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在20世纪90年代，金融全球化进程加快，国际范围内银行间的并购风潮使得银行业的行业集中度上升、单个银行的规模显著扩张。不仅如此，信息技术革命的迅速推进引发了世界范围内银行业的传统业务和产业组织结构的深刻变化，使银行业出现分散化和集中化并存的趋势。针对现实经济活动过程中出现的这种新变化和趋势，当前国有银行体制转轨应该选择怎样的路径？改革的侧重点是产权结构还是市场结构？制定政策的原则应该是什么？
当前关于银行改革重点存在不同的争论：一是银行行业结构论，认为银行绩效低下主要是由于国有商业银行处于垄断地位，主张引入竞争从而提高银行整体绩效；二是产权结构改革论，认为银行效率低下主要是由于银行不合理的产权制度安排，主张进行产权改革，通过银行股份化优化银行资本结构。
市场结构派和产权结构派虽然都提出了国有银行改革的完整思路和政策建议，然而仔细审视中国银行业存在的主要问题，我们就会发现两派的观点都有其不足之处。国有银行体制转轨的路径选择应该是产权结构和市场结构改革并重的综合改革。
一、对近年来国有商业银行改革战略的反思
我国2003年以来的银行业改革主要集中在国有商业银行的产权结构多元化上（如引入境外战略投资者），但在市场结构竞争化方面却进展缓慢，没有协调推进产权结构和市场结构并重的综合改革，“一条腿长，一条腿短”，因而并没有取得最佳效果。这主要表现在：银行业的风险管理水平低下、新增不良资产问题仍然严重，金融案件频繁发生。更为严重的是，在传统管理体制的束缚下，中国商业银行无论是在业务产品创新、信息化等技术因素方面，还是在经营理念、组织架构、业务流程、治理结构、人力资源等管理因素方面，都明显缺乏竞争力。从银行治理上看，“官本位”现象仍然严重，有的银行即使在紧锣密鼓的股份制改造过程中，也仍在突击明确员工的“行政级别”；从银行经营理念看，在授信方面仍奉行“唯所有制论”、“唯规模论”等，粗放经营模式严重制约了金融产品的创新和新的竞争形势下银行业务战略转型；从银行组织流程看，各总行纷纷上收权限，经营战略上采取“四集中”（向大客户集中、向优质客卢集中、向大城市集中、向总行集中）的策略，业务、利率等定价权皆在总部，审批层次多、时间长、效率低，使基层行逐渐失去活力；从银行业监管环境看，银行业引资存在事实上的准入不平等，对国内民营资本，法规虽无明确规定，但实际审批皆以10%为限，这种不平等实际上限制了民营资本向中资银行注入活力。这些情况表明，引入境外战略投资者的产权多元化改革解决不了所有的问题，鼓励国内民间投资进入银行业的市场结构竞争化改革也是不可或缺的。
此外，引入境外战略投资者虽然能够给银行业改革注入新的活力，但此举并非毫无风险。首先，建立一个完善的法人治理结构，需要很多方面配套改革的实施，需要金融机构管理制度的创新，引入境外战略投资者并非充分必要条件。其次，在短时间内大规模向外资出售股权，并事实上将内资排除在外，将会造成国有股权“供大于求”，导致国有银行一定程度的“贱卖”。最后，金融企业过度引入外资,容易造成中国经济控制权的丢失,危及国家金融安全。
二、当前要避免的两个陷阱
当前四大国有商业银行有些已经“整体上市”，有些正在引入战略投资者，加快了产权（股份制）改革的步伐，但产权改革并不能解决所有的问题。
一方面，要警惕国有产权代表者（或经营者）和外国机构投资者“合谋”，强化银行业的行政垄断，削弱银行业的竞争，使我国银行产业组织效率（微观层面单个银行的经营效率和宏观层面信贷资金的配置效率）低下的局面长期化，损害经济的长期增长基础。因此，对国有商业银行推进产权结构改革的同时，也要对民间资金开放银行业，推动市场结构的改革。
另一方面，也要警惕国有商业银行引入战略投资者后由“内部人控制”变成“外部人控制”，损害国家金融安全。国有商业银行改制上市后，虽然国家绝对控股，但是由于国有产权存在的“所有者缺位”，难免会像其他国有股“一股独大”的上市公司一样，出现“内部人控制”现象（即公司经理层利用信息不对称，在经营中做出转移资产等对己有利却于股东利益有损的行为）。现在由于国有商业银行引入了拥有相当股份的外国战略投资者，在国有产权“所有者缺位”和我国银行正在迅速迈向国际化的情况下，公司法人治理中的“内部人控制”可能会演变为战略投资者主导的“外部人控制”，即战略投资者主导公司的重大经营活动（特别是国际间经营活动），利用我国对国际金融事务了解不够，做出损害国有商业银行和国家金融安全的行为。
三、在战略性开放中实现改革预定目标
对国有商业改革的战略性政策建议主要是：
（一）国有商业银行业改革的核心问题是效率的提升，国有银行体制转轨的路径选择应该是产权结构和市场结构改革并重的综合改革，二者本质上都是为了促进中国银行产业效率的提升，因而是相互协调、相互补充、相互促进的关系，关键是政策上要扬长补短，进行合理的配合。最近几年比较重视产权结构多元化的改革，市场结构竞争化改革（即市场开放，特别是对内资的开放）的力度比较弱，要避免“一条腿长，一条腿短”，当前要加大银行产业对内外资（特别是内资）的开放力度。
（二）要充分利用进入WTO后的有限的过渡期,在国有银行的市场份额发生显著萎缩之前,坚决地进行国有商业银行的产权改革,努力避免潜在金融风险的总爆发。国有银行产权多元化的股份制改革中，要避免将四大国有银行全面拆分以降低中国银行业集中度的倾向，因为这不仅不符合金融全球化、信息化进程中银行产业组织演变的趋势，而且会削弱国有银行因为规模大、分支机构的地域分布广带来的竞争优势，不利于迎接即将到来的来自国内外，特别是外资银行的强有力挑战，损害国家金融安全。
（三）放松四大国有商业银行业务发展上的政府管制，强化对大银行的垄断行为的规制和监管，使其能够充分地展开竞争，这样可以弥补产业过于集中、竞争弱化导致的效率损失，在银行业市场结构调整还没有到位的情况下营造一个相对充分的竞争环境，推动国有银行产权改革，提升银行产业组织效率。
（四）大刀阔斧地推进银行业对内开放，对国内的投资者全方位、多层次开放信贷市场，鼓励银行间的重组和兼并，支持帮助中小型民营银行的建立和发展。
（五）选择有利时机，逐步取消对外资银行的超国民待遇，利用WTO过渡期的保护条款，控制外资银行的业务发展，为国有银行的产权结构改革赢得时间。
（六）循序渐进,有步骤、有控制地推进银行业对外开放。
（作者单位：中共中央党校经济学部）
当前关于银行改革重点存在不同的争论：一是银行行业结构论，认为银行绩效低下主要是由于国有商业银行处于垄断地位，主张引入竞争从而提高银行整体绩效；二是产权结构改革论，认为银行效率低下主要是由于银行不合理的产权制度安排，主张进行产权改革，通过银行股份化优化银行资本结构。
市场结构派和产权结构派虽然都提出了国有银行改革的完整思路和政策建议，然而仔细审视中国银行业存在的主要问题，我们就会发现两派的观点都有其不足之处。国有银行体制转轨的路径选择应该是产权结构和市场结构改革并重的综合改革。
一、对近年来国有商业银行改革战略的反思
我国2003年以来的银行业改革主要集中在国有商业银行的产权结构多元化上（如引入境外战略投资者），但在市场结构竞争化方面却进展缓慢，没有协调推进产权结构和市场结构并重的综合改革，“一条腿长，一条腿短”，因而并没有取得最佳效果。这主要表现在：银行业的风险管理水平低下、新增不良资产问题仍然严重，金融案件频繁发生。更为严重的是，在传统管理体制的束缚下，中国商业银行无论是在业务产品创新、信息化等技术因素方面，还是在经营理念、组织架构、业务流程、治理结构、人力资源等管理因素方面，都明显缺乏竞争力。从银行治理上看，“官本位”现象仍然严重，有的银行即使在紧锣密鼓的股份制改造过程中，也仍在突击明确员工的“行政级别”；从银行经营理念看，在授信方面仍奉行“唯所有制论”、“唯规模论”等，粗放经营模式严重制约了金融产品的创新和新的竞争形势下银行业务战略转型；从银行组织流程看，各总行纷纷上收权限，经营战略上采取“四集中”（向大客户集中、向优质客卢集中、向大城市集中、向总行集中）的策略，业务、利率等定价权皆在总部，审批层次多、时间长、效率低，使基层行逐渐失去活力；从银行业监管环境看，银行业引资存在事实上的准入不平等，对国内民营资本，法规虽无明确规定，但实际审批皆以10%为限，这种不平等实际上限制了民营资本向中资银行注入活力。这些情况表明，引入境外战略投资者的产权多元化改革解决不了所有的问题，鼓励国内民间投资进入银行业的市场结构竞争化改革也是不可或缺的。
此外，引入境外战略投资者虽然能够给银行业改革注入新的活力，但此举并非毫无风险。首先，建立一个完善的法人治理结构，需要很多方面配套改革的实施，需要金融机构管理制度的创新，引入境外战略投资者并非充分必要条件。其次，在短时间内大规模向外资出售股权，并事实上将内资排除在外，将会造成国有股权“供大于求”，导致国有银行一定程度的“贱卖”。最后，金融企业过度引入外资,容易造成中国经济控制权的丢失,危及国家金融安全。
二、当前要避免的两个陷阱
当前四大国有商业银行有些已经“整体上市”，有些正在引入战略投资者，加快了产权（股份制）改革的步伐，但产权改革并不能解决所有的问题。
一方面，要警惕国有产权代表者（或经营者）和外国机构投资者“合谋”，强化银行业的行政垄断，削弱银行业的竞争，使我国银行产业组织效率（微观层面单个银行的经营效率和宏观层面信贷资金的配置效率）低下的局面长期化，损害经济的长期增长基础。因此，对国有商业银行推进产权结构改革的同时，也要对民间资金开放银行业，推动市场结构的改革。
另一方面，也要警惕国有商业银行引入战略投资者后由“内部人控制”变成“外部人控制”，损害国家金融安全。国有商业银行改制上市后，虽然国家绝对控股，但是由于国有产权存在的“所有者缺位”，难免会像其他国有股“一股独大”的上市公司一样，出现“内部人控制”现象（即公司经理层利用信息不对称，在经营中做出转移资产等对己有利却于股东利益有损的行为）。现在由于国有商业银行引入了拥有相当股份的外国战略投资者，在国有产权“所有者缺位”和我国银行正在迅速迈向国际化的情况下，公司法人治理中的“内部人控制”可能会演变为战略投资者主导的“外部人控制”，即战略投资者主导公司的重大经营活动（特别是国际间经营活动），利用我国对国际金融事务了解不够，做出损害国有商业银行和国家金融安全的行为。
三、在战略性开放中实现改革预定目标
对国有商业改革的战略性政策建议主要是：
（一）国有商业银行业改革的核心问题是效率的提升，国有银行体制转轨的路径选择应该是产权结构和市场结构改革并重的综合改革，二者本质上都是为了促进中国银行产业效率的提升，因而是相互协调、相互补充、相互促进的关系，关键是政策上要扬长补短，进行合理的配合。最近几年比较重视产权结构多元化的改革，市场结构竞争化改革（即市场开放，特别是对内资的开放）的力度比较弱，要避免“一条腿长，一条腿短”，当前要加大银行产业对内外资（特别是内资）的开放力度。
（二）要充分利用进入WTO后的有限的过渡期,在国有银行的市场份额发生显著萎缩之前,坚决地进行国有商业银行的产权改革,努力避免潜在金融风险的总爆发。国有银行产权多元化的股份制改革中，要避免将四大国有银行全面拆分以降低中国银行业集中度的倾向，因为这不仅不符合金融全球化、信息化进程中银行产业组织演变的趋势，而且会削弱国有银行因为规模大、分支机构的地域分布广带来的竞争优势，不利于迎接即将到来的来自国内外，特别是外资银行的强有力挑战，损害国家金融安全。
（三）放松四大国有商业银行业务发展上的政府管制，强化对大银行的垄断行为的规制和监管，使其能够充分地展开竞争，这样可以弥补产业过于集中、竞争弱化导致的效率损失，在银行业市场结构调整还没有到位的情况下营造一个相对充分的竞争环境，推动国有银行产权改革，提升银行产业组织效率。
（四）大刀阔斧地推进银行业对内开放，对国内的投资者全方位、多层次开放信贷市场，鼓励银行间的重组和兼并，支持帮助中小型民营银行的建立和发展。
（五）选择有利时机，逐步取消对外资银行的超国民待遇，利用WTO过渡期的保护条款，控制外资银行的业务发展，为国有银行的产权结构改革赢得时间。
（六）循序渐进,有步骤、有控制地推进银行业对外开放。
（作者单位：中共中央党校经济学部）