中来。另一方面，农村非政府小额信贷组织可以对分支机构、员工、贷款主体等内部层面通过指标考量、经济待遇、贷款额度、利率政策等有效形式来进行激励。
风险分担问题。建立科学全面的风险分担和补偿机制是小额信贷公司等非政府小额信贷组织发展的重要因素。目前小额信贷公司等非政府小额信贷组织的利率一直受司法解释的限制，其贷款利率不能高于商业银行的四倍，应进一步放松管制，加快市场化步伐，增加机构收入，弥补管理和经营成本，增强农户获得资金的可得性，同时继续开展和启动财政贴息、担保基金、保险补贴等长效扶持机制。
金融监管问题。目前在我国除了银行类金融机构外，其他形式的小额信贷组织还没有明确的监管机构和监管框架，基本上处于无监管状态，其制度设计应体现灵活性、兼容性、成本收益性、适应性、自我监管性、行业监管性以及渐进性原则。
（作者单位：山东省农村信用联社）