论文部分内容阅读
目前，我国的社保统筹主要是以县级为主，真正实现省级统筹的寥寥无几。过低的统筹层次使社保基金安全性存在着巨大潜在风险，成为近年来社保案频发的一个主要原因。并由此导致这样一个奇特的现象：地方政府既是社会保障政策的执行者，又是社保基金的违规主体；既是社保制度的运行者，又是社保基金安全的主要风险源。
一、县市级统筹导致社保基金风险点多达上万个
目前，我国社保统筹主要以2000多个县市为主（这里的“市”是指县级市），这就意味着社保基金实际掌握在多达2000多个县市地方政府手中。情况更为严峻的是，在各个县市统筹单位里，社保“五险”基金在行政管理上划属不同的“管理中心”；若再加上农村合作医疗基金和农村养老基金，在2000多个“块块”统筹的县市里，又存在着至少7项“条条”保险基金。如此条块相加，我国的社保基金潜在“风险点”多达上万个，与世界任何国家社保制度相比，都堪称是罕见的“碎片化”模式。
二、潜在“风险点”成为现实“风险源”的主要动因
（一）出于公共目标，堂而皇之地挪用社保基金
例如，对地方政府而言，当某项险种基金出现当期和阶段性支付缺口时，与其从其他渠道融资予以弥补，不如采取混用或透支的方式更为方便，最典型的就是养老、医疗和失业等保险基金相互之间的临时透支挪用。再例如，由于社保基金投资保值渠道不畅通等原因，在面临扶持困难企业、发放各种生活补助，直接用于生产投资等所谓重大经济问题时，社保资金的挪用就成为一种“选择”。
（二）出于地方局部利益，社保基金常常成为地方政府“行政干预”的主要目标
在GDP至高无上的大环境下，社保基金常常被视为实现“政绩工程”的最佳投入资源，社保基金在地方政府手里便会采取各种变通方法，千方百计地突破限制，以实现地方政府的政绩目标。
（三）由于管理水平有限，制度存在诸多疏漏，从而导致出现管理混乱，甚至引发腐败
在县市级统筹管理中，管理混乱和账目不全等现象，既可能是干部管理水平所限，是个队伍建设与素质提高的问题，也涉及到工作态度和社保制度建设的问题。例如，制度不完善，程序不规范，决策不民主，投资不透明，缺乏监督与制约机制，再加上某些制度不尽合理与科学等原因，都可为实现地方经济目的和政治目标带来方便，甚至产生利益输送，导致腐败和犯罪。
当然，导致地方政府从制度执行者变成制度违规者的原因，归根到底还是执法不严和认识不足，地方政府一般都很容易把社保基金当做普通的公共基金来看待，遇上机会，上万个潜在风险点就很容易变成现实风险源。
三、统筹层次低导致难以克服的制度痼疾
（一）县市级统筹导致社保基金监管层次太多，监管力度层层衰减
在纵向上，社保基金监管体制呈现出中央、省、地市、县市这样一个四层级监管结构，其直接后果是在纵向上信息传递严重损失，监管力度层层递减。再加上中央政府对地方政府及其劳动保障部门只有业务指导权而无管辖权，对其违规挪用行为便无从知晓，无从下手，无能为力。在横向上，监管跨度是2000多个县市统筹单位和上万个统筹基金，在地方社保部门基本没有专职监管队伍的条件下，这种“碎片化管理体制”只能听任地方政府行政首长的指挥，任由其摆布。
（二）县市级统筹使社保基金违规成为一种常态和“制度伴随物”
地方政府本应是社保制度的忠实执行者，但由于社保制度内部和外部条件等多种因素作用的结果，其又是社保制度的主要违规者，成为社保基金的日常违规主体。这种畸形的体制架构，正逐渐变成一种制度常态，仅靠中央政府实行搞运动式的“大检查”和突击式的“大审计”，不是治本的办法，不是一个正常的制度结构。
县市级统筹还造成许多其他问题，严重影响劳动力全国性流动。例如，统筹层次低造成劳动人口异地转移接续关系困难，退休人员异地居住不能享受社保待遇，地区间、行业间的待遇差距十分明显，城镇社保覆盖面扩大难，农民工等弱势群体参保意愿低且退保情况严重。这种状况已成为影响社会和谐与社会稳定的重大障碍，也影响了中央提出的2020年基本建立覆盖城乡社保体系远景目标的实现。
四、实现省级统筹的可行性和采取的措施
（一）将社会统筹从县市级提高到省级，好处至少有三：
一是统筹单位从2000多个减少到30多个，资金风险几率将大大减少，社保基金安全性将大大提高。二是监管结构将减少2个层级，监管力度将大大加强。三是省级统筹可以解决和化解许多其他矛盾，例如，提高社保基金的抗风险能力，有利于劳动力的流动和扩大社保覆盖面，进而为实现全国统筹打下基础。
（二）实现省级统筹的难点在于克服地方政府的道德风险
为此，应采取三条措施：一是在设定计算养老金待遇的社会平均工资基准时，一定要以地市甚至以县级为单位，而不要以省级社平工资水平为基准，以激励经济发展水平高的县市多缴费；二是采取一定的行政手段，将社保征缴状况纳入省级政府对县市级干部考核条例中，将其作为一个硬性指标；三是中央政府将实现省级统筹作为考核省级干部的一项重要指标。
（三）从近年社保制度内部和外部客观环境看，实现省级统筹的条件和可行性已逐渐具备
一是诸多省份正在陆续实行省直管县的财政体制；二是许多省市社保部门正在加快推进“五险统一征收”的进程；三是省级对县市级干部状况及其对市县级资金征缴情况等信息基本是对称的，与四级架构下“隔两级”监督体制相比，其监管力度和效果必将有效提高；四是目前我国地区经济社会发展水平差距的一个特点是省内差距远小于省际或东中西地区之间的差距，这决定了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生要小于全国统筹。
（四）尽管实现省级统筹已具备一定可行性，但对道德风险和逆向选择的负面影响仍不可掉以轻心，有关部门应予以专门研究考虑
将其与社保基金安全性相比，实现省级统筹是非常必要和十分紧迫的。因为社保资金安全性及其社会影响，已不是单纯的社保制度单项改革的问题，而是直接涉及到社会稳定和政府公信力的政治问题，是构建社会主义和谐社会的一个战略问题。鉴此，建议将实现省级统筹作为我国社保制度改革的一个阶段性战略目标，尽快进行试点，近年内在总结经验的基础上在全国铺开。
（作者系中国社科院拉美所所长）
一、县市级统筹导致社保基金风险点多达上万个
目前，我国社保统筹主要以2000多个县市为主（这里的“市”是指县级市），这就意味着社保基金实际掌握在多达2000多个县市地方政府手中。情况更为严峻的是，在各个县市统筹单位里，社保“五险”基金在行政管理上划属不同的“管理中心”；若再加上农村合作医疗基金和农村养老基金，在2000多个“块块”统筹的县市里，又存在着至少7项“条条”保险基金。如此条块相加，我国的社保基金潜在“风险点”多达上万个，与世界任何国家社保制度相比，都堪称是罕见的“碎片化”模式。
二、潜在“风险点”成为现实“风险源”的主要动因
（一）出于公共目标，堂而皇之地挪用社保基金
例如，对地方政府而言，当某项险种基金出现当期和阶段性支付缺口时，与其从其他渠道融资予以弥补，不如采取混用或透支的方式更为方便，最典型的就是养老、医疗和失业等保险基金相互之间的临时透支挪用。再例如，由于社保基金投资保值渠道不畅通等原因，在面临扶持困难企业、发放各种生活补助，直接用于生产投资等所谓重大经济问题时，社保资金的挪用就成为一种“选择”。
（二）出于地方局部利益，社保基金常常成为地方政府“行政干预”的主要目标
在GDP至高无上的大环境下，社保基金常常被视为实现“政绩工程”的最佳投入资源，社保基金在地方政府手里便会采取各种变通方法，千方百计地突破限制，以实现地方政府的政绩目标。
（三）由于管理水平有限，制度存在诸多疏漏，从而导致出现管理混乱，甚至引发腐败
在县市级统筹管理中，管理混乱和账目不全等现象，既可能是干部管理水平所限，是个队伍建设与素质提高的问题，也涉及到工作态度和社保制度建设的问题。例如，制度不完善，程序不规范，决策不民主，投资不透明，缺乏监督与制约机制，再加上某些制度不尽合理与科学等原因，都可为实现地方经济目的和政治目标带来方便，甚至产生利益输送，导致腐败和犯罪。
当然，导致地方政府从制度执行者变成制度违规者的原因，归根到底还是执法不严和认识不足，地方政府一般都很容易把社保基金当做普通的公共基金来看待，遇上机会，上万个潜在风险点就很容易变成现实风险源。
三、统筹层次低导致难以克服的制度痼疾
（一）县市级统筹导致社保基金监管层次太多，监管力度层层衰减
在纵向上，社保基金监管体制呈现出中央、省、地市、县市这样一个四层级监管结构，其直接后果是在纵向上信息传递严重损失，监管力度层层递减。再加上中央政府对地方政府及其劳动保障部门只有业务指导权而无管辖权，对其违规挪用行为便无从知晓，无从下手，无能为力。在横向上，监管跨度是2000多个县市统筹单位和上万个统筹基金，在地方社保部门基本没有专职监管队伍的条件下，这种“碎片化管理体制”只能听任地方政府行政首长的指挥，任由其摆布。
（二）县市级统筹使社保基金违规成为一种常态和“制度伴随物”
地方政府本应是社保制度的忠实执行者，但由于社保制度内部和外部条件等多种因素作用的结果，其又是社保制度的主要违规者，成为社保基金的日常违规主体。这种畸形的体制架构，正逐渐变成一种制度常态，仅靠中央政府实行搞运动式的“大检查”和突击式的“大审计”，不是治本的办法，不是一个正常的制度结构。
县市级统筹还造成许多其他问题，严重影响劳动力全国性流动。例如，统筹层次低造成劳动人口异地转移接续关系困难，退休人员异地居住不能享受社保待遇，地区间、行业间的待遇差距十分明显，城镇社保覆盖面扩大难，农民工等弱势群体参保意愿低且退保情况严重。这种状况已成为影响社会和谐与社会稳定的重大障碍，也影响了中央提出的2020年基本建立覆盖城乡社保体系远景目标的实现。
四、实现省级统筹的可行性和采取的措施
（一）将社会统筹从县市级提高到省级，好处至少有三：
一是统筹单位从2000多个减少到30多个，资金风险几率将大大减少，社保基金安全性将大大提高。二是监管结构将减少2个层级，监管力度将大大加强。三是省级统筹可以解决和化解许多其他矛盾，例如，提高社保基金的抗风险能力，有利于劳动力的流动和扩大社保覆盖面，进而为实现全国统筹打下基础。
（二）实现省级统筹的难点在于克服地方政府的道德风险
为此，应采取三条措施：一是在设定计算养老金待遇的社会平均工资基准时，一定要以地市甚至以县级为单位，而不要以省级社平工资水平为基准，以激励经济发展水平高的县市多缴费；二是采取一定的行政手段，将社保征缴状况纳入省级政府对县市级干部考核条例中，将其作为一个硬性指标；三是中央政府将实现省级统筹作为考核省级干部的一项重要指标。
（三）从近年社保制度内部和外部客观环境看，实现省级统筹的条件和可行性已逐渐具备
一是诸多省份正在陆续实行省直管县的财政体制；二是许多省市社保部门正在加快推进“五险统一征收”的进程；三是省级对县市级干部状况及其对市县级资金征缴情况等信息基本是对称的，与四级架构下“隔两级”监督体制相比，其监管力度和效果必将有效提高；四是目前我国地区经济社会发展水平差距的一个特点是省内差距远小于省际或东中西地区之间的差距，这决定了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生要小于全国统筹。
（四）尽管实现省级统筹已具备一定可行性，但对道德风险和逆向选择的负面影响仍不可掉以轻心，有关部门应予以专门研究考虑
将其与社保基金安全性相比，实现省级统筹是非常必要和十分紧迫的。因为社保资金安全性及其社会影响，已不是单纯的社保制度单项改革的问题，而是直接涉及到社会稳定和政府公信力的政治问题，是构建社会主义和谐社会的一个战略问题。鉴此，建议将实现省级统筹作为我国社保制度改革的一个阶段性战略目标，尽快进行试点，近年内在总结经验的基础上在全国铺开。
（作者系中国社科院拉美所所长）