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【摘要】由于人口政策及预期寿命延长等因素的影响，我国人口老龄化问题日益严重。我省老龄化是在城乡及区域发展不平衡、“未富先老”等形势下发生的，社会养老服务压力不断加重，并伴有家庭养老功能弱化等问题。如何加快发展社会养老服务体系建设，是社会广泛关注、群众迫切希望解决的重大民生问题。本文在对社会养老服务体系的概念进行界定的基础上，分析了我省现行促进社会养老服务体系建设的财政政策，客观评价其所取得的成就，剖析其所存在的问题及原因，进而初步提出了可促进我省社会养老服务体系建设的具体对策。
【关键词】社会养老服务体系 财政支持政策 发展对策 江苏省
引言
社会养老服务体系由居家养老、社区养老、机构养老三部分组成，是与经济发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求为目标，向老年人提供照料、抚慰精神、紧急救援，配合以设施、组织、人才和技术要素形成的网络。其中居家养老、社区服务、机构养老相辅相成、互为补充，而居家养老是基础、社区养老是依托、机构养老是支撑。
我国自1999年步入老龄化社会，老龄化一直在加速发展，并且老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化等特点日益显著，需要照料的失能、半失能老人比例越来越高。据统计，我省早在1986年就进入老龄化社会，比全国水平提早了13年。到2012年底，我省60周岁及以上老年人口逾1400万人，占户籍总人数的近20%。城市空巢老人占老年人口的54%，农村占48%，社会养老服务压力不断加重。因此，建立社会养老服务体系的要求十分迫切，对促进社会和谐稳定，拉动就业，扩大内需等方面具有积极作用。
自改革开放以来，公共财政更多投入了改善民生领域，养老政策和法规也逐步建立，惠及老年人的范围不断扩大，奠定了社会养老服务体系建设的良好基础。但是，与不断增长的社会养老服务需求和老年人享受美好晚年的期待相比，中国社会养老服务明显滞后，迫切需要推进社会养老服务体系建设来填补不断增长的多样化的社会养老服务需求。
一、财政对社会养老服务体系建设的支持政策
党中央、国务院出台了一系列政策措施支持着社会养老服务事业。例如2005年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和扶持社会力量投资兴办养老机构。党的“十七大”确立了“老有所养”的战略目标，党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中更明确提出了“优先发展社会养老服务”的要求。我省根据党中央和国务院的要求从以下多个方面出台了相关政策促进社会养老服务体系建设。
（一）土地供應政策
我省要求各地根据城乡建设总体规划和各地养老服务设施建设规划，将老年服务设施用地纳入当地土地利用总体规划和年度计划并予以优先安排以切实保障老年服务设施建设合理用地需求。
（二）税费优惠政策
我省通过对养老服务免征营业税，非营利性的老年服务机构符合条件的免征企业所得税等措施对老年服务机构及设施纳税酌情减免。
（三）为特殊群体老人提供特别养老服务
通过建立政府购买养老服务制度，为符合条件的高龄独居、失能半失能的困难老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务、签约委托亲友、邻里服务提供支持。
（四）支持社区居家养老服务（站）中心建设
省财政从2009年到2011年投入财政资金近1亿元，2009～2012年，省财政共投入资金6.4亿元，推动全省社区居家养老服务中心、公办和民办养老服务设施建设，引导各级财政和社会资本投入130多亿元。城市社区基本建立起多形式、全覆盖的居家养老服务网络，这样老年人不用脱离家庭也可以获得专业化的社会服务。
（五）建设公办养老机构和支持社会力量兴办养老机构
到2012年底，我省已建设公办养老机构270余家且各地仍在积极投资兴办新的公办老机构。以盐城市区为例，准备投资15亿元，建设9个供养人员达5000人的示范性养老机构。调查比较发现，苏州对于民间力量支持社会养老服务的政策最为典型，比如对福利性、非营利性的老年服务机构免征营业税，符合条件的免征企业所得税；水、电、气执行居民收费标准；对新建的老年服务设施，免收市政基础设施费等行政事业性收费；对社会力量兴办养老机构，给予小额贷款担保等。
二、财政对社会养老服务体系支持政策的评价
（一）取得的成就
1.促进了社会养老服务体系的发展。在财政的大力支持下，社会养老服务体系建设发展迅速，尤其是以社区服务为依托居家养老获得较大发展。尤其居家养老服务多样发展，开创了许多新形势。比如昆山地区对于缺少生活自理能力以及行动不便的老人，提供服务人员走进居家老人家里的“上门”服务，提高了高龄老人的生活质量。苏州市沧浪区还为社区老年人提供符合老年人用餐特点的助餐服务。老年人可以通过送餐上门或到点用餐两种方法，解决吃饭难问题。
2.促进了社会养老服务机构的发展。我省制定了一系列优惠政策鼓励社会力量参与养老机构的建设，如土地划拨、税费减免等。我省还打破了政府直办直管的传统，鼓励和引导社会力量兴办老年公寓、福利院、敬老院等养老机构。目前全省共有社会力量兴办的养老机构超过600家，床位逾52100张，社会力量对社会养老服务机构的参与力度位于全国前列。
3.养老服务质量明显提升。在养老服务质量上，首先继续完善各类养老服务机构硬件，坚持高标准、高质量的标准。其次，各地大力加强了从事老年服务的人员职业技能培训以推进服务队伍专业化。以盐城市盐都区为例，全区各居家养老服务中心都按照服务人员与服务对象数1：5的比例建立起社会工作服务队伍，并配备1名以上专职管理人员、1至2名服务人员。苏州市还设立了养老服务特岗补贴来激励培养养老服务人才队伍。
（二）存在的问题
与日益增长的社会养老服务需求相比，我省社会养老服务在供给量、资金投入、服务水平、政策考核各个方面还是明显滞后，还存在如下问题有： 1.养老服务体系不健全。城市社区居家养老虽较以前有较大发展，江苏省老年学会会同省统计局所做的针对全省老年人心理状况的最新调查结果显示：有52%的老年人感到孤独，56%感到空虚，49%觉得自己总没事做，还有46%的女性老人表示常想哭{1}。由此可见，养老服务项目需要完善，水平有待提高。
2.社区养老服务发展不足。社区作为养老服务的重要载体，养老服务发展不足，社区卫生医疗机构也未被纳入社区养老服务系统。
3.社会力量参与养老服务事业发展的积极性也没有完全调动起来。政府虽然采取了一系列鼓励社会资金投入的措施，但是目前社会资本投入的状况以及养老服务的队伍还远不能满足老年人的需要。
产生这种种问题的原因，一是政策支持和落实力度不够，财政投入依然不足。尽管我省各级政府对社会养老服务体系建设给予了支持，但从总体上看，投入的经费仍不能满足养老服务的需求。二是缺乏整合的养老服务资源难以发挥规模效应。近年来，我省在养老服务机构设施建设上投入了大量人力、物力、财力，建成了一批敬养老院、老年人活动中心，为社区提供了老年服务以及相关设施设备，为提高养老服务创造了条件。但各地开展的养老服务机构的规模普遍偏小，设施也是零散的不成系统的，未能形成共享多赢的服务体系，难以形成规模效应。因此人均费用成本高而相关设施的利用效率不高。
三、财政支持社会养老服务体系发展的具体对策
（一）加大财政投入
想要推进社会养老服务体系建设，财政必须依据经济发展水平及老年人口规模不，同时引导社会力量积极参与养老服务，努力满足各层次老年人多样的需求。特别是居家养老服务，作为社会养老服务体系最基础的一部分，需要财政的大力支持和重点关注。比如在经费上对居家养老服务中心（站）进行建设和运营的补贴，将其工作人员纳入公益性岗位等等。另外，可以在发放尊老金的基础上，逐步建立起养老服务补贴制度。对于低收入的高龄独居、生活困难的失能年人，以政府补贴形式为他们提供养老机构或者接受社区、居家养老服务援助。
（二）扩大资金筹集渠道
在保证财政加大投入的基础上，还应当采取多种拓展社会养老服务体系建设资金的筹集渠道。一方面大力推进慈善事业，一方面鼓励引导社会力量参与养老服务体系建设。
（三）进一步落实优惠政策
具体来说，就是要进一步落实税收优惠政策，土地供应政策来鼓励建设社会养老服务机构和设施和保证养老服务设施的土地供应。另一方面还要抓紧落实医疗服务政策，鼓励医疗机构进入养老机构，满足老年人对于医疗保健的需要，提高对老年人健康水平的关注。此外，可以通过社会融资政策来增加金融对养老服务的支持力度，以苏州为例，适当放宽贷款条件并降低担保条件，提供优惠利率，财政可以对规模大、前景好的养老服务项目给予必要的适当贷款贴息补助。
（四）注重提高财政资金使用效益
一是要注意整合现有的养老资源，充分发挥财政资金在养老服务建设的作用。二是要密切关注财政资金的绩效。对投入社会养老服务体系建设的资金要进行全程管理，有效监督，及时评价进行考核和反馈。
注释
{1}引自《姑苏晚报》，2012年7月1日A03版。
参考文献
[1]胡云超.英国社会养老制度改革研究[M].法律出版社，2005.
[2]穆光宗.家庭養老制度的传统与变革[M].华龄出版社，2002.
[3]和春雷.社会保障制度的国际比较[M].法律出版社，2001.
[4]姚远.中国家庭养老研究[M].中国人口出版社，2001.
[5]张良礼.应对人口老龄化—社会化养老服务体系构建与规划[M].社会科学文献出版社，2006.
[6]于学军.中国人口老化的经济学研究[M].中国人口出版社，1995.
[7]殷兴山.养老金融视角下的政府职责[J].中国金融2012（24）
[8]章晓懿.政府购买养老服务模式研究：基于与民间合作组织合作的视角[J].中国行政管理2012（12）
作者简介：徐昕（1993-），苏州大学东吴商学院2011级会计学专业学生，爱好科研，苏州大学2013年度“莙政学者”，指导老师：孙文基。
【关键词】社会养老服务体系 财政支持政策 发展对策 江苏省
引言
社会养老服务体系由居家养老、社区养老、机构养老三部分组成，是与经济发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求为目标，向老年人提供照料、抚慰精神、紧急救援，配合以设施、组织、人才和技术要素形成的网络。其中居家养老、社区服务、机构养老相辅相成、互为补充，而居家养老是基础、社区养老是依托、机构养老是支撑。
我国自1999年步入老龄化社会，老龄化一直在加速发展，并且老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化等特点日益显著，需要照料的失能、半失能老人比例越来越高。据统计，我省早在1986年就进入老龄化社会，比全国水平提早了13年。到2012年底，我省60周岁及以上老年人口逾1400万人，占户籍总人数的近20%。城市空巢老人占老年人口的54%，农村占48%，社会养老服务压力不断加重。因此，建立社会养老服务体系的要求十分迫切，对促进社会和谐稳定，拉动就业，扩大内需等方面具有积极作用。
自改革开放以来，公共财政更多投入了改善民生领域，养老政策和法规也逐步建立，惠及老年人的范围不断扩大，奠定了社会养老服务体系建设的良好基础。但是，与不断增长的社会养老服务需求和老年人享受美好晚年的期待相比，中国社会养老服务明显滞后，迫切需要推进社会养老服务体系建设来填补不断增长的多样化的社会养老服务需求。
一、财政对社会养老服务体系建设的支持政策
党中央、国务院出台了一系列政策措施支持着社会养老服务事业。例如2005年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和扶持社会力量投资兴办养老机构。党的“十七大”确立了“老有所养”的战略目标，党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中更明确提出了“优先发展社会养老服务”的要求。我省根据党中央和国务院的要求从以下多个方面出台了相关政策促进社会养老服务体系建设。
（一）土地供應政策
我省要求各地根据城乡建设总体规划和各地养老服务设施建设规划，将老年服务设施用地纳入当地土地利用总体规划和年度计划并予以优先安排以切实保障老年服务设施建设合理用地需求。
（二）税费优惠政策
我省通过对养老服务免征营业税，非营利性的老年服务机构符合条件的免征企业所得税等措施对老年服务机构及设施纳税酌情减免。
（三）为特殊群体老人提供特别养老服务
通过建立政府购买养老服务制度，为符合条件的高龄独居、失能半失能的困难老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务、签约委托亲友、邻里服务提供支持。
（四）支持社区居家养老服务（站）中心建设
省财政从2009年到2011年投入财政资金近1亿元，2009～2012年，省财政共投入资金6.4亿元，推动全省社区居家养老服务中心、公办和民办养老服务设施建设，引导各级财政和社会资本投入130多亿元。城市社区基本建立起多形式、全覆盖的居家养老服务网络，这样老年人不用脱离家庭也可以获得专业化的社会服务。
（五）建设公办养老机构和支持社会力量兴办养老机构
到2012年底，我省已建设公办养老机构270余家且各地仍在积极投资兴办新的公办老机构。以盐城市区为例，准备投资15亿元，建设9个供养人员达5000人的示范性养老机构。调查比较发现，苏州对于民间力量支持社会养老服务的政策最为典型，比如对福利性、非营利性的老年服务机构免征营业税，符合条件的免征企业所得税；水、电、气执行居民收费标准；对新建的老年服务设施，免收市政基础设施费等行政事业性收费；对社会力量兴办养老机构，给予小额贷款担保等。
二、财政对社会养老服务体系支持政策的评价
（一）取得的成就
1.促进了社会养老服务体系的发展。在财政的大力支持下，社会养老服务体系建设发展迅速，尤其是以社区服务为依托居家养老获得较大发展。尤其居家养老服务多样发展，开创了许多新形势。比如昆山地区对于缺少生活自理能力以及行动不便的老人，提供服务人员走进居家老人家里的“上门”服务，提高了高龄老人的生活质量。苏州市沧浪区还为社区老年人提供符合老年人用餐特点的助餐服务。老年人可以通过送餐上门或到点用餐两种方法，解决吃饭难问题。
2.促进了社会养老服务机构的发展。我省制定了一系列优惠政策鼓励社会力量参与养老机构的建设，如土地划拨、税费减免等。我省还打破了政府直办直管的传统，鼓励和引导社会力量兴办老年公寓、福利院、敬老院等养老机构。目前全省共有社会力量兴办的养老机构超过600家，床位逾52100张，社会力量对社会养老服务机构的参与力度位于全国前列。
3.养老服务质量明显提升。在养老服务质量上，首先继续完善各类养老服务机构硬件，坚持高标准、高质量的标准。其次，各地大力加强了从事老年服务的人员职业技能培训以推进服务队伍专业化。以盐城市盐都区为例，全区各居家养老服务中心都按照服务人员与服务对象数1：5的比例建立起社会工作服务队伍，并配备1名以上专职管理人员、1至2名服务人员。苏州市还设立了养老服务特岗补贴来激励培养养老服务人才队伍。
（二）存在的问题
与日益增长的社会养老服务需求相比，我省社会养老服务在供给量、资金投入、服务水平、政策考核各个方面还是明显滞后，还存在如下问题有： 1.养老服务体系不健全。城市社区居家养老虽较以前有较大发展，江苏省老年学会会同省统计局所做的针对全省老年人心理状况的最新调查结果显示：有52%的老年人感到孤独，56%感到空虚，49%觉得自己总没事做，还有46%的女性老人表示常想哭{1}。由此可见，养老服务项目需要完善，水平有待提高。
2.社区养老服务发展不足。社区作为养老服务的重要载体，养老服务发展不足，社区卫生医疗机构也未被纳入社区养老服务系统。
3.社会力量参与养老服务事业发展的积极性也没有完全调动起来。政府虽然采取了一系列鼓励社会资金投入的措施，但是目前社会资本投入的状况以及养老服务的队伍还远不能满足老年人的需要。
产生这种种问题的原因，一是政策支持和落实力度不够，财政投入依然不足。尽管我省各级政府对社会养老服务体系建设给予了支持，但从总体上看，投入的经费仍不能满足养老服务的需求。二是缺乏整合的养老服务资源难以发挥规模效应。近年来，我省在养老服务机构设施建设上投入了大量人力、物力、财力，建成了一批敬养老院、老年人活动中心，为社区提供了老年服务以及相关设施设备，为提高养老服务创造了条件。但各地开展的养老服务机构的规模普遍偏小，设施也是零散的不成系统的，未能形成共享多赢的服务体系，难以形成规模效应。因此人均费用成本高而相关设施的利用效率不高。
三、财政支持社会养老服务体系发展的具体对策
（一）加大财政投入
想要推进社会养老服务体系建设，财政必须依据经济发展水平及老年人口规模不，同时引导社会力量积极参与养老服务，努力满足各层次老年人多样的需求。特别是居家养老服务，作为社会养老服务体系最基础的一部分，需要财政的大力支持和重点关注。比如在经费上对居家养老服务中心（站）进行建设和运营的补贴，将其工作人员纳入公益性岗位等等。另外，可以在发放尊老金的基础上，逐步建立起养老服务补贴制度。对于低收入的高龄独居、生活困难的失能年人，以政府补贴形式为他们提供养老机构或者接受社区、居家养老服务援助。
（二）扩大资金筹集渠道
在保证财政加大投入的基础上，还应当采取多种拓展社会养老服务体系建设资金的筹集渠道。一方面大力推进慈善事业，一方面鼓励引导社会力量参与养老服务体系建设。
（三）进一步落实优惠政策
具体来说，就是要进一步落实税收优惠政策，土地供应政策来鼓励建设社会养老服务机构和设施和保证养老服务设施的土地供应。另一方面还要抓紧落实医疗服务政策，鼓励医疗机构进入养老机构，满足老年人对于医疗保健的需要，提高对老年人健康水平的关注。此外，可以通过社会融资政策来增加金融对养老服务的支持力度，以苏州为例，适当放宽贷款条件并降低担保条件，提供优惠利率，财政可以对规模大、前景好的养老服务项目给予必要的适当贷款贴息补助。
（四）注重提高财政资金使用效益
一是要注意整合现有的养老资源，充分发挥财政资金在养老服务建设的作用。二是要密切关注财政资金的绩效。对投入社会养老服务体系建设的资金要进行全程管理，有效监督，及时评价进行考核和反馈。
注释
{1}引自《姑苏晚报》，2012年7月1日A03版。
参考文献
[1]胡云超.英国社会养老制度改革研究[M].法律出版社，2005.
[2]穆光宗.家庭養老制度的传统与变革[M].华龄出版社，2002.
[3]和春雷.社会保障制度的国际比较[M].法律出版社，2001.
[4]姚远.中国家庭养老研究[M].中国人口出版社，2001.
[5]张良礼.应对人口老龄化—社会化养老服务体系构建与规划[M].社会科学文献出版社，2006.
[6]于学军.中国人口老化的经济学研究[M].中国人口出版社，1995.
[7]殷兴山.养老金融视角下的政府职责[J].中国金融2012（24）
[8]章晓懿.政府购买养老服务模式研究：基于与民间合作组织合作的视角[J].中国行政管理2012（12）
作者简介：徐昕（1993-），苏州大学东吴商学院2011级会计学专业学生，爱好科研，苏州大学2013年度“莙政学者”，指导老师：孙文基。