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一、改革试点以来辖内农村信用社产权制度与组织形式改革进展情况
湖南省是全国第二批农村信用社试点地区，自2004年11月开始，湘西州全面启动了农村信用社改革试点工作，采取统一法人的改革模式，选择专项央行票据的改革资金扶持方式，在法人治理结构、明晰产权关系、化解历史包袱、增强“三农”服务意识等方面取得了明显成效。截止2007年末，全州共有6家县级联社兑付成功，兑付金额12618万元，分别占总数和总金额的75%和77.52%，有力地支持和促进了湘西州新农村建设和社会经济的发展。
1.法人治理结构更趋合理。2003年，全州农信社共有法人机构2093个，到2007年底，全州七县一市农村信用社均组建了统一法人社，基本完成了全州农村信用社产权改革工作和任务。
2.内控制度更趋完善。内控制度由过去的分散、孤立、片面，变为现在的较为系统、全面、完整。
3.经营管理能力有效提升。主要体现在以下三个方面：其一，经营规模迅速壮大。其二，信贷资产质量逐年好转。其三，盈利能力逐年增强。改革以来，农信社坚持以效益为中心，狠抓增收节支，开源节流，2005~2007年三年累计实现利润1.1亿元。
4.抵御风险能力明显增强。2007年12月末，全州农信社呆帐准备金占表内外加权风险资产比例为4.51%，应付利息占定期储蓄存款比例为3.04%，分别较央行票据兑付标准高出3.51个百分点和0.79个百分点。资本充足率迅速提高。2007年12月末，资本充足率为15.91%，比2002年末提高了281.62个百分点，抗风险能力不断提高。
5.政社关系和谐双赢。截止2007年末，全州农信社除获得央行票据资金及利息1.1628亿元外，还获得政府保值贴补息到位177万元，减免企业所得税、营业税“两税”合计5898万元。全州农信社的支农工作也得到了地方各级党委、政府的充分肯定，连年被当地政府评为“支农工作先进单位”、“服务地方经济建设先进单位”。
二、在完善法人治理结构方面存在的问题
湘西州农村信用社改革3年来，尽管取得了积极的成效，但由于多方面的因素和农村信用社长期积淀的历史包袱，使得改革成果明显低于预期目标。主要集中反映在以下几点：
——对农村信用社改革的认识存在的偏差。在一些地方，参与改革各方对深化农村信用社改革认识存在一定偏差，有的甚至错误的认为，改革就是获得央行的资金支持，许多工作围绕票据兑付而开展，只要票据实现兑付，改革就大功告成。须知，央行资金支持的精髓在于正向激励，是对农村信用社的外部扶持政策，是促使农村信用社化解历史包袱、完善治理结构、转换经营机制，参与改革各方尽职的约束条件，并最终实现财务可持续发展、服务功能明显增强的改革目标。客观上讲，农村信用社获得央行票据发行与兑付的过程，也是其化解历史包袱、完善治理结构，并最终实现改革目标的过程。但这种正向激励政策在发挥积极作用的同时，资金支持的正向激励存在明显的消耗。相当部分地方政府和农村信用社为了达到央行票据发行和兑付的硬性指标，在通过正常手段难以取得实效的情况下，往往被迫采取降低或异化执行质量的方式，致使相关指标水分增加，如增资扩股、不良贷款的真实性等，而对由此可能带来的新一轮的风险积累却很少关心。
——法人治理结构有“形”无“神”。2004年全州农村信用社改革步入实质性阶段。“花钱买机制”使信用社、地方政府获得了很大的利益。但是，部分农村信用社领导层也据此增添了安逸思想，工作缺乏远期目标，旧体制遗留的工作作风有抬头的态势。主要表现在：一是民主管理难到位。“三会”管理不同程度流于形式，社员代表大会尚未发挥有效作用，在重大事项的决策上，本应由社员代表大会决策，却由联社理事会越疱代厨，民主管理和民主决策难以落实。二是信息披露难坚持。部分农村信用社的信息披露制度不健全，或是披露不规范，对所有者和其他利益关系人(主要为债权人)缺乏及时公开的信息披露。三是权利制衡难奏效。社员代表大会的权利没有落到实处，监事会的职责作用发挥不够，监事会的工作大多由本联社稽核部门担任。“三权”混淆，造成权利制衡缺位。四是收入分配、费用开支缺乏有效监督，短期行为严重。长此以往，多年来的改革成果会付诸东流。
——股权高度分散虚无，所有者主体缺位。农村信用社改革初期大力增资扩股，充实资本金仍未解决所有者主体缺位的根本性问题。一是法人股占比较小，没有引进战略投资者，股东多为社内职工和自然人，股本金的投资主体单一，股权小而分散。二是社员入股以获利和贷款方便为目的。入股人关心的是股金能否分红保息，按多高比例分红或有多高利率，或以社员身份能从信用社获得贷款便利，很少有入股人关心信用社的经营管理和作为股东的参与决策的权利。从而使得农村信用社股金特征不符合“股权结构多样化，投资主体多元化”的原则，无法形成真正的产权约束，导致所有者主体缺位。
——进一步明晰产权关系依然艰巨。一方面，部分信用社为达到央行票据发行兑付条件而实施的增资扩股，其股本金的真实性、合规性值得研究，存款化股金依然存在。另一方面，股权结构的分散化，导致股东监督效果弱化。2007年12月末，全州农村信用社股金余额为19393万元，其中法人股占8.91%，自然人股金占91.09%。其三，农村信用社长期积淀的亏损和不良资产，如果要让新老股东来承担，既不现实，也不可能。
——历史遗留问题制约改革深化。到2007年12月末，全州农村信用社不良贷款(按贷款四级分类)占比仍达7.04%。已置换的不良贷款清收处置难度相当大，许多已置换不良贷款由于年限较长，档案资料不全，且借款人破产倒闭或死亡或下落不明，债权难落实，清收率低、难度大。历史遗留问题的另一方面是历年亏损挂帐。到2007年末，全州农村信用社历年挂帐630万元，若单靠信用社实现利润来消化，这需要一个较长的时间。
——过度的依赖于国家各项政策，缺乏内在增长动力。仅2007年，全州农村信用社减免企业所得税、营业税两税合计5898万元，政府保值贴补息到位177万元，央行票据兑付12618万元，合计获得各项优惠7343万元，占农村信用社当年利润的50.64%。由此可见，农村信用社的财务状况并未得到根本改善，其盈利主要依赖于优惠政策，这种情况也在一定程度上造成农村信用社可持续发展内在动力不足。
三、引导农村信用社改革，坚持县(市)法人地位长期稳定，改善农村金融服务的政策建议
鉴于目前农村信用社的历史包袱沉重，要依靠农信社自身力量走出困境，需要一个非常漫长的时间。为此，我们建议：
1.建立和完善农村金融法律体系，使农村信用社各项改革措施有法可依、有章可循。通过立法，界定农村信用社的性质、地位、组织形式、权利义务，赋予社员代表大会最高权力，保护社员的合法权益，规范法人治理结构和管理者的权利义务，并保证有法必依；制定农村信用社市场退出机制，强制性存款保险制度，增强农村信用社的风险防范意识，防止诱发逆向选择和道德风险；规范农村信用社会计核算、财务预算，真实反映资产负债和财务状况；打破农村金融市场垄断格局，引入竞争机制，增强农村信用社的竞争性；建立信用征集、评价和失信惩罚机制，优化农村信用社长效发展的外部环境；明确农村信用社开办政策性业务的义务，加强对“三农”服务的力度。同时，农村金融相关法律的定位应在不违背国家基本法和相关经济、金融法律的前提上，采取因地制宜、分类指导的原则，授权省级人大结合辖内实际制订。
2.进一步完善法人治理结构。一是在现有管理体制的基础上进一步从内容和形式上细化“三会”的工作程序和议事规则，严格界定“三会”的职责，真正实现决策权、经营权、监督权的分离，明确业务分工，形成职责明确、分工合理、统一协调、相互监督制约的机制。二是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学、有效。三是要进一步调整产权股权结构，加大个体私营经济份额，形成社员对管理者管理能力的必要关注和一定程度的制约。
3.进一步明晰产权关系。一是要对具备重组农村商业银行条件的，按照现代金融企业制度要求，抓紧组建商业银行；二是鼓励和支持条件成熟的农村商业银行，引进战略投资者，择机上市融资；三是在产权制度上，要按照股份制方向优化股权结构，逐步降低资格股比例，争取用几年时间，逐步取消资格股，为向商业银行转轨创造条件；四是要积极鼓励符合条件的金融机构按照市场原则投资、收购、兼并重组农村合作金融机构；五是要对经过政策扶持，但经营状况仍然持续恶化、支付风险比较突出、严重资不抵债且救助无望的农村合作金融机构坚决实行市场退出。
4.完善贷款利率定价机制，制定适合农村经济发展的资金价格。自2006年以来，国家为增加农民收入，实行“一免三补”的惠农政策，有力促进了农业增效、农民增收的农村经济支持体系的建设与发展。作为为农业发展提供资金支持的农村信用社，应制定合理的贷款利率标准，减轻农户资金投入费用，降低农户融资门槛，争取使农村信用社始终是农村金融市场竞争的优胜者。
5.突出风险防范重点，完善内部控制机制。一是参照《商业银行内部控制指引》的要求，建立一种与现代金融企业内控机制接轨并适合农信社特点的风险控制体系，及时建立并修订各项工作内控制度，建立科学的覆盖全部业务的操作规范和业务流程，建立风险识别、计量、监测和控制体系，切实防范交易风险、操作风险、市场风险，有效规避风险集中现象的发生。二是按需设置管理部门，理顺内部权责关系，规范岗位操作流程，加强对多发案件的检查，保证对重要岗位、要害人员的充分约束和监督。三是加强对权力的监督和制约，制定内控制度时应重点关注信用社法人治理结构、管理活动、经营活动、会计财务活动等问题，防止权力错位和失控。四是推进授权授信改革，严格授权授信管理。从上至下建立和完善“有限授权、控制授权”的制约机制。五是建立构架清晰、控制有效的内部控制机制，制定出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部控制制度，充分调动员工内控工作的积极性，保证内部控制制度的贯彻执行。
6.强化对农村信用社的有效监管。一是突出监管重点。当前，要把合规性监管放在农信社监管的首位，作为防范经营风险的重中之重，同时加强风险性监管；二是加大处罚力度。对于监管中发现的问题，一定要依法规严肃处理，严格责任追究制，真正使监管有权威、有作用、有成效；三是以监管促发展。监管的目的是为了促进农信社健康的发展。因此，要把审慎监管与业务创新和搞活经营有机结合，以监管促发展，在发展中防范风险；四是多管齐下。有关部门和地方政府应按照各自的职责分工发挥监督管理职能，加强相互间的信息交流和业务沟通，创建良好的金融生态环境，共同促进农村信用社规范、稳定、健康、持续地发展。
(作者单位：中国人民银行湘西州中心支行调统科)
湖南省是全国第二批农村信用社试点地区，自2004年11月开始，湘西州全面启动了农村信用社改革试点工作，采取统一法人的改革模式，选择专项央行票据的改革资金扶持方式，在法人治理结构、明晰产权关系、化解历史包袱、增强“三农”服务意识等方面取得了明显成效。截止2007年末，全州共有6家县级联社兑付成功，兑付金额12618万元，分别占总数和总金额的75%和77.52%，有力地支持和促进了湘西州新农村建设和社会经济的发展。
1.法人治理结构更趋合理。2003年，全州农信社共有法人机构2093个，到2007年底，全州七县一市农村信用社均组建了统一法人社，基本完成了全州农村信用社产权改革工作和任务。
2.内控制度更趋完善。内控制度由过去的分散、孤立、片面，变为现在的较为系统、全面、完整。
3.经营管理能力有效提升。主要体现在以下三个方面：其一，经营规模迅速壮大。其二，信贷资产质量逐年好转。其三，盈利能力逐年增强。改革以来，农信社坚持以效益为中心，狠抓增收节支，开源节流，2005~2007年三年累计实现利润1.1亿元。
4.抵御风险能力明显增强。2007年12月末，全州农信社呆帐准备金占表内外加权风险资产比例为4.51%，应付利息占定期储蓄存款比例为3.04%，分别较央行票据兑付标准高出3.51个百分点和0.79个百分点。资本充足率迅速提高。2007年12月末，资本充足率为15.91%，比2002年末提高了281.62个百分点，抗风险能力不断提高。
5.政社关系和谐双赢。截止2007年末，全州农信社除获得央行票据资金及利息1.1628亿元外，还获得政府保值贴补息到位177万元，减免企业所得税、营业税“两税”合计5898万元。全州农信社的支农工作也得到了地方各级党委、政府的充分肯定，连年被当地政府评为“支农工作先进单位”、“服务地方经济建设先进单位”。
二、在完善法人治理结构方面存在的问题
湘西州农村信用社改革3年来，尽管取得了积极的成效，但由于多方面的因素和农村信用社长期积淀的历史包袱，使得改革成果明显低于预期目标。主要集中反映在以下几点：
——对农村信用社改革的认识存在的偏差。在一些地方，参与改革各方对深化农村信用社改革认识存在一定偏差，有的甚至错误的认为，改革就是获得央行的资金支持，许多工作围绕票据兑付而开展，只要票据实现兑付，改革就大功告成。须知，央行资金支持的精髓在于正向激励，是对农村信用社的外部扶持政策，是促使农村信用社化解历史包袱、完善治理结构、转换经营机制，参与改革各方尽职的约束条件，并最终实现财务可持续发展、服务功能明显增强的改革目标。客观上讲，农村信用社获得央行票据发行与兑付的过程，也是其化解历史包袱、完善治理结构，并最终实现改革目标的过程。但这种正向激励政策在发挥积极作用的同时，资金支持的正向激励存在明显的消耗。相当部分地方政府和农村信用社为了达到央行票据发行和兑付的硬性指标，在通过正常手段难以取得实效的情况下，往往被迫采取降低或异化执行质量的方式，致使相关指标水分增加，如增资扩股、不良贷款的真实性等，而对由此可能带来的新一轮的风险积累却很少关心。
——法人治理结构有“形”无“神”。2004年全州农村信用社改革步入实质性阶段。“花钱买机制”使信用社、地方政府获得了很大的利益。但是，部分农村信用社领导层也据此增添了安逸思想，工作缺乏远期目标，旧体制遗留的工作作风有抬头的态势。主要表现在：一是民主管理难到位。“三会”管理不同程度流于形式，社员代表大会尚未发挥有效作用，在重大事项的决策上，本应由社员代表大会决策，却由联社理事会越疱代厨，民主管理和民主决策难以落实。二是信息披露难坚持。部分农村信用社的信息披露制度不健全，或是披露不规范，对所有者和其他利益关系人(主要为债权人)缺乏及时公开的信息披露。三是权利制衡难奏效。社员代表大会的权利没有落到实处，监事会的职责作用发挥不够，监事会的工作大多由本联社稽核部门担任。“三权”混淆，造成权利制衡缺位。四是收入分配、费用开支缺乏有效监督，短期行为严重。长此以往，多年来的改革成果会付诸东流。
——股权高度分散虚无，所有者主体缺位。农村信用社改革初期大力增资扩股，充实资本金仍未解决所有者主体缺位的根本性问题。一是法人股占比较小，没有引进战略投资者，股东多为社内职工和自然人，股本金的投资主体单一，股权小而分散。二是社员入股以获利和贷款方便为目的。入股人关心的是股金能否分红保息，按多高比例分红或有多高利率，或以社员身份能从信用社获得贷款便利，很少有入股人关心信用社的经营管理和作为股东的参与决策的权利。从而使得农村信用社股金特征不符合“股权结构多样化，投资主体多元化”的原则，无法形成真正的产权约束，导致所有者主体缺位。
——进一步明晰产权关系依然艰巨。一方面，部分信用社为达到央行票据发行兑付条件而实施的增资扩股，其股本金的真实性、合规性值得研究，存款化股金依然存在。另一方面，股权结构的分散化，导致股东监督效果弱化。2007年12月末，全州农村信用社股金余额为19393万元，其中法人股占8.91%，自然人股金占91.09%。其三，农村信用社长期积淀的亏损和不良资产，如果要让新老股东来承担，既不现实，也不可能。
——历史遗留问题制约改革深化。到2007年12月末，全州农村信用社不良贷款(按贷款四级分类)占比仍达7.04%。已置换的不良贷款清收处置难度相当大，许多已置换不良贷款由于年限较长，档案资料不全，且借款人破产倒闭或死亡或下落不明，债权难落实，清收率低、难度大。历史遗留问题的另一方面是历年亏损挂帐。到2007年末，全州农村信用社历年挂帐630万元，若单靠信用社实现利润来消化，这需要一个较长的时间。
——过度的依赖于国家各项政策，缺乏内在增长动力。仅2007年，全州农村信用社减免企业所得税、营业税两税合计5898万元，政府保值贴补息到位177万元，央行票据兑付12618万元，合计获得各项优惠7343万元，占农村信用社当年利润的50.64%。由此可见，农村信用社的财务状况并未得到根本改善，其盈利主要依赖于优惠政策，这种情况也在一定程度上造成农村信用社可持续发展内在动力不足。
三、引导农村信用社改革，坚持县(市)法人地位长期稳定，改善农村金融服务的政策建议
鉴于目前农村信用社的历史包袱沉重，要依靠农信社自身力量走出困境，需要一个非常漫长的时间。为此，我们建议：
1.建立和完善农村金融法律体系，使农村信用社各项改革措施有法可依、有章可循。通过立法，界定农村信用社的性质、地位、组织形式、权利义务，赋予社员代表大会最高权力，保护社员的合法权益，规范法人治理结构和管理者的权利义务，并保证有法必依；制定农村信用社市场退出机制，强制性存款保险制度，增强农村信用社的风险防范意识，防止诱发逆向选择和道德风险；规范农村信用社会计核算、财务预算，真实反映资产负债和财务状况；打破农村金融市场垄断格局，引入竞争机制，增强农村信用社的竞争性；建立信用征集、评价和失信惩罚机制，优化农村信用社长效发展的外部环境；明确农村信用社开办政策性业务的义务，加强对“三农”服务的力度。同时，农村金融相关法律的定位应在不违背国家基本法和相关经济、金融法律的前提上，采取因地制宜、分类指导的原则，授权省级人大结合辖内实际制订。
2.进一步完善法人治理结构。一是在现有管理体制的基础上进一步从内容和形式上细化“三会”的工作程序和议事规则，严格界定“三会”的职责，真正实现决策权、经营权、监督权的分离，明确业务分工，形成职责明确、分工合理、统一协调、相互监督制约的机制。二是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学、有效。三是要进一步调整产权股权结构，加大个体私营经济份额，形成社员对管理者管理能力的必要关注和一定程度的制约。
3.进一步明晰产权关系。一是要对具备重组农村商业银行条件的，按照现代金融企业制度要求，抓紧组建商业银行；二是鼓励和支持条件成熟的农村商业银行，引进战略投资者，择机上市融资；三是在产权制度上，要按照股份制方向优化股权结构，逐步降低资格股比例，争取用几年时间，逐步取消资格股，为向商业银行转轨创造条件；四是要积极鼓励符合条件的金融机构按照市场原则投资、收购、兼并重组农村合作金融机构；五是要对经过政策扶持，但经营状况仍然持续恶化、支付风险比较突出、严重资不抵债且救助无望的农村合作金融机构坚决实行市场退出。
4.完善贷款利率定价机制，制定适合农村经济发展的资金价格。自2006年以来，国家为增加农民收入，实行“一免三补”的惠农政策，有力促进了农业增效、农民增收的农村经济支持体系的建设与发展。作为为农业发展提供资金支持的农村信用社，应制定合理的贷款利率标准，减轻农户资金投入费用，降低农户融资门槛，争取使农村信用社始终是农村金融市场竞争的优胜者。
5.突出风险防范重点，完善内部控制机制。一是参照《商业银行内部控制指引》的要求，建立一种与现代金融企业内控机制接轨并适合农信社特点的风险控制体系，及时建立并修订各项工作内控制度，建立科学的覆盖全部业务的操作规范和业务流程，建立风险识别、计量、监测和控制体系，切实防范交易风险、操作风险、市场风险，有效规避风险集中现象的发生。二是按需设置管理部门，理顺内部权责关系，规范岗位操作流程，加强对多发案件的检查，保证对重要岗位、要害人员的充分约束和监督。三是加强对权力的监督和制约，制定内控制度时应重点关注信用社法人治理结构、管理活动、经营活动、会计财务活动等问题，防止权力错位和失控。四是推进授权授信改革，严格授权授信管理。从上至下建立和完善“有限授权、控制授权”的制约机制。五是建立构架清晰、控制有效的内部控制机制，制定出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部控制制度，充分调动员工内控工作的积极性，保证内部控制制度的贯彻执行。
6.强化对农村信用社的有效监管。一是突出监管重点。当前，要把合规性监管放在农信社监管的首位，作为防范经营风险的重中之重，同时加强风险性监管；二是加大处罚力度。对于监管中发现的问题，一定要依法规严肃处理，严格责任追究制，真正使监管有权威、有作用、有成效；三是以监管促发展。监管的目的是为了促进农信社健康的发展。因此，要把审慎监管与业务创新和搞活经营有机结合，以监管促发展，在发展中防范风险；四是多管齐下。有关部门和地方政府应按照各自的职责分工发挥监督管理职能，加强相互间的信息交流和业务沟通，创建良好的金融生态环境，共同促进农村信用社规范、稳定、健康、持续地发展。
(作者单位：中国人民银行湘西州中心支行调统科)