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摘 要 在强调进一步加强新时期信访工作的今天，中国基层信访工作存在着各种问题，如何根据各自特点寻求出适合各自信访工作的有效方法是基层部门必须要考虑。除了坚持自身已有的工作经验之外，借鉴相似地区的工作经验显得尤其重要。
关键词 基层信访 基层部门 人民群众
基金项目：海南大学科技基金项目《海南省儋州市信访工作现状分析及对策研究》（Rnd0745）。
作者简介：黄燕梅，海南大学政治与公共管理学院公共关系学系讲师，文艺学硕士；黎家丰，海南省儋州市信访局局长；陈小桃、王俊岭，海南大学政治与公共管理学院公共关系学系。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-180-02
信访工作作为民意通达的窗口,一直以来都在发挥着重要的作用，是政府与广大人民群众沟通的重要渠道.是构建社会主义和谐社会的基础性工作，党和政府在政策上也倍加重视。2005年修订的《信访条例》和2007年颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》都表明了这一点。做好新时期的信访工作，对于“保增长、保民生、保稳定”，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。本文从基层信访工作的角度，以海南儋州市为例，采用实地调查，深度访问的形式，收集到信访的第一手材料，加以分析并就基层信访工作提出相关的建议。
一、近年来信访工作的发展趋势
海南省儋州市党委、政府清楚地知道信访工作的重要性，也做了许多的工作，这是值得肯定的。但同时，作为海南省西部经济发展的龙头地区，儋州市发展经济水平被各级党委政府作为所有工作的重中之重来抓，但有时却忽视了改革和发展中的必须面对的困难和问题，这些问题长期得不到解决，就会引起大规模群众上访，甚至于可能演变成群体性治安事件，影响社会稳定，制约经济健康发展。要想做到群众信访工作正常化规范化，并且成为地方政府推行各项工作的不可缺少的动力，儋州市的信访工作应该寻求可以使信访工作良性推行的方式方法。既要坚持以往有效的做法，又要借鉴其它相似地
区有效的方式方法；既要注重办理已出现的信访案件，又要注意调节潜在的信访，使信访得以良性控制；既要强调严格措施，又要考虑信访群众的合法权益。从而使信访工作起到其应有的作用。2005年至2008年信访总量、来访总人次与集体来访总人次呈明显下降趋势。
（一）2004年至2008年海南省儋州市信访在信访总量上整体有所下降
尤其是自在可以收集到的信息看，海南省儋州市行政信访中来信来访为主要形式，但是集体上访也呈现增加现象。
（二）儋州市上访形式的变化趋势
2006年至2008年以来，来信月件数呈现出大幅下降趋势；对来访批次（X4），是来信减少来访增多；来访总人次整体趋于正常，但来访人数却出现骤增现象，高达982人和988人，直逼四位数；这也可以解释为什么会出现相对应的月份来访总人次骤增的现象。
（三）信访目的全部集中在三个方面，即申诉、求决和控告揭发上
在对海南省儋州市信访目的相关数据进行整理过程中，发现没有出现诸如提建设性意见、进行积极方面的信访案件，而全部是申诉刑事、民事和其它处理事项；求决劳动就业、工资福利、土地纠纷；检举揭发贪污受贿、其它违法乱纪等的信访案件。最集中具体问题是非法变卖和侵占农民土地、强制拆迁、拖欠工程款、村务政务不公开、教育乱收费、国有资产流失、农场改制、劳动就业。
二、海南省儋州市2004年至2008年以来信访状况原因分析
之所以海南省儋州市2004年至2008年期间整体整体信访有以上趋势，原因是多方面的。总的来说，一是正面因素形成良性局面，二是负面问题成为信访拦路虎。
（一）良性局面迎来信访新气象
海南省儋州市人民政府及相关部门一直在加大信访工作的力度，积极探索适合基层信访的机制：（1）多个信访工作小组的建立、多份制度的出臺给信访工作提供了坚实的保障。（2）网上信访，增加信访新渠道；律师接访，力促群众信访合法化。律师接访机制，为上访群提供法律咨询，解疑释惑、司法援助，正确引导群众依法解决矛盾和纠纷，促进了信访工作的良性操作和合法化。（3）多重手段，基层信访工作被动转主动，确保信访工作正常化。（4）广泛宣传《信访条例》，促进信访工作规范化。（5）经费支持力量大，法制教育助信访，强制措施显成效。以“法制学习班”将非正常上访人员“稳控在基层”的作法，力求把社会矛盾“化解在基层”。（6）市委市政府领导“大接访”，接来信访好局面。（7）多方调节，联合各方力量共同解决信访问题，信访群众利益受保护，信访工作有效果。
（二）负面问题成为信访拦路虎
但与此同时，仍存在诸多问题：受理的群众信访问题集中，且信访总量高居不下、局部信访量骤增、大规模上访次数明显上升、行为趋于极端、来信减少来访增多、串联频繁，重复信访、并且每年都有一些新的的问题产生。
1．信访工作体制不够规范
我国由于群众信访“门槛”过低，信访部门受理的内容过宽，致使群众不管什么事项都来信访，形成了千军万马走独木桥的局面。信访部门工作任务重和职能定位不明确的矛盾亦限制了其自身作用的发挥。同时，“一信多投、一访多门”现象让信访人四处奔波，受理单位重复劳动，增加了信访工作的难度。
2．信访监督力度不够，责任追究不到位，信访办理效率受影响
信访工作最大的问题就是难落实。由于缺乏有效的监督机制。信访部门只负责接待转达和督促解决，问题最终还要当地政府解决，大部分反映的问题回到基层就难以解决。个别单位对初信初访工作没有高度重视。同时由于信访干部队伍良莠不齐，处理信访时容易激化矛盾。到上级部门的大规模群体事件时有发生，倒查责任追究困难，重复信访以及越级信访时有发生。
3．发展经济不考虑群众的承受能力
地方乡镇的领导干部为了加快经济和社会事业的发展，不顾当地实际经济水平，搞一些形象工程，如盲目开展小城镇建设，新农村建设，修路占地，贪大求多，先用后征，经济补偿不到位，名义是为了群众办好事，却不考虑群众的接受能力和负担情况，使群众利益受损，负担加重引发群众上访。
4．地方农场内部历史遗留问题等难以马上解决引发信访
上个世纪九十年代以来，整个海南省农场向封闭式发展，农场的发展没有纳入所在市县的总体规划，体制没有融入地方，管理也没有融入社会，经济发展与市场不适应，农场与没有当地同步发展，农场职工生活没有明显改善。所以农场职工对现状不满，对农场体制不满，引发大规模上访事件。海南省儋州市也有不少农场，同样存在相似的问题。
5．法制化建设不够完善，信访仍是解决问题的重要方式
目前我国的法制不健全，特别是关于信访活动的法律，虽在2005年已出台新修订的《信访条例》，但从条例上升到信访法律还需要一个长期的过程。其次，人民群众还不能完全运用法律来保护自己、维护自己的利益。另外，法律服务机制虽然已在如海南省儋州市这样的基层已经引入，但是它还没能形成信访群众信任的解决问题的常规方式而全面展开实行。在这种情况下，就出现了信访仍被认为是解决问题的重要方式，尤其是集体信访力量还会更大的观念。
6．社会就业压力加大，侧面影响基层信访的稳定
当前，农民工和大学生就业形势严峻。给当地带来新的就业压力和不稳定因素。新增劳动力尤其是高校毕业生就业压力增大，大学生社会就业问题已经成为当前非常突出的社会问题。同时，劳动安全纠纷、以拖欠工资为代表的债务纠纷、违反劳动法的合同纠纷明显增多，因拖欠工资等问题引发的社会群体性治安事件时有发生，信访稳定工作压力加大。
三、解决基层信访工作对策分析
（一）继续广泛宣传《信访条例》，使其真正成为群众信访的指导性文件
要解决信访工作中出现的问题，加强对《信访条例》的宣传工作，对指导群众的信访具有重要意义。
（二）继续拓宽信访途径，增加信访渠道，真正做到人民信访为人民，为民铺平信访路
1．成立专门的网上信访工作小组
基层政府不仅应坚持以往对网上信访的重视，还应该成立专门的网络信访工作小组，加强对信访干部信息化处理的能力，加强信访部门网站建设宣传信访工作，打消神秘感。积极引导群众正确信访，合法信访。切切实实地将网络信访纳入正常信访工作中，改变传统的效率较慢的写信电话模式，尽快实现信访部门办公自动化，实现信访登记，数据统计，信息报送，结果反馈的上网化，公开化。在这方面，海南省澄迈县做得很不错。
2．改变传统的“信访接待室”模式，寻求合适基层的信访接待模式
进入21世纪以来，各地关于信访接待室的模式在悄然发生着变化。这其中，以下两种模式可以成为类似海南省儋州市这机关报基层政府及相关信访部门考虑借鉴的。
（1）“民情信访接待室”模式。借鉴福建省福鼎店下镇溪美村的“民情信访接待室”的做法，启动能为农民朋友解疑释惑，更能为他们发展生产“指点迷津”的信访接待室。
（2）“信息化信访接待室”模式。借鉴上海市松江区首个“信息化信访接待室”做法，启用信息化信访接待室。配备先进的录音摄像监控设备、电脑网络设备和传真扫描等现代化办公设备。监督、规范信访干部接待群众的接待行为，实现双向规范监督；滚动播出信访信息及法律法规知识。
（3）“信访工作日”常规化，努力创建无信访日。借鉴河南新郑市的操作模式,将上访变为下访，群众上访的概率就会大大降低。
（三）直面历史遗留问题，采取积极措施化解日益暴露的矛盾
对待历史遗留问题，应该始终坚持把维护职工群众根本利益作为信访工作的出发点和落脚点，集中人力、物力、财力，实施治本之策，重点解决一批长期困扰改革发展稳定的历史遗留问题，注重从源头上减少不稳定事端苗头。如以海南省儋州市为例，在农垦方面，应该重点解决一系列问题：一是海南省儋州市农垦家庭农场自营胶历史遗留问题；二是改善退场队人居环境；为归难侨排忧解难（解决归难侨人员的住房、就业等民生、安全饮水、土地清理问题）。总而言之，既要维护国有资产不受损失，又要考虑到群众职工的合法权益和基本生活保障。只有真正把国家和人民放在第一位，才能真正解决历史遗留问题。从而真正实现社会的和谐发展。
（四）加强信访群众法制观念与提高信访干部素质同步进行，争取实现双提高
把提高群众的文化水平作为考核政绩的一项指标，积极开展送文化下乡，送法下乡活动，了解掌握基层群众思想动态，发现问题，动之以情，晓之以理。积极引导，努力解决。同时，提高信访干部的工作素质，依靠群众对党和政府工作人员进行监督，选拔德才兼备的干部担任各级领导，树立群众中的威信，选拔那些深入群众，重视调研，脚踏实地，深得民心的干部担任基层信访部门领导，让信访部门的大门“门好进，事好办”让群众满意。
(五)民生建设既要保证顺利进行，也要保护群众利益
在国际旅游岛的建设中，面对工业用地与农林用地、农村与农场用地矛盾比较突出等问题要很好研究，拿出对策。既要经济发殿双又要重视对群众利益的保护各级信访部门应高度重视群众来信来访方式的信访，积极核实解决群众反映的问题。另外需采取切实有效措施，认真解决集体上访的问题，各级领导和信访部门要高度重视政治影响较大，不易控制的集体上访问题，防止集体上访被别有用心势力所利用，酿成群体性事件，造成政府被动。只要控制信集体信访，尤其是大规模上访，海南省儋州市的信访总量即可下降一半。
四、结语
信访工作是政府和群众直接接触的窗口，信访工作的好坏，能否解决群众问题，一定程度上代表着党和政府以人為本，关心人，尊重人，重视人的程度。中国基层的信访工作应该充分尊重信访工作本身的规律，认真对待群众，认真听取群众意见，认真重视群众诉求，维护群众合法权益。海南省儋州市和其它基层政府应该严格贯彻中央和省市精神，切实确保中国基层信访工作又好又快发展。
参考文献：
[1]《信访条例》．2005年中华人民共和国国务院令第431号颁布．
[2]《关于进一步加强新时期信访工作的意见》．新华网．2007年6月24日．
关键词 基层信访 基层部门 人民群众
基金项目：海南大学科技基金项目《海南省儋州市信访工作现状分析及对策研究》（Rnd0745）。
作者简介：黄燕梅，海南大学政治与公共管理学院公共关系学系讲师，文艺学硕士；黎家丰，海南省儋州市信访局局长；陈小桃、王俊岭，海南大学政治与公共管理学院公共关系学系。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-180-02
信访工作作为民意通达的窗口,一直以来都在发挥着重要的作用，是政府与广大人民群众沟通的重要渠道.是构建社会主义和谐社会的基础性工作，党和政府在政策上也倍加重视。2005年修订的《信访条例》和2007年颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》都表明了这一点。做好新时期的信访工作，对于“保增长、保民生、保稳定”，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。本文从基层信访工作的角度，以海南儋州市为例，采用实地调查，深度访问的形式，收集到信访的第一手材料，加以分析并就基层信访工作提出相关的建议。
一、近年来信访工作的发展趋势
海南省儋州市党委、政府清楚地知道信访工作的重要性，也做了许多的工作，这是值得肯定的。但同时，作为海南省西部经济发展的龙头地区，儋州市发展经济水平被各级党委政府作为所有工作的重中之重来抓，但有时却忽视了改革和发展中的必须面对的困难和问题，这些问题长期得不到解决，就会引起大规模群众上访，甚至于可能演变成群体性治安事件，影响社会稳定，制约经济健康发展。要想做到群众信访工作正常化规范化，并且成为地方政府推行各项工作的不可缺少的动力，儋州市的信访工作应该寻求可以使信访工作良性推行的方式方法。既要坚持以往有效的做法，又要借鉴其它相似地
区有效的方式方法；既要注重办理已出现的信访案件，又要注意调节潜在的信访，使信访得以良性控制；既要强调严格措施，又要考虑信访群众的合法权益。从而使信访工作起到其应有的作用。2005年至2008年信访总量、来访总人次与集体来访总人次呈明显下降趋势。
（一）2004年至2008年海南省儋州市信访在信访总量上整体有所下降
尤其是自在可以收集到的信息看，海南省儋州市行政信访中来信来访为主要形式，但是集体上访也呈现增加现象。
（二）儋州市上访形式的变化趋势
2006年至2008年以来，来信月件数呈现出大幅下降趋势；对来访批次（X4），是来信减少来访增多；来访总人次整体趋于正常，但来访人数却出现骤增现象，高达982人和988人，直逼四位数；这也可以解释为什么会出现相对应的月份来访总人次骤增的现象。
（三）信访目的全部集中在三个方面，即申诉、求决和控告揭发上
在对海南省儋州市信访目的相关数据进行整理过程中，发现没有出现诸如提建设性意见、进行积极方面的信访案件，而全部是申诉刑事、民事和其它处理事项；求决劳动就业、工资福利、土地纠纷；检举揭发贪污受贿、其它违法乱纪等的信访案件。最集中具体问题是非法变卖和侵占农民土地、强制拆迁、拖欠工程款、村务政务不公开、教育乱收费、国有资产流失、农场改制、劳动就业。
二、海南省儋州市2004年至2008年以来信访状况原因分析
之所以海南省儋州市2004年至2008年期间整体整体信访有以上趋势，原因是多方面的。总的来说，一是正面因素形成良性局面，二是负面问题成为信访拦路虎。
（一）良性局面迎来信访新气象
海南省儋州市人民政府及相关部门一直在加大信访工作的力度，积极探索适合基层信访的机制：（1）多个信访工作小组的建立、多份制度的出臺给信访工作提供了坚实的保障。（2）网上信访，增加信访新渠道；律师接访，力促群众信访合法化。律师接访机制，为上访群提供法律咨询，解疑释惑、司法援助，正确引导群众依法解决矛盾和纠纷，促进了信访工作的良性操作和合法化。（3）多重手段，基层信访工作被动转主动，确保信访工作正常化。（4）广泛宣传《信访条例》，促进信访工作规范化。（5）经费支持力量大，法制教育助信访，强制措施显成效。以“法制学习班”将非正常上访人员“稳控在基层”的作法，力求把社会矛盾“化解在基层”。（6）市委市政府领导“大接访”，接来信访好局面。（7）多方调节，联合各方力量共同解决信访问题，信访群众利益受保护，信访工作有效果。
（二）负面问题成为信访拦路虎
但与此同时，仍存在诸多问题：受理的群众信访问题集中，且信访总量高居不下、局部信访量骤增、大规模上访次数明显上升、行为趋于极端、来信减少来访增多、串联频繁，重复信访、并且每年都有一些新的的问题产生。
1．信访工作体制不够规范
我国由于群众信访“门槛”过低，信访部门受理的内容过宽，致使群众不管什么事项都来信访，形成了千军万马走独木桥的局面。信访部门工作任务重和职能定位不明确的矛盾亦限制了其自身作用的发挥。同时，“一信多投、一访多门”现象让信访人四处奔波，受理单位重复劳动，增加了信访工作的难度。
2．信访监督力度不够，责任追究不到位，信访办理效率受影响
信访工作最大的问题就是难落实。由于缺乏有效的监督机制。信访部门只负责接待转达和督促解决，问题最终还要当地政府解决，大部分反映的问题回到基层就难以解决。个别单位对初信初访工作没有高度重视。同时由于信访干部队伍良莠不齐，处理信访时容易激化矛盾。到上级部门的大规模群体事件时有发生，倒查责任追究困难，重复信访以及越级信访时有发生。
3．发展经济不考虑群众的承受能力
地方乡镇的领导干部为了加快经济和社会事业的发展，不顾当地实际经济水平，搞一些形象工程，如盲目开展小城镇建设，新农村建设，修路占地，贪大求多，先用后征，经济补偿不到位，名义是为了群众办好事，却不考虑群众的接受能力和负担情况，使群众利益受损，负担加重引发群众上访。
4．地方农场内部历史遗留问题等难以马上解决引发信访
上个世纪九十年代以来，整个海南省农场向封闭式发展，农场的发展没有纳入所在市县的总体规划，体制没有融入地方，管理也没有融入社会，经济发展与市场不适应，农场与没有当地同步发展，农场职工生活没有明显改善。所以农场职工对现状不满，对农场体制不满，引发大规模上访事件。海南省儋州市也有不少农场，同样存在相似的问题。
5．法制化建设不够完善，信访仍是解决问题的重要方式
目前我国的法制不健全，特别是关于信访活动的法律，虽在2005年已出台新修订的《信访条例》，但从条例上升到信访法律还需要一个长期的过程。其次，人民群众还不能完全运用法律来保护自己、维护自己的利益。另外，法律服务机制虽然已在如海南省儋州市这样的基层已经引入，但是它还没能形成信访群众信任的解决问题的常规方式而全面展开实行。在这种情况下，就出现了信访仍被认为是解决问题的重要方式，尤其是集体信访力量还会更大的观念。
6．社会就业压力加大，侧面影响基层信访的稳定
当前，农民工和大学生就业形势严峻。给当地带来新的就业压力和不稳定因素。新增劳动力尤其是高校毕业生就业压力增大，大学生社会就业问题已经成为当前非常突出的社会问题。同时，劳动安全纠纷、以拖欠工资为代表的债务纠纷、违反劳动法的合同纠纷明显增多，因拖欠工资等问题引发的社会群体性治安事件时有发生，信访稳定工作压力加大。
三、解决基层信访工作对策分析
（一）继续广泛宣传《信访条例》，使其真正成为群众信访的指导性文件
要解决信访工作中出现的问题，加强对《信访条例》的宣传工作，对指导群众的信访具有重要意义。
（二）继续拓宽信访途径，增加信访渠道，真正做到人民信访为人民，为民铺平信访路
1．成立专门的网上信访工作小组
基层政府不仅应坚持以往对网上信访的重视，还应该成立专门的网络信访工作小组，加强对信访干部信息化处理的能力，加强信访部门网站建设宣传信访工作，打消神秘感。积极引导群众正确信访，合法信访。切切实实地将网络信访纳入正常信访工作中，改变传统的效率较慢的写信电话模式，尽快实现信访部门办公自动化，实现信访登记，数据统计，信息报送，结果反馈的上网化，公开化。在这方面，海南省澄迈县做得很不错。
2．改变传统的“信访接待室”模式，寻求合适基层的信访接待模式
进入21世纪以来，各地关于信访接待室的模式在悄然发生着变化。这其中，以下两种模式可以成为类似海南省儋州市这机关报基层政府及相关信访部门考虑借鉴的。
（1）“民情信访接待室”模式。借鉴福建省福鼎店下镇溪美村的“民情信访接待室”的做法，启动能为农民朋友解疑释惑，更能为他们发展生产“指点迷津”的信访接待室。
（2）“信息化信访接待室”模式。借鉴上海市松江区首个“信息化信访接待室”做法，启用信息化信访接待室。配备先进的录音摄像监控设备、电脑网络设备和传真扫描等现代化办公设备。监督、规范信访干部接待群众的接待行为，实现双向规范监督；滚动播出信访信息及法律法规知识。
（3）“信访工作日”常规化，努力创建无信访日。借鉴河南新郑市的操作模式,将上访变为下访，群众上访的概率就会大大降低。
（三）直面历史遗留问题，采取积极措施化解日益暴露的矛盾
对待历史遗留问题，应该始终坚持把维护职工群众根本利益作为信访工作的出发点和落脚点，集中人力、物力、财力，实施治本之策，重点解决一批长期困扰改革发展稳定的历史遗留问题，注重从源头上减少不稳定事端苗头。如以海南省儋州市为例，在农垦方面，应该重点解决一系列问题：一是海南省儋州市农垦家庭农场自营胶历史遗留问题；二是改善退场队人居环境；为归难侨排忧解难（解决归难侨人员的住房、就业等民生、安全饮水、土地清理问题）。总而言之，既要维护国有资产不受损失，又要考虑到群众职工的合法权益和基本生活保障。只有真正把国家和人民放在第一位，才能真正解决历史遗留问题。从而真正实现社会的和谐发展。
（四）加强信访群众法制观念与提高信访干部素质同步进行，争取实现双提高
把提高群众的文化水平作为考核政绩的一项指标，积极开展送文化下乡，送法下乡活动，了解掌握基层群众思想动态，发现问题，动之以情，晓之以理。积极引导，努力解决。同时，提高信访干部的工作素质，依靠群众对党和政府工作人员进行监督，选拔德才兼备的干部担任各级领导，树立群众中的威信，选拔那些深入群众，重视调研，脚踏实地，深得民心的干部担任基层信访部门领导，让信访部门的大门“门好进，事好办”让群众满意。
(五)民生建设既要保证顺利进行，也要保护群众利益
在国际旅游岛的建设中，面对工业用地与农林用地、农村与农场用地矛盾比较突出等问题要很好研究，拿出对策。既要经济发殿双又要重视对群众利益的保护各级信访部门应高度重视群众来信来访方式的信访，积极核实解决群众反映的问题。另外需采取切实有效措施，认真解决集体上访的问题，各级领导和信访部门要高度重视政治影响较大，不易控制的集体上访问题，防止集体上访被别有用心势力所利用，酿成群体性事件，造成政府被动。只要控制信集体信访，尤其是大规模上访，海南省儋州市的信访总量即可下降一半。
四、结语
信访工作是政府和群众直接接触的窗口，信访工作的好坏，能否解决群众问题，一定程度上代表着党和政府以人為本，关心人，尊重人，重视人的程度。中国基层的信访工作应该充分尊重信访工作本身的规律，认真对待群众，认真听取群众意见，认真重视群众诉求，维护群众合法权益。海南省儋州市和其它基层政府应该严格贯彻中央和省市精神，切实确保中国基层信访工作又好又快发展。
参考文献：
[1]《信访条例》．2005年中华人民共和国国务院令第431号颁布．
[2]《关于进一步加强新时期信访工作的意见》．新华网．2007年6月24日．