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【摘要】当今社会新媒体发展欣欣向荣，意见领袖们以微博为平台积极参与到公共政策的制定、执行、监督和评估过程中。文章通过对微博“免费午餐”事件的个案研究，对意见领袖在政策过程中所扮演的角色和特点进行分析，透视微博意见领袖对公共政策从制定到实施产生的影响。
【关键词】政策过程 微博 意见领袖 舆论
“免费午餐”事件及研究背景
2011年3月，《凤凰周刊》记者部主任邓飞在微博上呼吁社会关注中国贫困山区小学生免费午餐计划，引起公众积极响应，并最终得到了公共政策制定者的回应。2011年10月，国务院常务会议决定实施农村义务教育学生营养改善计划。邓飞等意见领袖以微博作为信息传播平台进行舆论引导，影响了公共政策从制定到实施的全过程（图1）。文章选取该案例作为代表，对微博文本进行研究，分析微博意见领袖在政策过程中发挥的作用。
图1 免费午餐活动发起过程中的重要事件
学界对公共政策的概念一直没有统一界定：托马斯·戴伊认为“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者他选择不去做的任何事”①；戴维·伊斯顿认为“公共政策是对一个社会进行的权威性价值分配”②。笔者认为，公共政策的核心特征是动态性。从主体、客体和政策环境三个方面来看，公共政策是由国家、政府、执政党及其他政治团体作为主体，通过制定准则或行为规范，对一定的公共问题所涉及的价值进行权威性分配的过程。而政策过程一般包括“问题界定、标准设立、方案搜寻、结果预测、方案抉择、政策执行与监测、结果评估和政策变迁八个环节”③。
“在信息的传播过程中经常对受众施加个人影响的人物，称为意见领袖”。④微博中的意见领袖对公共政策产生影响的过程，也是实现其所代表的群体或阶层利益的过程。截至2012年12月底，我国微博用户规模达3.09亿，意见领袖围绕公共问题的讨论所带来的舆论压力，已让政策制定者难以忽视，本文选取国内较有代表性的新浪微博为研究对象。
微博意见领袖对政策过程产生影响时的特点
微博中意见领袖的影响力更加直接。在微博上，意见领袖主要是实名认证的名人、媒体人、评论家、学者以及公共事件事发当地的信息来源用户。实名制让意见领袖的言论更加严谨和具体，同时也让受众接受到的信息更加完整。
图2 免费午餐事件微博数量变化折线图
微博中意见领袖通过不间断的“二级传播”发挥影响力。在微博上对于某一公共政策的关注往往会引起全民讨论的情景，一些有共同爱好、共同观点的人能够在微博上走到一起。由于微博的无限转发功能，意见领袖传递的信息能够通过不断循环的二级传播发挥影响力。一个话题如果受到很多知名人士的转发很快就会成为热点话题。此外，由于微博转发时原帖不能修改，也保证了二次传播过程中信息的完整性。截至2013年3月，关于免费午餐的微博总计580余万条，数量最大的两个峰值分别是2011年4月和2011年11月，分别是邓飞开始通过发微博呼吁和国务院响应出台相关政策的两个时间点，并且在一定时间内舆论关注保持10000条以上的稳定状态。（图2）
微博中意见领袖的地位是可变的。“沉默的螺旋”是诺尔·诺依曼提出的一个重要理论，受众在舆论漩涡中如果感觉到自己的意见为少数意见时，就会趋于沉默。在微博中很少会出现“沉默的螺旋”现象，持各种意见的人都会发出自己的声音，并且几种有代表性的观点都有相应的意见领袖。然而，由于微博是一个开放性程度很高的平台，意见领袖的地位是可变的，如果言行不当便可能导致经营良久的权威性会立刻消失。在免费午餐案例中，可以看到意见领袖在整个过程中努力塑造出的“积极、诚恳、诚信、公开”的形象，让公众和政策制定者产生信任，从而对政策问题有持续关注的热情。
微博意见领袖对政策过程产生的积极影响
问题界定阶段—民意塑造者。公共政策制定过程的第一步，就是要明确政策将要解决的问题。政策问题必须具备两个方面的特质：一是有影响力；二是政府相关部门愿意或有能力解决。议程设置是意见领袖传播信息的一个重要手段，意见领袖能够提出政策问题，并且对问题进行议程设置，让某一社会问题引起更多的社会关注、汇聚民意，对政府、政党、社会团体、利益集团和个人产生影响，最终推动问题进入公共政策问题界定的范围。
标准制定、方案搜寻、结果预测阶段—专业性引导者。标准制定是指在明确政策问题后确定将要完成的目标，从而制定相应的指标、标准。方案搜寻和结果预测则是尽可能列出所有可供选择的备选方案，并进行政策执行前的结果预测。在上述几个阶段中，微博意见领袖都扮演了专业引导者的角色。传统的政府主导的公共政策制定过程，影响力较大的非官方政策主体包括专家学者、智囊团、政治团体等，这部分群体或多或少都能贴上“精英”的标签。对于公众而言，微博意见领袖能帮助他们更好地看清问题的实质和直接目标，从而反馈出更真实的民意，让政策制定者制定更加完善的指标体系。对于政策制定者来说，意见领袖所代表的群体利益与专业化背景结合，也能提供更多的解决方案，进行更全面的结果预测。微博上意见领袖百家争鸣的意见更像是一种“头脑风暴”法，给政策制定者提供了尽可能多的问题解决方案。免费午餐计划的发起者们考察学校、与相关单位接洽、进行试点实践、为相关部门提供政策治理模式，这些都是在扮演他们专业引导者的角色。
方案抉择阶段—政策官方制定者与公众的桥梁。方案抉择阶段是政策过程的关键阶段，需要对备选方案的各种可行性进行分析。某一公共政策在形成过程中利益格局总是在变化的，微博意见领袖便担当了政策制定者与公众的桥梁。随着免费午餐活动与项目的不断开展，相关政府部门也看到了问题解决的方式和成果。2011年6月，中国社会福利教育基金会与湖南新晃县教育局签订项目捐赠协议，为学生提供免费午餐，同时政府向贫困学生每天每人提供一元餐费。政府、媒体、公众联合起来形成“1+1+1”的政策治理模式。一个政策问题进行到方案抉择阶段时，政策制定者常常通过大众传媒向公众宣传相关的信息进行政治可行性分析，除了传统的听证会等方式，新媒体也成为一种新的途径，微博的传播速度和反馈速度都比较快，而意见领袖的参与能让方案的可行性更加具体、明确。
政策执行、监测与评估阶段—有力的监督者。公共政策既然是一种“价值的权威性分配”，官方的政策制定者在政策的执行过程中就难免出现一些利益分配不均衡的行为，微博意见领袖就是这些不均衡现象的有力监督者。其一，微博意见领袖能够对政策进行宣传，让政策的对象充分了解公共政策的执行过程，加速政策的扩散速度。其二，微博意见领袖还能及时地引发公众进行更加深入的探讨，引导舆论，并对政策执行过程中的一些问题进行迅速地反馈，从而进行调整与纠正。通过意见领袖的微博，公众不仅能了解免费午餐计划的发展动态，还能通过定期公开的财务报告监督善款的使用情况，实现政策系统的良性循环。
结语
微博为公众参与政治生活提供了更加便捷的渠道，意见领袖的积极影响也让公共政策的制定更加科学，但在一些其他案例中我们也可以看到微博意见领袖对政策过程产生的负面影响。相信随着公民素养的不断提高和法律法规的不断完善，使我们能有更加良好的政策环境，微博意见领袖也能发挥更加全面的作用。
【作者单位：四川大学公共管理学院】
【注释】
①[美]托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第3页。
②[美]戴维伊·斯顿：《政治体系—政治学状况研究》，马清槐译，北京：商务印书馆，1993年，第123页。
③陈振民：《公共政策学—政策分析的理论、方法和技术》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第68页。
④郭庆光：《传播学教程》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第196页。
责编/韩露（实习）
【关键词】政策过程 微博 意见领袖 舆论
“免费午餐”事件及研究背景
2011年3月，《凤凰周刊》记者部主任邓飞在微博上呼吁社会关注中国贫困山区小学生免费午餐计划，引起公众积极响应，并最终得到了公共政策制定者的回应。2011年10月，国务院常务会议决定实施农村义务教育学生营养改善计划。邓飞等意见领袖以微博作为信息传播平台进行舆论引导，影响了公共政策从制定到实施的全过程（图1）。文章选取该案例作为代表，对微博文本进行研究，分析微博意见领袖在政策过程中发挥的作用。
图1 免费午餐活动发起过程中的重要事件
学界对公共政策的概念一直没有统一界定：托马斯·戴伊认为“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者他选择不去做的任何事”①；戴维·伊斯顿认为“公共政策是对一个社会进行的权威性价值分配”②。笔者认为，公共政策的核心特征是动态性。从主体、客体和政策环境三个方面来看，公共政策是由国家、政府、执政党及其他政治团体作为主体，通过制定准则或行为规范，对一定的公共问题所涉及的价值进行权威性分配的过程。而政策过程一般包括“问题界定、标准设立、方案搜寻、结果预测、方案抉择、政策执行与监测、结果评估和政策变迁八个环节”③。
“在信息的传播过程中经常对受众施加个人影响的人物，称为意见领袖”。④微博中的意见领袖对公共政策产生影响的过程，也是实现其所代表的群体或阶层利益的过程。截至2012年12月底，我国微博用户规模达3.09亿，意见领袖围绕公共问题的讨论所带来的舆论压力，已让政策制定者难以忽视，本文选取国内较有代表性的新浪微博为研究对象。
微博意见领袖对政策过程产生影响时的特点
微博中意见领袖的影响力更加直接。在微博上，意见领袖主要是实名认证的名人、媒体人、评论家、学者以及公共事件事发当地的信息来源用户。实名制让意见领袖的言论更加严谨和具体，同时也让受众接受到的信息更加完整。
图2 免费午餐事件微博数量变化折线图
微博中意见领袖通过不间断的“二级传播”发挥影响力。在微博上对于某一公共政策的关注往往会引起全民讨论的情景，一些有共同爱好、共同观点的人能够在微博上走到一起。由于微博的无限转发功能，意见领袖传递的信息能够通过不断循环的二级传播发挥影响力。一个话题如果受到很多知名人士的转发很快就会成为热点话题。此外，由于微博转发时原帖不能修改，也保证了二次传播过程中信息的完整性。截至2013年3月，关于免费午餐的微博总计580余万条，数量最大的两个峰值分别是2011年4月和2011年11月，分别是邓飞开始通过发微博呼吁和国务院响应出台相关政策的两个时间点，并且在一定时间内舆论关注保持10000条以上的稳定状态。（图2）
微博中意见领袖的地位是可变的。“沉默的螺旋”是诺尔·诺依曼提出的一个重要理论，受众在舆论漩涡中如果感觉到自己的意见为少数意见时，就会趋于沉默。在微博中很少会出现“沉默的螺旋”现象，持各种意见的人都会发出自己的声音，并且几种有代表性的观点都有相应的意见领袖。然而，由于微博是一个开放性程度很高的平台，意见领袖的地位是可变的，如果言行不当便可能导致经营良久的权威性会立刻消失。在免费午餐案例中，可以看到意见领袖在整个过程中努力塑造出的“积极、诚恳、诚信、公开”的形象，让公众和政策制定者产生信任，从而对政策问题有持续关注的热情。
微博意见领袖对政策过程产生的积极影响
问题界定阶段—民意塑造者。公共政策制定过程的第一步，就是要明确政策将要解决的问题。政策问题必须具备两个方面的特质：一是有影响力；二是政府相关部门愿意或有能力解决。议程设置是意见领袖传播信息的一个重要手段，意见领袖能够提出政策问题，并且对问题进行议程设置，让某一社会问题引起更多的社会关注、汇聚民意，对政府、政党、社会团体、利益集团和个人产生影响，最终推动问题进入公共政策问题界定的范围。
标准制定、方案搜寻、结果预测阶段—专业性引导者。标准制定是指在明确政策问题后确定将要完成的目标，从而制定相应的指标、标准。方案搜寻和结果预测则是尽可能列出所有可供选择的备选方案，并进行政策执行前的结果预测。在上述几个阶段中，微博意见领袖都扮演了专业引导者的角色。传统的政府主导的公共政策制定过程，影响力较大的非官方政策主体包括专家学者、智囊团、政治团体等，这部分群体或多或少都能贴上“精英”的标签。对于公众而言，微博意见领袖能帮助他们更好地看清问题的实质和直接目标，从而反馈出更真实的民意，让政策制定者制定更加完善的指标体系。对于政策制定者来说，意见领袖所代表的群体利益与专业化背景结合，也能提供更多的解决方案，进行更全面的结果预测。微博上意见领袖百家争鸣的意见更像是一种“头脑风暴”法，给政策制定者提供了尽可能多的问题解决方案。免费午餐计划的发起者们考察学校、与相关单位接洽、进行试点实践、为相关部门提供政策治理模式，这些都是在扮演他们专业引导者的角色。
方案抉择阶段—政策官方制定者与公众的桥梁。方案抉择阶段是政策过程的关键阶段，需要对备选方案的各种可行性进行分析。某一公共政策在形成过程中利益格局总是在变化的，微博意见领袖便担当了政策制定者与公众的桥梁。随着免费午餐活动与项目的不断开展，相关政府部门也看到了问题解决的方式和成果。2011年6月，中国社会福利教育基金会与湖南新晃县教育局签订项目捐赠协议，为学生提供免费午餐，同时政府向贫困学生每天每人提供一元餐费。政府、媒体、公众联合起来形成“1+1+1”的政策治理模式。一个政策问题进行到方案抉择阶段时，政策制定者常常通过大众传媒向公众宣传相关的信息进行政治可行性分析，除了传统的听证会等方式，新媒体也成为一种新的途径，微博的传播速度和反馈速度都比较快，而意见领袖的参与能让方案的可行性更加具体、明确。
政策执行、监测与评估阶段—有力的监督者。公共政策既然是一种“价值的权威性分配”，官方的政策制定者在政策的执行过程中就难免出现一些利益分配不均衡的行为，微博意见领袖就是这些不均衡现象的有力监督者。其一，微博意见领袖能够对政策进行宣传，让政策的对象充分了解公共政策的执行过程，加速政策的扩散速度。其二，微博意见领袖还能及时地引发公众进行更加深入的探讨，引导舆论，并对政策执行过程中的一些问题进行迅速地反馈，从而进行调整与纠正。通过意见领袖的微博，公众不仅能了解免费午餐计划的发展动态，还能通过定期公开的财务报告监督善款的使用情况，实现政策系统的良性循环。
结语
微博为公众参与政治生活提供了更加便捷的渠道，意见领袖的积极影响也让公共政策的制定更加科学，但在一些其他案例中我们也可以看到微博意见领袖对政策过程产生的负面影响。相信随着公民素养的不断提高和法律法规的不断完善，使我们能有更加良好的政策环境，微博意见领袖也能发挥更加全面的作用。
【作者单位：四川大学公共管理学院】
【注释】
①[美]托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第3页。
②[美]戴维伊·斯顿：《政治体系—政治学状况研究》，马清槐译，北京：商务印书馆，1993年，第123页。
③陈振民：《公共政策学—政策分析的理论、方法和技术》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第68页。
④郭庆光：《传播学教程》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第196页。
责编/韩露（实习）