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随着全国新农村的发展，2016年10月27日党的十八届六中全会中强调要始终把“三农”问题牢牢抓在手上，近年来湖北省政府对于农业生产方面加大了投入，尤其是在农田水利工程方面上，其成果较为显著。小型农田水利工程建设和管理所关系到的不仅是农业生产产量的高低、好坏，而且还会影响到人们相关的日常生活与自然环境，因此可以说有效的加强对农田水利工程是十分必要的举措。因为小型农田水利工程的范围比较广泛，所处的地形也比较偏僻，以及涉及的点也比较多等方面，导致水利工程在建设和管理上都会存在许多问题。本文将主要从我县目前的具体状况出发，针对当前我县所出现的农田水利问题进行分析，并根据所存在问题提出相应的对策。
小型农田水利 工程 问题 措施
引言
在2016年引领经济发展新常态中突出了必须把解决好“三农”问题作为全党的重中之重。近年来，来凤县实行农业产业结构和产品结构调整的农业发展战略，农业结构不断优化，产业化经营不发逐渐加快，农业农村经济稳步发展。农田水利是农业的命脉，是农业发展的重要物质基础。来凤县是中央第二批小型农田水利重点县，因此小型农田水利建设是因地制宜发展当地农业经济和促进水利电力事业的必然选择。而在此过程中就需要做好小型农田水利工程建设与管理。
小型农田水利存在的问题
（1）小型农田水利建设问题
由于来凤县属武陵山余脉地区，自然地理环境复杂（多山、多树、多河流），灾害性气候频繁，这极大的提高了小型农田水利工程施工难度。
首先，在工程的设计上，设计人员不断深入研究招标设计和施工的详细设计，不只是单纯的结构图和工程量，以及工程计算，还是设计方案的补充和完善，更是下一步的深入证实。但是，在实际的小型农田水利工程设计中，设计的人员及单位并不根据实际的情况进行对比和分析，没有结合来凤县具体的地理环境特征，只是一味按照设计的方案进行，缺乏技术与经济的观念。其次，招标设计没有深度和研究的差别，更没有设计的优化性。当进行施工详细图的设计以后，因为有业主的涉及，设计者及相关单位才会根据方案比较，使最后设计的详细图在很多地方都有所修改。这就使最初的方案定向与最终实际设计出现极大差别，从而使小型农田水利工程建设出现施工误区。
（2）小型农田水利管理问题
农村实行家庭联产承包责任制后，管理的体制不再是集体管理，而是个人管理，水利工程缺少了主体和政府越位，个体与集体相矛盾使集体工程被利用却没管理。从而使其管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。所以，小型农田水利工程整体上处于吃老本状况。近十年来，尽管各地开展了小型农田水利设施管理体制改革，但已改制的工程仅占工程总数的大量以公益性、准公益性为主的小型灌溉排水渠道因本身经济效益低下，农民缺乏参与建设和管理的积极性，运行管理和维护责任难以落实，老化失修的趋势没有得到遏制。
而国家补助资金的无偿使用，出现了两个方面的消极影响：对于有关管理部门而言，由于没有还款的压力，容易出现不讲回报，建设管理粗放等问题；对于收益群众来说，由于资金是国家给的，缺乏监督和参与的主动性，有的甚至不知道自己还有监督管理的权利和义务，农民们没有将水利工程的建设和自身利益联系，并且无法积极参与到工程的管理中，水利组织都是自愿或安排参加，很少出现选举，更加缺少在管理上的监督。因为水利工程管理属于单一的运营方式，并且管理的组织不够完善，以及职能不到位等，导致小型农田水利工程在管理上效率低，无法激发工作人员的工作兴趣，不能确保工程的正常运行。在灌水与排水道及农村的河道工程上得到落实的管理很少，并且小型或小型以下的水库工程并没有设置管理机构，大多都是由乡、村中的专管员管理，渠道则由农民自己管理。还有少数部分水利工程是无人管理。不仅影响了管理人员对水利事业失去信心，还影响了水利的效益与职能，逐渐形成了一种只建设不管理，以及重在建设却轻视管理重要作用的状况。在建设水利工程的时候，不重视完成后的维护工作，没有落实管理机构和费用，影响了水利工程管理的正常运行。这也就导致了来凤县“产权不明、无人问津、机制缺失”三大顽症。
（3）资金问题
首先，由于小型农田水利设施的准公共物品性质决定了其投资主要来自中央和各级地政府，而国家的農田水利设施建设又主要集中于大中型水利基本建设工程上，这就决定了小型农田水利设施建设投资处在国家资源分配的弱势地位，很有可能的不到及时的补助和支持。由于小型农田水利设施建设关系国家粮食安全，因而农民相应就成为保障粮食安全的主要力量。但来凤县农民的收入普遍偏低，从这个意义上，基于小型农田水利设施的特性、粮食安全和财政体制的角度来统筹小型农田水利设施建设的资金投入是必须要正视的。其次，原有的水利投资政策没有得到很好落实，新的投资政策也未能奏效。中央虽然明确了从预算内新增财政收入中安排一部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持，中央、省、市都加大投入，但在建设农田水利成本不断提高的背景下，对于农村经济条件较差的地区来说，仍有相当大的资金缺口；并且建设小型农田水利的资金来源各部分比例不够协调，整体分布不够合理，来源于市场招标的自由资金过少，在市场由配置资源基础性作用改为决定性作用的重大创举之下，来凤县的资金来源大部分应该来自由市场，才能真正激发资源分配活力。
小型农田水利管理和建设的对策
（1）严格加强对农田水利建设方案的审查制度
由于对农田灌溉工程分布面积极为广泛，这促使其工程技术的种类样式具有多样化，为了能够进一步的确保农田水利工程能够更高效化运转，更科学化处理，更合理化审视，使得在对具体农村工程进行设计时，根据来凤县自身具有的特点，科学规划、充分论证、精心设计，尽可能的从经济、技术以及具体的资源利用方面进行优化；而在对农田水利方案作进一步审查的同时，还应当注重对其施工工程进行合理而又有效的布局与规划。做到因地制宜，一切从来凤县具体的整体状况出发（如地理环境、经济发展状况、农业产业结构等），建设小型农田水利工程。 （2）强化管护机制
1.加强病险水库除险加固重点项目管理。病险水库除险加固要加大管理力度，加强计划安排的前期审核，提高前期工作质量；对一期病险水库除险加固项目进行绩效评估，县水利局起草了《小型农田水利管护办法》，组织专业管护队伍，加强领导，落实责任。
2.加强管护的宣传力度，转变以往的观念，在项目建设中，对各类型工程均编列序号，印拓标示，激发农民参与的积极性，以便于群众监督和管护。水利建设是经济的设施基础，打好基础与保证，是水利部门必须贯彻和落实的。对管理的政策和方针进行改革与完善是目前必须实行。建设和管理之间有着相互的联系，前者是后者的开始，后者是前者的蔓延，转变以往的观念，将重点放在水利管理上，激发工作人员和农民的积极性，突破问题做好引导和监督，以及扶持和服务，以提高农民群众对农田水利管护的认识。
（3）完善财政投入机制
1.推行“以奖代补”激励机制。即实施“以奖代补”调动基层和农民投入农田水利建设的积极性。“以奖代补”其核心内容是“多干多补、少干少补、不干不补、先干后补”，此举可以有效带动群众投入农田水利建设的积极性，在投资效果上财政投入1元钱可带动群众投入3～5元钱。能较好地适应量大、面广、单位投资额少的小型农田水利设施建设需求。在投资方面多渠道、多层次的筹集资金，注重基层资金参与的积极性的发挥。
2.建立小型农田水利建设投入的社会参与机制，以发挥市场配置资源的决定性作用。在解决我国农田水利供给不足的过程中，不仅可以通过政府部门加大投资来增加供给，而且也可以借鉴国际经验，推行PFI模式来缓解供给资金不足的现状，该模式的主要运作机制见图2。近年来，在我国水利建设和管理体制的改革过程中，以民营、合资、私人投资方式兴建的水利设施已经屡见不鲜。国内也有部分基础设施项目采用了PFI模式实施建设，例如北京的四环路工程。因此，汲取这些项目的经验，可以为来凤县乃至全国的小型农田水利建设提供一种新思路。
PFI（PrivateFinanceInitiative）是英国政府于1992年提出的一种公共项目产出方式。该方式是政府与私人部门合作，政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC（Special Purpose Company），以基础设施项目的特许开发权，由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买SPC提供的产品或服务，或给予SPC以收费特许权，或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化、效率和产出的最大化。
结束语
水利工程对国家发展和社会稳定有着不可替代的作用。小型农田水利建设是我国农田灌溉的主要储水方式，满足了大部分区域农业发展对稳定水源的要求，对其展开除险加固工程符合人民的自身利益。除险加固工程的施工质量关系着我国农业的发展状况，还影响着我国国民经济的可持续发展。因此针对小型水库的出现加固设计不仅要尽量排除水库本身存在的安全隐患，还应注重与自然环境的协调发展，以保证经济效益、社会效益与环境效益的共赢。来凤县已经正式启动了水利基础设施管护体制改革试点工作，从中积累经验，探索路子，愿本文能为建设来凤县现代农业产业体系，发展来凤县水利电力事业，提高来凤县人民生活水平做出贡献。
作者简介：张英，来凤县旧司镇水利水产站，助理工程师。
[1] 慕文平.小型农田水利工程建设存在的问题及对策[J].现代农业科技，2010（17）.
[2] 孫文峰、薛启东.当前农田水利工程建设存在的问题及建议[J].中国新技术新产品，2011（12）.
[3] 郝红峰.农田水利工程建设管理对策探[J].山西水利，2008，24（06）：21～22.
[4] 林清安、刘璐、冯永梅.对小型病险水库除险加固工作的几点认识和建议[J].中国水利，2008（14）.
[5] 来凤县水利局.来凤县探索小型农田水利工程管护新模式，2003.
小型农田水利 工程 问题 措施
引言
在2016年引领经济发展新常态中突出了必须把解决好“三农”问题作为全党的重中之重。近年来，来凤县实行农业产业结构和产品结构调整的农业发展战略，农业结构不断优化，产业化经营不发逐渐加快，农业农村经济稳步发展。农田水利是农业的命脉，是农业发展的重要物质基础。来凤县是中央第二批小型农田水利重点县，因此小型农田水利建设是因地制宜发展当地农业经济和促进水利电力事业的必然选择。而在此过程中就需要做好小型农田水利工程建设与管理。
小型农田水利存在的问题
（1）小型农田水利建设问题
由于来凤县属武陵山余脉地区，自然地理环境复杂（多山、多树、多河流），灾害性气候频繁，这极大的提高了小型农田水利工程施工难度。
首先，在工程的设计上，设计人员不断深入研究招标设计和施工的详细设计，不只是单纯的结构图和工程量，以及工程计算，还是设计方案的补充和完善，更是下一步的深入证实。但是，在实际的小型农田水利工程设计中，设计的人员及单位并不根据实际的情况进行对比和分析，没有结合来凤县具体的地理环境特征，只是一味按照设计的方案进行，缺乏技术与经济的观念。其次，招标设计没有深度和研究的差别，更没有设计的优化性。当进行施工详细图的设计以后，因为有业主的涉及，设计者及相关单位才会根据方案比较，使最后设计的详细图在很多地方都有所修改。这就使最初的方案定向与最终实际设计出现极大差别，从而使小型农田水利工程建设出现施工误区。
（2）小型农田水利管理问题
农村实行家庭联产承包责任制后，管理的体制不再是集体管理，而是个人管理，水利工程缺少了主体和政府越位，个体与集体相矛盾使集体工程被利用却没管理。从而使其管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。所以，小型农田水利工程整体上处于吃老本状况。近十年来，尽管各地开展了小型农田水利设施管理体制改革，但已改制的工程仅占工程总数的大量以公益性、准公益性为主的小型灌溉排水渠道因本身经济效益低下，农民缺乏参与建设和管理的积极性，运行管理和维护责任难以落实，老化失修的趋势没有得到遏制。
而国家补助资金的无偿使用，出现了两个方面的消极影响：对于有关管理部门而言，由于没有还款的压力，容易出现不讲回报，建设管理粗放等问题；对于收益群众来说，由于资金是国家给的，缺乏监督和参与的主动性，有的甚至不知道自己还有监督管理的权利和义务，农民们没有将水利工程的建设和自身利益联系，并且无法积极参与到工程的管理中，水利组织都是自愿或安排参加，很少出现选举，更加缺少在管理上的监督。因为水利工程管理属于单一的运营方式，并且管理的组织不够完善，以及职能不到位等，导致小型农田水利工程在管理上效率低，无法激发工作人员的工作兴趣，不能确保工程的正常运行。在灌水与排水道及农村的河道工程上得到落实的管理很少，并且小型或小型以下的水库工程并没有设置管理机构，大多都是由乡、村中的专管员管理，渠道则由农民自己管理。还有少数部分水利工程是无人管理。不仅影响了管理人员对水利事业失去信心，还影响了水利的效益与职能，逐渐形成了一种只建设不管理，以及重在建设却轻视管理重要作用的状况。在建设水利工程的时候，不重视完成后的维护工作，没有落实管理机构和费用，影响了水利工程管理的正常运行。这也就导致了来凤县“产权不明、无人问津、机制缺失”三大顽症。
（3）资金问题
首先，由于小型农田水利设施的准公共物品性质决定了其投资主要来自中央和各级地政府，而国家的農田水利设施建设又主要集中于大中型水利基本建设工程上，这就决定了小型农田水利设施建设投资处在国家资源分配的弱势地位，很有可能的不到及时的补助和支持。由于小型农田水利设施建设关系国家粮食安全，因而农民相应就成为保障粮食安全的主要力量。但来凤县农民的收入普遍偏低，从这个意义上，基于小型农田水利设施的特性、粮食安全和财政体制的角度来统筹小型农田水利设施建设的资金投入是必须要正视的。其次，原有的水利投资政策没有得到很好落实，新的投资政策也未能奏效。中央虽然明确了从预算内新增财政收入中安排一部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持，中央、省、市都加大投入，但在建设农田水利成本不断提高的背景下，对于农村经济条件较差的地区来说，仍有相当大的资金缺口；并且建设小型农田水利的资金来源各部分比例不够协调，整体分布不够合理，来源于市场招标的自由资金过少，在市场由配置资源基础性作用改为决定性作用的重大创举之下，来凤县的资金来源大部分应该来自由市场，才能真正激发资源分配活力。
小型农田水利管理和建设的对策
（1）严格加强对农田水利建设方案的审查制度
由于对农田灌溉工程分布面积极为广泛，这促使其工程技术的种类样式具有多样化，为了能够进一步的确保农田水利工程能够更高效化运转，更科学化处理，更合理化审视，使得在对具体农村工程进行设计时，根据来凤县自身具有的特点，科学规划、充分论证、精心设计，尽可能的从经济、技术以及具体的资源利用方面进行优化；而在对农田水利方案作进一步审查的同时，还应当注重对其施工工程进行合理而又有效的布局与规划。做到因地制宜，一切从来凤县具体的整体状况出发（如地理环境、经济发展状况、农业产业结构等），建设小型农田水利工程。 （2）强化管护机制
1.加强病险水库除险加固重点项目管理。病险水库除险加固要加大管理力度，加强计划安排的前期审核，提高前期工作质量；对一期病险水库除险加固项目进行绩效评估，县水利局起草了《小型农田水利管护办法》，组织专业管护队伍，加强领导，落实责任。
2.加强管护的宣传力度，转变以往的观念，在项目建设中，对各类型工程均编列序号，印拓标示，激发农民参与的积极性，以便于群众监督和管护。水利建设是经济的设施基础，打好基础与保证，是水利部门必须贯彻和落实的。对管理的政策和方针进行改革与完善是目前必须实行。建设和管理之间有着相互的联系，前者是后者的开始，后者是前者的蔓延，转变以往的观念，将重点放在水利管理上，激发工作人员和农民的积极性，突破问题做好引导和监督，以及扶持和服务，以提高农民群众对农田水利管护的认识。
（3）完善财政投入机制
1.推行“以奖代补”激励机制。即实施“以奖代补”调动基层和农民投入农田水利建设的积极性。“以奖代补”其核心内容是“多干多补、少干少补、不干不补、先干后补”，此举可以有效带动群众投入农田水利建设的积极性，在投资效果上财政投入1元钱可带动群众投入3～5元钱。能较好地适应量大、面广、单位投资额少的小型农田水利设施建设需求。在投资方面多渠道、多层次的筹集资金，注重基层资金参与的积极性的发挥。
2.建立小型农田水利建设投入的社会参与机制，以发挥市场配置资源的决定性作用。在解决我国农田水利供给不足的过程中，不仅可以通过政府部门加大投资来增加供给，而且也可以借鉴国际经验，推行PFI模式来缓解供给资金不足的现状，该模式的主要运作机制见图2。近年来，在我国水利建设和管理体制的改革过程中，以民营、合资、私人投资方式兴建的水利设施已经屡见不鲜。国内也有部分基础设施项目采用了PFI模式实施建设，例如北京的四环路工程。因此，汲取这些项目的经验，可以为来凤县乃至全国的小型农田水利建设提供一种新思路。
PFI（PrivateFinanceInitiative）是英国政府于1992年提出的一种公共项目产出方式。该方式是政府与私人部门合作，政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC（Special Purpose Company），以基础设施项目的特许开发权，由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买SPC提供的产品或服务，或给予SPC以收费特许权，或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化、效率和产出的最大化。
结束语
水利工程对国家发展和社会稳定有着不可替代的作用。小型农田水利建设是我国农田灌溉的主要储水方式，满足了大部分区域农业发展对稳定水源的要求，对其展开除险加固工程符合人民的自身利益。除险加固工程的施工质量关系着我国农业的发展状况，还影响着我国国民经济的可持续发展。因此针对小型水库的出现加固设计不仅要尽量排除水库本身存在的安全隐患，还应注重与自然环境的协调发展，以保证经济效益、社会效益与环境效益的共赢。来凤县已经正式启动了水利基础设施管护体制改革试点工作，从中积累经验，探索路子，愿本文能为建设来凤县现代农业产业体系，发展来凤县水利电力事业，提高来凤县人民生活水平做出贡献。
作者简介：张英，来凤县旧司镇水利水产站，助理工程师。
[1] 慕文平.小型农田水利工程建设存在的问题及对策[J].现代农业科技，2010（17）.
[2] 孫文峰、薛启东.当前农田水利工程建设存在的问题及建议[J].中国新技术新产品，2011（12）.
[3] 郝红峰.农田水利工程建设管理对策探[J].山西水利，2008，24（06）：21～22.
[4] 林清安、刘璐、冯永梅.对小型病险水库除险加固工作的几点认识和建议[J].中国水利，2008（14）.
[5] 来凤县水利局.来凤县探索小型农田水利工程管护新模式，2003.